IV SAB/Wa 15/13

Uzasadnienie

Przedmiotem sprawy jest bezczynność Wójta Gminy D. polegająca na niepodjęciu przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...] połażonej w G. (gm. D.). Nieruchomość ta graniczy z drogą gminną (działką nr [...] położoną w obrębie N., gm. D). Po drugiej stronie drogi znajdują się działki nr [..] i [...] należące do H.S.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy D. działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości: nr 305 stanowiącej własność Gminy D. i nieruchomości nr [...] będącej własnością skarżącego. Jednocześnie organ pierwszej instancji na podstawie art. 31 powołanej ustawy, wyznaczył do dokonania czynności rozgraniczenia uprawnionego geodetę. Ponadto na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów czynności rozgraniczenia w kwocie 1000 zł. Skarżący tej kwoty nie uiścił.

Skarżący pismami z dnia 10 marca 2011 r. i z dnia 14 maja 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. o wyjaśnienie przyczyn zwłoki w nierozpoznaniu jego sprawy. Podał, że wnioskował o ustalenie granicy drogi gminnej sąsiadującej z jego działką.

L.D. pismem z dnia 15 lipca 2012 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznało zażalenie L/D. za nieuzasadnione. Organ podał, że wyraził już swoje stanowisko w tej sprawie. Podkreślił, że skarżący domaga się rozgraniczenia należącej do niego nieruchomości z działką nr [...] (drogą gminną) a także z działkami nr [...] i [...] od maja 2009 roku. W toku tego postępowania Kolegium - postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. ([....]) - zobowiązało Wójta Gminy D. do formalnego zakończenia postępowania w tej sprawie. Skoro Wójt Gminy obowiązku tego nie dopełnił, zdaniem Kolegium nie jest ono władne do dokonania ponownej oceny tej sprawy.

L.D. po otrzymaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o nieuwzględnieniu jego zażalenia, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w sprawie objętej wnioskiem o rozgraniczenie. Ponadto domagał się wymierzenia organowi grzywny oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik L.D. wyjaśnił, że intencją skarżącego było zaskarżenie bezczynności Wójta Gminy D. w rozstrzygnięciu wniosku skarżącego o rozgraniczenie drogi gminnej (działki nr [...]) zarówno z jego działką (nr [...]) jak i z działkami sąsiada (nr [...] i [...]). Natomiast pełnomocnik organu podkreślił, że nie można Wójtowi Gminy przypisać bezczynności, ponieważ skarżący nie wpłacił zaliczki na koszty postępowania rozgraniczeniowego, w toku postępowania nie sprecyzował swoich żądań i nie przekazał stosownych map.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności organu w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie, czy Wójt Gminy D. zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego o rozgraniczenie nieruchomości w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądzała o uznaniu, że organ administracji publicznej znajduje się w stanie bezczynności.

Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta, który w przypadku istnienia sporu pomiędzy stronami nakłania je do zawarcia ugody (art. 31 ust. 1 i 3 ustawy ). Ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej i oznacza konieczność umorzenia postępowania rozgraniczeniowego jako bezprzedmiotowego - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zob. m. in. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r. II SA 1114/97, LEX nr 41276 ). W przypadku nie zawarcia ugody organ administracji wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1), bądź też umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy).

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. w zakresie, w którym stanowią one o terminach załatwiania spraw. W sprawach o rozgraniczenie ma więc zastosowanie przepis art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. który nakłada na organ obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego przewiduje w § 3 termin miesięczny, a dla spraw szczególnie skomplikowanych - nie dłuższy niż dwumiesięczny licząc od dnia wszczęcia postępowania. Według § 5 powołanego przepisu do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Skarżący po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. zwracał kilkakrotnie różnym organom uwagę na fakt przedłużania się postępowania w tej sprawie (pismo z [...] stycznia 2011 r. kierowane do Wojewody [...], pisma z dnia [...] marca i z dnia [....] maja 2011 r. kierowane do Wójta, pismo z [...] października 2011 r. kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich). Jednakże Wójt Gminy D. prowadzenie tego postępowania uzależnił od uiszczenia przez skarżącego zaliczki na poczet kosztów rozgraniczenia. W rezultacie, mimo że od postanowienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 2011 r. faktycznie do chwili wyrokowania, czyli przez okres ponad roku, nie zostały przez Wójta podjęte żadne konkretne, realne i skuteczne próby zakończenia postępowania w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że wniosek o rozgraniczenie złożony został w dniu [...] maja 2009 r. (organ kilkakrotnie wydawał postanowienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie). Zatem faktycznie wniosek oczekuje na załatwienie już ponad cztery lata, w tym aż rok po wydaniu "ostatniego" postanowienia o wszczęciu postępowania.

Sąd zwraca uwagę ponadto, że o ile w okresie między złożeniem wniosku o rozgraniczenie a wszczęciem postępowania w dniu [...] stycznia 2011 r. organ dokonywał czynności zmierzających do jego załatwienia: [...] czerwca 2009 r. i [...] czerwca 2009 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, to po wszczęciu postępowania w dniu [...] stycznia 2011 r. (kolejnym w tej sprawie) i upoważnieniu geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia przez okres ponad roku nie wykonał żadnej czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym. Takie zaniechanie jest niedopuszczalne.

Powyżej opisane okoliczności wskazują, że organ pozostaje w bezczynności.

Podkreślić należy, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli Sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w ustalonym w przepisie terminie, nie wywiązały się z obowiązku zakończenia postępowania. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna być dokonana. Skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie, prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go do działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że ani ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453) nie przewidują, aby wnioskujący o rozgraniczenie miał uiszczać zaliczkę na pokrycie kosztów rozgraniczenia. Nieuiszczenie przez wnioskodawcę zaliczki na poczet kosztów tego postępowania nie stanowi więc podstawy do zwrotu wniosku o rozgraniczenie czy też zaniechania prowadzenia postępowania w takiej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2000 r. II SA/Kr 816/00, LEX 51474 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2010 r. II SAB/Ke 34/10, LEX 756070). Jeżeli wnioskodawca dobrowolnie nie wpłaci zaliczki na poczet postępowania rozgraniczeniowego, wówczas organ powinien tymczasowo pokryć te koszty. Obciążenie wnioskodawcy kosztami tego postępowania nastąpi w decyzji o rozgraniczeniu.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Sąd uznał, że miesięczny termin na załatwienie tej sprawy jest wystarczający. Termin ten wynika z dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. i winien być liczony do dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a.)

W dacie wyrokowania obowiązuje znowelizowane brzmienie art. 149 p.p.s.a. Przepis art. 14 pkt 2 ustawy nowelizującej (z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz. U. nr 34, poz. 173 ze zm.) dodał do treści art. 149 p.p.s.a. następujące zdanie: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Zatem sąd jest zobowiązany - uwzględniając skargę na bezczynność - orzec czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa, przy czym przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy (art. 16 ustawy zmieniającej).

Orzeczenie w przedmiocie charakteru naruszenia prawa dotyczyć może zatem okresu od dnia 17 maja 2011 r. (dzień wejścia w życie nowelizacji) do dnia orzekania, gdyż tylko ten okres mógł być przedmiotem oceny w kontekście znowelizowanego art. 149 p.p.s.a.

Sąd uznał, że bezczynność ustalona w okresie po dniu 17 maja 2011 r. do daty wyrokowania aczkolwiek naganna, to nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyznać trzeba, że w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., organ nie wykazał żadnej aktywności w prowadzeniu postępowania w tej sprawie. Jednakże niezałatwienie sprawy w formie procesowej (zakończenie postępowania) nie wynikało wyłącznie i bezpośrednio z opieszałości organu. Można bowiem przyjąć, że wpływ na bezczynność organu miały jego wątpliwości co do tego, czy może on prowadzić postępowanie w tej sprawie, mimo braku zaliczki wnioskodawcy.

Jednocześnie Sąd przyjął, że zachodziła przesłanka do wymierzenia grzywny i wymierzył tę grzywnę w wysokości 300 zł. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że wymierzenie grzywny organowi nie musi być związane ze stwierdzeniem, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Otóż art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje, w jakich warunkach Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Stwierdza: "w przypadku o którym mowa w § 1". Ponadto możliwość zastosowania tej sankcji została pozostawiona uznaniu, co oznacza, że należy wyjaśnić organowi jakimi posłużono się kryteriami.

W ocenie Sądu przez bierność organu doszło do bezczynności, którą cechuje naruszenie prawa nie mające charakteru kwalifikowanego. Ponieważ jednak przez ponad rok organ nie podjął żadnej czynności, doszło do naruszenia prawa, które powinno skutkować sankcją w postaci grzywny w możliwie minimalnej wysokości.