III SA/Wa 3352/12

Uzasadnienie

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej "Prezesem PFRON") decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. określił Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu W. z siedzibą w S. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą") wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej "PFRON") za marzec, kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik oraz listopad 2007 r. w łącznej wysokości 17 685 zł.

Prezes PFRON wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w E. z dnia 25 maja 2006 r. ogłoszono upadłość Spółki z możliwością zawarcia układu, pozostawiając upadłemu zarząd własny nad majątkiem. Postanowieniem ww. Sądu zatwierdzono układ zawarty z wierzycielami w dniu 22 lutego 2007 r., postanowieniem z dnia 10 maja 2007 r. ukończono postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu, zaś postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. stwierdzono wykonanie zawartego układu. Spółka, w odpowiedzi na wezwanie Organu I instancji do złożenia deklaracji, w piśmie z dnia 22 września 2011 r. poinformowała, że w 2007, 2008, 2009 i 2010 r. i do 31 marca 2011 r. nie istniał obowiązek deklarowania wpłat, ponieważ Skarżąca do ww. dnia znajdowała się w upadłości układowej. Ponadto Spółka w piśmie z dnia 19 października 2011 r. poinformowała, że odmienność stanowisk w kwestii składania deklaracji między PFRON, a Skarżącą, wynika z rozbieżności w interpretacji art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji" lub "ustawą"), tzn. z ustalenia, do kiedy należy uznawać, że Spółka jest pracodawcą, co do którego ogłoszono upadłość. W ocenie Spółki upadłość trwała aż do momentu wydania postanowienia o wykonaniu układu i wydania prawomocnego postanowienia w tym zakresie.

Według Prezesa PFRON art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zwalnia z wpłat na PFRON tylko pracodawców prowadzących zakłady pracy będące w likwidacji, albo co do których ogłoszono upadłość. Przepis ten jednoznacznie stanowi o zwolnieniu z wpłat na PFRON jedynie w przypadku wszczęcia postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku dłużnika. Nie dotyczy natomiast postępowania upadłościowego z możliwością zawarcia układu. Wynika to z treści art. 543 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361, ze zm.), gdzie wskazano, iż ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o postępowaniu upadłościowym, rozumie się przez to postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku upadłego. Natomiast zgodnie z art. 544 tej ustawy, ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o postępowaniu układowym, rozumie się przez to także postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu. Zdaniem Organu I instancji Ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż przez postępowanie upadłościowe należy rozumieć wyłącznie postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku. Takie stanowisko ma, jego zdaniem, potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1172/07.

Ponadto, według Prezesa PFRON, ustawa o rehabilitacji weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a więc przed ustawą Prawo upadłościowe i naprawcze, zatem Ustawodawca nie mógł wtedy przewidzieć, iż pojawi się nowe pojęcie w prawie - ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu. Przed wejściem w życie ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze pojęcie "ogłoszono upadłość" było jednoznaczne z prowadzeniem postępowania w oparciu o Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (zwane dalej "Prawem upadłościowym"). Obowiązywało wtedy także Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo o postępowaniu układowym (zwane dalej "Prawem o postępowaniu układowym").

Zdaniem Organu I instancji za takim stanowiskiem przemawia interpretacja celowościowa przedmiotowych przepisów, według której zwolnienie pracodawców z obowiązku dokonywania wpłat na PFRON w przypadku prowadzenia upadłości likwidacyjnej jest zasadne, gdyż nie można obciążać masy upadłości kosztami, które pomniejszyłyby kwotę służącą zaspokojeniu wierzycieli. Natomiast przy upadłości z możliwością zawarcia układu z wierzycielami istnieje cel w postaci przywrócenia dłużnika do normalnego obrotu gospodarczego, jako pełnoprawnego i wypełniającego wszystkie obowiązki uczestnika. Zatem podmiot taki musi być w stanie na bieżąco regulować swoje zobowiązania, w tym nakładane w drodze ustawy, gdyż jest to warunek konieczny do stwierdzenia, że jest w stanie samodzielnie funkcjonować w istniejących warunkach prawno-gospodarczych.

W konkluzji Prezes PFRON uznał, że bez znaczenia był okres trwania postępowania upadłościowego z możliwością zawarcia układu oraz fakt dokonania stosownych wpisów do KRS, ponieważ żadne z tych zdarzeń nie zwalniało Spółki z obowiązku dokonywania wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. W okresie od marca 2007 r. do listopada 2007 r. Spółka nie znajdowała się w likwidacji, nie jest także jednostką, do której miałyby zastosowanie obniżone wskaźniki przewidziane w art. 21 ust. 2a i ust. 2b ustawy o rehabilitacji.

W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 maja 2006 r., poprzez jego błędną wykładnię, oraz błędną interpretację art. 543 Prawa upadłościowego i naprawczego, a także naruszenie zasady zaufania strony stosunku publicznoprawnego do Państwa, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż system informatyczny, za pośrednictwem którego PFRON narzuca pracodawcom rozliczenia należności wobec niego, odrzucił deklarację za miesiące od lipca do września 2006 r., dlatego Spółka miała pełne prawo uznać, iż obowiązku składania deklaracji w okresie trwania upadłości układowej nie ma.

Minister Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej także "Ministrem") decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezesa PFRON.

Według Organu odwoławczego art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji został ustanowiony przed wejściem w życie ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, gdy ogłoszenie upadłości oznaczało wszczęcie postępowania mającego na celu likwidację majątku upadłego. Gdy następuje likwidacja pracodawcy, uchylenie obowiązku wpłat na PFRON jest oczywiste i konieczne.

W konsekwencji Minister podzielił stanowisko Organu I instancji, iż tylko ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego stanowi uzasadnienie dla stosowania 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Wskazał, że takie stanowisko ma potwierdzenie w orzecznictwie przytoczonym przez Organ I instancji i wynika z art. 543 oraz art. 544 Prawa upadłościowego i naprawczego.

W ocenie Ministra brak jest podstaw do zwolnienia z obowiązku wpłat na PFRON pracodawców, wobec których ogłoszono upadłość z możliwością zawarcia układu, ponieważ pracodawca ten nadal istnieje, mimo ogłoszenia upadłości zachowuje prawo zarządu swoim majątkiem, nadal zatrudnia pracowników, kontynuuje dotychczasową działalność, a jedynym ograniczeniem jest ustanowienie nadzorcy sądowego, z intencją zachowania niepogorszonego stanu masy upadłości.

Końcowo Minister stwierdził, że działanie systemu informatycznego nie może decydować o uchyleniu obowiązku wpłat na PFRON, ponieważ obowiązek ten, jak i warunki zwolnienia z tego obowiązku, mogą określać jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa PFRON, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 czerwca 2006 r., w związku z art. 174 i następnymi Prawa upadłościowego i w związku z art. 10 oraz art. 472 Prawa upadłościowego i naprawczego, 2) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 543 Prawa upadłościowego i naprawczego, 3) zasady zaufania strony stosunku publicznoprawnego do organów administracji publicznej, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż system informatyczny pod nazwą e-PFRON, za pośrednictwem którego PFRON wymaga od pracodawców rozliczania wobec niego należności, odrzucił deklaracje za okres od lipca do września 2006 r. (dokument INF-1) ze statusem "odrzucony" i z opisem, iż pracodawca, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, zwolniony jest z wpłat na PFRON, a zatem Skarżąca miała pełne prawo uznać, iż jest zwolniona z opłat i obowiązku składania deklaracji w okresie upadłości układowej.

W ocenie Spółki art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji ma zastosowanie do każdego ogłoszenia upadłości, którego przesłanką była niewypłacalność przedsiębiorcy, a zatem i do ogłoszenia upadłości, jaka miała miejsce wobec niej. Jej zdaniem porównanie art. 543 Prawa upadłościowego i naprawczego i art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji wskazuje, iż zasadniczo inne znaczenie prawne ma "postępowanie upadłościowe", o jakim mowa pierwszym z tych przepisów, a czym innym "ogłoszenie upadłości" w rozumieniu drugiego. Ponadto, według Skarżącej, Organy nie są uprawnione do dokonywania wykładni ekstensywnej art. 21 ust 3 ustawy o rehabilitacji w odniesieniu do obowiązków publicznoprawnych, i to na niekorzyść Spółki.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do wykładni art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Użyty w tym przepisie zwrot "ogłoszono upadłość" Organy interpretowały wąsko – uznały, iż chodzi w nim wyłącznie o upadłość likwidacyjną, podczas gdy Spółka, stosując rozumowanie lege non distinguente, obejmowała nim zarówno upadłość likwidacyjną, jak i upadłość z możliwością zawarcia układu.

W ocenie Sądu Skarżąca prezentowała prawidłowe stanowisko w zakresie tej podstawowej kwestii w sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że jakkolwiek interpretacja prawa nie powinna w każdym przypadku ograniczać się do wykładni literalnej, to jednak pogląd, który – jak się wydaje – prezentują Organy, iż konieczne jest zastosowanie innych metod wykładni, zaaprobować można tylko przy pewnym zastrzeżeniu. Otóż jest on słuszny wyłącznie w sytuacjach, kiedy taka wykładnia literalna nie dostarcza jednoznacznych wyników co do treści normy prawnej. Wówczas możliwe i konieczne jest odwoływanie się do innych metod odkodowania normy, niż metoda stricte językowa. Owszem, proces wykładni prawa powinien uwzględniać też pewne intencje Ustawodawcy, ratio legis przepisu i wymagania konstytucyjne, niemniej nie mogą one zmieniać ewidentnej na gruncie językowym treści przepisu. Nieprzekraczalną granicą wykładni prawa jest bowiem językowe rozumienie użytych wyrazów i zwrotów, a nadto zasady interpunkcji i gramatyki języka polskiego. Tam, gdzie nie istnieje żadna dwuznaczność w treści przepisu, odwoływanie się do intencji i woli Ustawodawcy uznać należy za zbędne.

Art. 21 ust. 3 ustawy stanowi, że z wpłat na Fundusz zwolnieni są pracodawcy, "...co do których ogłoszono upadłość.". Ten jasny, niedwuznaczny przepis, stanowczo i niewątpliwie zwalnia z wpłat te zakłady pracy chronionej, wobec których ogłoszono jakąkolwiek upadłość.

Nie można zgodzić się z Organami, iż przeciwko zwolnieniu Spółki z obowiązku wpłat przemawia art. 543 oraz 544 Prawa upadłościowego i naprawczego. Przepisy te określają jedynie, jak należy rozumieć używane w innych przepisach terminy "postępowanie upadłościowe" oraz "postępowanie układowe". Tymczasem problem niniejszej sprawy polega na tym, jak rozumieć użyty w art. 21 ust. 3 termin "ogłoszenie upadłości". "Postępowanie" to proces, szereg następujących po sobie czynności procesowych, czyli proceduralnie określonych zachowań uczestników procesu. "Ogłoszenie upadłości" jest natomiast aktem jednorazowym, jednostkowym, którego nie należy rozciągać na żadne inne czynności poza ten jednostkowy akt procesowy, którego dokonuje wyłącznie sąd upadłościowy.

Nie jest też celowe z punktu widzenia zasadniczego problemu niniejszej sprawy akcentowanie przez Organy, że ustawa weszła w życie kilka lat przed wejściem w życie Prawa upadłościowego i naprawczego, i że z tego względu zasadniczym argumentem na rzecz stanowiska Organów jest fakt, iż pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa upadłościowego oraz Prawa o postępowaniu układowym termin "upadłość" obejmował wyłącznie upadłość likwidacyjną. Otóż taka argumentacja Organów kwestionuje fundamentalne założenie racjonalności Ustawodawcy oraz prymat literalnej wykładni prawa. Organy przyjmują bowiem tym samym, że pogodzić się należy z faktem, iż Ustawodawca "zapomina" o pewnych swoich rozstrzygnięciach normatywnych, i że z tego powodu należy odrzucić zasadę pierwszeństwa gramatycznej interpretacji prawa i przyznać wyższość interpretacji celowościowej. Z tym poglądem zgodzić się nie można także i z tego względu (niezależnie od niekwestionowanej zasady prymatu wykładni gramatycznej), iż ustawa była wielokrotnie nowelizowana już po wejściu w życie Prawa upadłościowego i naprawczego, i mimo tego brzmienie jej art. 21 ust. 3 pozostało niezmienione.

Sąd wyraża zresztą pogląd, iż względy celowościowe, jakich można dopatrzeć się u podstaw art. 21 ust. 3 ustawy, tj. zmniejszenie obciążeń parafiskalnych podmiotów, które są w trudnej sytuacji finansowej, nie tracą swojej aktualności także w odniesieniu do przedsiębiorców upadłych w procedurze naprawczej.

Należy też odnotować, że w systemie polskiego prawa funkcjonują przepisy, które wiążą określone skutki prawne z ogłoszeniem upadłości, i nie różnicuje się na ich gruncie upadłości likwidacyjnej oraz naprawczej. Tytułem przykładu wskazać należy na art. 70 § 3 Ordynacji podatkowej, dotyczący przedawnienia zobowiązań podatkowych (na konieczność szerokiego rozumienie omawianego pojęcia wskazuje wyrok NSA o sygn. I FSK 1034/06), albo też art. art. Art. 1097 Kodeksu cywilnego, dotyczący wygaśnięcia prokury (na konieczność szerokiego rozumienie omawianego pojęcia wskazuje uchwała Sądu Najwyższego o sygn. III CZP 45/06). Nie istnieją żadne poważne powody, aby "ogłoszenie upadłości", o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy, rozumieć inaczej. O ile istotnie intencją projektodawców tego przepisu było objęcie zwolnieniem z obowiązku wpłat na Fundusz tylko tych upadłych przedsiębiorców, wobec których ogłoszono upadłość likwidacyjną, to konieczne staje się wyraźne, jednoznaczne przesądzenie w samej ustawie o takim ograniczeniu zwolnienia.

Końcowo Sąd wskazuje, iż powyżej opisany sposób wykładni art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie WSA w Warszawie. Tytułem przykładu wskazać należy na wyroki o sygn. III SA/Wa 451/12, III SA/Wa 2968/12 oraz III SA/Wa 2969/12. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje wyrażone tam poglądy.

W dalszym postępowaniu Minister uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu co do wykładni prawa materialnego.

Okoliczności faktyczne sprawy były ustalone prawidłowo, a nadto nie stanowiły one przedmiotu sporu pomiędzy Organem, a Skarżącą. W tym zakresie (dotyczącym okoliczności faktycznych) postępowanie było wyczerpujące i prawidłowe.

Przyznać należy natomiast rację Ministrowi, że podnoszona w skardze kwestia ewentualnie wadliwe skonstruowanego systemu informatycznego PFRON, była prawnie nieistotna. O obowiązkach wpłat na Fundusz świadczą obiektywnie obowiązujące przepisy ustawy, a nie to, jak zaprojektowany został system informatyczny, który via Internet obsługuje wpłaty pracodawców na Fundusz. Wobec zaprezentowanego wyżej poglądu Sądu co do art. 21 ust. 3 ustawy kwestia ta staje się jednak drugorzędna.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Odnośnie do wstrzymania wykonania decyzji podstawą wyroku był art. 152, zaś odnośnie do kosztów postępowania – art. 200 tej ustawy procesowej.