I OSK 2237/11

Uzasadnienie

Starosta Powiatu Wołomińskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K. W. za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], o powierzchni 778 m2, położoną w Z. , a zajętą pod drogę publiczną (część ul. [...]). Podstawę decyzji odmownej stanowiło ustalenie, że wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną został złożony po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Tymczasem, jak ustalił organ, K. W. wniosek o odszkodowanie złożyła w dniu 22 grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się także do udokumentowanego twierdzenia K. W. , że wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej za działkę zajętą pod drogę lub o wypłatę odszkodowania złożyła ona już w dniu 6 czerwca 1991 r., kierując go do Burmistrza Miasta Z. Organ uznał jednak, że wniosek z dnia 6 czerwca 1991 r. "także wykracza poza termin określony w ustawie". Złożenie wniosku przed 1 stycznia 2001 r. oraz później niż 31 grudnia 2005 r. powoduje, że żądanie strony o wypłatę odszkodowania nie może być uwzględnione.

W odwołaniu od decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. K. W. podniosła, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r., wydaną w oparciu o art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną potwierdził, że działka nr [...] przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na Gminę Z. Działka ta stanowiła jej własność i pozbawienie tej własności powinno być powiązane z wypłatą należnego odszkodowania, co gwarantuje jej konstytucja. Powtórzyła, że pierwszy wniosek o nieruchomość zamienną lub o wypłatę odszkodowania złożyła już w dniu 6 czerwca 1991 r. Dopiero, kiedy po wielu latach nie było żadnej reakcji na ten wniosek ze strony Urzędu Gminy w Z., postanowiła go ponowić, składając kolejny wniosek w dniu 22 grudnia 2009 r. Nadinterpretacją w takiej sytuacji, zdaniem odwołującej się, jest stwierdzenie, że wniosek został złożony "poza terminem". Istotnie, pierwszy wniosek został złożony przed 1 stycznia 2001 r. Ustawa nie precyzuje jednak, że wnioski złożone wcześniej nie mogą być załatwione w jej trybie. Przewiduje tylko, że po upływie 31 grudnia 2005 r. roszczenie wygasa. Art. 73 ust. 1 powołanych Przepisów wprowadzających przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny z mocy prawa wiąże jednoznacznie z obowiązkiem wypłaty odszkodowania.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2009 r. K. W. zwróciła się o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., stanowiącą działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 778 m2 – ul. [...] i nr [...] o pow. 22 m2 – ul[...], obie z obr. 0028-03-04.

Warunkiem przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ ten powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (art. 100 § 1 k.p.a.).

Postanowieniem nr [...] z dnia 19 marca 2010 r. Starosta Powiatu Wołomińskiego działając w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie wszczęte z wniosku K. W., dotyczące ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w Z., a zajętej pod drogi publiczne gminne (część ul. [...] j oraz ul. [...]).

Następnie w związku z wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę – Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 778 m2 postanowieniem nr [...] z dnia 20 maja 2010 r. Starosta Powiatu Wołomińskiego podjął zawieszone postępowanie, wszczęte z wniosku K. W., dotyczące ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w Z., a zajętej pod drogę publiczną (część ul. [...]).

K. W. wniosek o odszkodowanie złożyła w Biurze Obsługi Interesantów Urzędu Miasta Z. w dniu 22 grudnia 2009 r., czyli po terminie określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, iż roszczenie o odszkodowanie wygasło.

Wojewoda potwierdził stanowisko organu I instancji, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. W sposób jasny sformułowano to w uchwale składu 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt. OPK 19/96, Lex nr 29260), w której między innymi stwierdzono, że uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywróceniu terminu (art. 58–60 k.p.a.) ani przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony.

Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. SK 11/02.

Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07, w którym orzekł, że art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto we wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne, położone w Z., stanowiące działki nr [...], strona wyraźnie jako podstawę swojego żądania powołała art. 73 Przepisów wprowadzających. W związku z powyższym organ administracji publicznej zobowiązany był do rozpatrywania sprawy zgodnie ze wskazanym przepisem.

Przepis ten ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych dotyczących terenów zajętych w różnych momentach w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat z przeznaczeniem pod drogi. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Unormowanie to porządkuje zatem stosunki własnościowe, stanowiąc jednocześnie gwarancje zadośćuczynienia interesom właściciela, o ile ten zachowa należytą staranność w prowadzeniu własnych spraw.

Ustawodawca nie pozbawił skarżącej prawa dochodzenia rekompensaty za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie unormowania określonego w art. 73 Przepisów wprowadzających, gdyż umożliwił jej uzyskanie odszkodowania za tę nieruchomość. Skarżąca nie wykazała jednak należytej dbałości o swoje interesy, skoro nie złożyła wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie.

Wojewoda podkreślił, że wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 r., ani po dniu 31 grudnia 2005 r. Zatem w ocenie organu odwoławczego powoływana przez skarżącą w odwołaniu okoliczność złożenia w dniu 6 czerwca 1991 r. wniosku o przyznanie w trybie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 r. Nr 30, poz. 27), nieruchomości zamiennej w zamian za de facto wywłaszczoną nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...] o pow. 800 m2, którego kopia znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż pismo to nie może zostać zakwalifikowane jako wniosek, o którym mowa w art. 73 Przepisów wprowadzających.

Niezależnie od tego Wojewoda podniósł, że organ I instancji ani w postanowieniu nr [...] z dnia 20 maja 2010 r., ani w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do pozostałej części wniosku dotyczącego działki nr [...] o pow. 22 m2 – zajętej pod część ul. [...]. Jest to uchybienie, jednak w ocenie organu odwoławczego z analizy akt jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. obejmowało działkę wskazaną w decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. tj. działkę nr [...], a postępowanie dotyczące działki nr [...] jest zawieszone postanowieniem Starosty Powiatu Wołomińskiego nr [...] z dnia 19 marca 2010 r. do czasu wydania przez właściwego wojewodę decyzji potwierdzającej uzyskanie przez podmiot publiczny prawa własności do tej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sytuacji, gdy strona nie złożyła wniosku o odszkodowanie w stosownym terminie, brak było podstaw do wypłaty jej należnego odszkodowania z uwagi na wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. roszczenia o przyznanie odszkodowania. W związku z powyższym Starosta Powiatu Wołomińskiego prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz K. W. odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 778 m2 a zajętą pod drogę publiczną – część ul. [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła K. W.

Po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki podał, że nie wykazała dbałości o swoje interesy, składając wniosek o wypłacenie odszkodowania po terminie ustalonym w art. 73 Przepisów wprowadzających. Stwierdzenie to nie jest zgodne z prawdą, bowiem skarżąca występowała już w 1991 r. o rekompensatę za zajęty grunt pod ul. [...], w trybie art. 61 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bo wtedy taki przepis obowiązywał.

Sprawa była zarejestrowana w Urzędzie Miasta w Z. od 1991 r. i stwierdzenie, że okoliczność złożenia przez skarżącą w dniu 6 czerwca 1991 r. wniosku o przyznanie rekompensaty w trybie art. 61 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w formie nieruchomości zamiennej w zamian za de facto wywłaszczoną nieruchomość nie ma wpływu na wynik sprawy jest dla skarżącej niezrozumiałe. Wniosek złożyła do Urzędu Miasta właściwego do załatwienia tej sprawy. Uważa, że z chwilą wejścia w życie nowych przepisów dotyczących wypłaty odszkodowania Urząd Miasta Z. powinien powiadomić ją o umorzeniu postępowanie wszczętego w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz tego nie uczynił, co jej zdaniem wynika z nieprecyzyjnych zapisów w art. 73 Przepisów wprowadzających, gdzie nie zostało jednoznacznie określone, w jaki sposób należy postępować z wnioskami złożonymi przed 1 stycznia 2001 r. Istotnie ustawodawca nie pozbawił skarżącej prawa dochodzenia rekompensaty za zajęty pod drogę grunt, ale też nie podał jednoznacznie, jak należy traktować sprawy zarejestrowane w urzędach przed 1 stycznia 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 683/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny jest w tej sprawie bezsporny. K. W. była właścicielką nieruchomości o powierzchni 800 m2, składającej się obecnie z działek: nr [...] o powierzchni 778 m2 i nr [...] o powierzchni 22 m2, zajętych w latach siedemdziesiątych pod drogi publiczne; działka nr [...] pod ul. [...], a działka nr [...] pod ul. [...] w Z. W chwili wyrokowania z akt sprawy wynikało, że tylko w stosunku do działki nr [...] Wojewoda Mazowiecki potwierdził (ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r.), że stała się ona własnością Gminy Z., z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną.

W związku z zajęciem wyżej wskazanych działek pod drogi publiczne skarżąca złożyła dwa wnioski. Pierwszy z nich, datowany na 6 czerwca 1991 r., został złożony w dniu 26 czerwca 1991 r. w Urzędzie Gminy w Z. K. W. domagała się w nim przyznania nieruchomości zamiennej lub odszkodowania, powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, twierdząc, że de facto doszło do wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji na ten wniosek, w dniu 22 grudnia 2009 r. złożyła kolejny wniosek o wypłatę odszkodowania, tym razem powołując się na art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną.

Przepis art. 73 ust. 4 ma następujące brzmienie: "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". W świetle tego przepisu jest rzeczą oczywistą, że drugi z wniosków, złożony w dniu 22 grudnia 2009 r., został złożony po 31 grudnia 2005 r. Gdyby był to jedyny wniosek w sprawie, z całą pewnością należałoby uznać, że stosownie do zdania drugiego ust. 4 art. 73 Przepisów wprowadzających roszczenie o odszkodowanie by wygasło. Rację ma bowiem Wojewoda Mazowiecki twierdząc, iż termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany.

Rozważenia wymaga więc, czy jakikolwiek skutek, w świetle art. 73 ust, 4 Przepisów wprowadzających, wywołało złożenie przez skarżącą pierwszego wniosku z dnia 6 czerwca 1991 r. (złożonego w dniu 26 czerwca 1991 r.). Powołany przepis stanowi bowiem, że wnioski mogą być składane od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wyznacza więc wyraźny przedział czasowy, w jakim wnioski o odszkodowanie mogły być składane. Było to uzasadnione troską o budżetowe możliwości finansowania odszkodowań za wywłaszczenie z mocy prawa. "W ocenie Trybunału [Konstytucyjnego], uzasadnieniem ustanowienia terminu zawitego w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest również nakaz dbałości o równowagę budżetową, która ma status wartości konstytucyjnie chronionej (por. np. wyrok z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU-A 2002 nr 2, poz. 17). Bez poprawnie zbudowanego i zrównoważonego budżetu organy władzy publicznej nie byłyby zdolne do realizacji stawianych przed nimi celów, a zwłaszcza do spełnienia konstytucyjnego wymogu troski o dobro wspólne (wyrok z 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU-A 2009, nr 10, poz. 151, punkt 4 uzasadnienia). Finansowanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nie jest zaś irrelewantne dla budżetu. Racjonalnie uzasadnionym i koniecznym z perspektywy stabilności finansów publicznych było zatem wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na przedmiotowo istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej" (wyrok TK z dnia 19 maja 2011, sygn. K 20/09, OTK-A 2011, nr 4, poz. 35).

Artykuł 73 Przepisów wprowadzających ani żadna inna norma nie przewidują też wiążącego skutku, z punktu widzenia tej ustawy, wobec wniosków o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, złożonych przed dniem 1 stycznia 2001 r. Gdyby ustawodawca chciał objąć tego typu wnioski skutkami wynikającymi z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, zapewne uczyniłby to w tym przepisie. Rozwiązanie takie, czy też zaniechanie takie, w stosunku do wniosków pochodzących sprzed 1 stycznia 2001 r., trudno zakwestionować też z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, skoro Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, iż "wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Ponadto, przyjmując za kryterium weryfikacji tej cechy skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. punkt 4 części III niniejszego uzasadnienia), należy stwierdzić, że ochrona zapewniana uprawnionym do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających była realna".

Sąd podkreślił, że w tym przypadku ustawa wyznaczyła nie tylko termin końcowy do złożenia wniosku o odszkodowanie, ale także termin początkowy do jego złożenia, co składa się na wyznaczony ustawowo okres, w jakim można było złożyć wniosek, który wywołałby skutek w postaci realizacji prawa do odszkodowania. Na dodatek wyznaczenie takiego okresu ma uzasadnienie w wartości konstytucyjnej, jaką jest stabilność finansów publicznych, o czym była mowa we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Jest to więc sytuacja różna od tej, z jaką mamy do czynienia np. na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu "o gruntach warszawskich". Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 8 września 2003 r. OPK 3/03 (ONSA 2004, nr 1, poz. 12), w której stwierdził, iż "wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), zgłoszony i niezałatwiony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, podlega rozpoznaniu". Jednakże w tym przypadku NSA uznał, że "powstanie tego uprawnienia [do żądania ustanowienia własności czasowej do gruntu] należy łączyć z wejściem w życie dekretu, a nie z późniejszym objęciem gruntu w posiadanie przez gminę w trybie określonym w akcie wykonawczym do dekretu. (...) Jeżeli jednak przyjmie się, że czym innym jest samo uprawnienie dotychczasowego właściciela do żądania przyznania wieczystej dzierżawy gruntu, a czym innym określenie terminu dochodzenia tego uprawnienia, należy dojść do wniosku, że w przepisie tym został określony końcowy termin zgłoszenia uprawnienia, a nie okres, w którym uprawnienie to powinno być zgłoszone. Przy takim rozumieniu tego przepisu kwestia daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz okres 6 miesięcy liczony od tej daty służy jedynie ustaleniu terminu końcowego zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Nie można wiec przywiązywać przesądzającego znaczenia do użytego w tym przepisie sformułowania »mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek«. Tak sformułowany przepis nie wyklucza oceny, że w istocie chodzi o to, kiedy upływa termin zgłoszenia żądania (wniosku), a nie o to, że żądanie (wniosek) ma być zgłoszone w określonym przedziale czasowym".

Na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających został wyznaczony okres na składanie wniosków o odszkodowanie (z datą początkową i końcową), w odróżnieniu od art. 7 ust. 1 dekretu "o gruntach warszawskich", gdzie wyznaczono tylko termin końcowy do składania wniosku, a samo uprawnienie dotychczasowego właściciela powiązano z wejściem w życie dekretu. W niniejszym przypadku wniosek z dnia 6 czerwca 1991 r. nie tylko nie został złożony w okresie przewidzianym przez ustawę, ale także został złożony przed dniem wejścia w życie samego art. 73 Przepisów wprowadzających, czyli zanim nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa i zanim powstało uprawnienie dotychczasowego właściciela do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Trudno więc przyjąć, przy braku szczególnych rozwiązań ustawowych, że taki wniosek mógł wywołać skutek w postaci zgłoszenia uprawnienia do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Na takie rozumienie tej normy zdaje się też wskazywać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r. I OSK 394/06 (Lex nr 348011), w którym stwierdzono, że "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło".

Sąd podkreślił, że w dniu składania przez skarżącą wniosku datowanego na dzień 6 czerwca 1991 r. jej nieruchomość nie była wywłaszczona, a jedynie zajęta pod drogę publiczną. Art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na który powołała się w tym wniosku skarżąca, mówił o przyznaniu w miarę możliwości nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną, a nie jedynie zajętą na cel publiczny. Tym bardziej więc nie można traktować tego wniosku jako publicznoprawne żądanie przyznania odszkodowania, a podmiotowe prawo do wywłaszczenia za odszkodowaniem nie istnieje w polskim systemie prawnym. Taką możliwość stworzył dopiero art. 73 Przepisów wprowadzających, wywłaszczając z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogi publiczne za odszkodowaniem i porządkując tym samym stosunki własnościowe pod drogami publicznymi.

Skoro więc wniosek o odszkodowanie nie został złożony w okresie wskazanym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, to roszczenie o odszkodowanie wygasło. W takiej sytuacji decyzja odmowna nie narusza prawa.

Jak słusznie zauważył też Wojewoda Mazowiecki, z akt wynika, że w stosunku do działki nr [...] postępowanie odszkodowawcze pozostało zawieszone, a ponieważ są to sprawy rozdzielne, mogą się toczyć w osobnych postępowaniach.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.

K. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

– naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nieprzyznaniu skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną działkę, w związku z art. 6, art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 827 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż przepis ten nie ma zastosowania;

3) art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, że przepis ten nie ma zastosowania;

4) art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia konsekwencji złożenia wniosku o odszkodowanie w dniu 6 czerwca 1991 r., w konsekwencji czego przyjęto, iż odszkodowanie nie należy się skarżącej;

– naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: t

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego,

6) art. 10 k.p.a. przez nie zawiadomienie skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie w momencie zmiany przepisów a w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 1991 r., co uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych, tj. złożenia wniosku o odszkodowanie w odpowiednim terminie;

7) art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie co spowodowało, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 22 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczy zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Według art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2)". Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Postawiony zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest zasadny. Należy podkreślić, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy związane są orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Artykuł 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną był przedmiotem oceny pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 2011 r. K 20/09 orzekł: "Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji". W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wywodził, że "Kontrola zgodności przepisu prawnego z normą zrekonstruowaną na podstawie art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 wymaga udzielenia kolejno odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy zakwestionowana norma reguluje problematykę wywłaszczenia za odszkodowaniem; 2) czy stanowi ona ograniczenie prawa do odszkodowania; 3) czy spełniony został wymóg ustawowej formy ograniczenia; 4) czy ograniczenie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, jest konieczne, a jego efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na podmiot wywłaszczony; 5) czy ograniczenie to jest uzasadnione w świetle przesłanek porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób; 6) czy ograniczenie nie narusza istoty prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

2.2. Zważywszy, że wcześniejsze rozważania udzieliły odpowiedzi twierdzącej na pierwsze trzy pytania, Trybunał dokonał kolejno: a) oceny proporcji nakładanych ciężarów względem celu, którego realizacji zakwestionowana norma służy; b) identyfikacji konstytucyjnych wartości uzasadniających przyjęte przez prawodawcę rozwiązanie; c) kontroli zachowania istoty chronionego prawa podmiotowego.

2.2.1. Odnosząc się do pierwszego z wskazanych powyżej zagadnień, należy przypomnieć, że w orzecznictwie konstytucyjnym przyjęto, iż art.73 przepisów wprowadzających miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym (cytowane wyroki o sygn. P 5/93 oraz SK 11/02). W ocenie Trybunału, zakwestionowana w niniejszej sprawie norma zmierza bezpośrednio do realizacji tak rozumianego celu.

Ustawowe określenie czasu, w którym może nastąpić ukształtowanie i realizacja praw lub obowiązków podmiotów, mieści się w ramach ogólnego rozwiązania określanego mianem "dawności". Najogólniej zatem rzecz ujmując, służy zapewnieniu pewności obrotu oraz zapobiega istnieniu trwałych i nierozwiązywalnych stosunków prawnych. Oceniane unormowanie sprzyja też zapewnieniu zgodności stanu prawnego z faktycznym. Uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, nie może być sanowane wskutek wniosku o przywrócenie terminu i jednoznacznie kształtuje sytuację prawną uprawnionego i zobowiązanego z tytułu odszkodowania. Z mocy prawa termin ten nie podlega dyspozytywności stron stosunku odszkodowawczego. W wypadku jego upływu, organy orzekające w kwestii wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania są zobowiązane rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i orzec o bezzasadności żądania strony (por. np. wyrok NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1490/09).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kontrolowana norma, pozwalając bezpośrednio na osiągnięcie wskazanego powyżej celu, nie nakłada na podmioty uprawnione nadmiernych obciążeń. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały dwa lata – bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego – na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnych oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. W art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przyjęto pięcioletni termin na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy i pełnił podwójną funkcję – zgodnie z ustaleniami dokonanymi w wyroku o sygn. P 33/07 (zob. punkt 4 niniejszego uzasadnienia). Była to ponadto jedyna czynność, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu. Samo zaś wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie.

Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, zgodnie z zasadą ius civile vigilantibus scriptum est. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa, jest w pełni aprobowane w demokratycznym państwie prawnym (wyroki z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 5 oraz z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 78, punkt 7 in fine uzasadnienia). Odwołując się do swych wcześniejszych wypowiedzi na gruncie art. 73 przepisów wprowadzających, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w warunkach takich jak w niniejszej sprawie, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie odpowiada konstytucyjnemu nakazowi wyważenia między ochroną praw podmiotowych wywłaszczonego a ochroną interesu publicznego, który uzasadniał wywłaszczenie (zob. cytowany wyrok o sygn. P 33/07, punkt 2 in fine uzasadnienia; cytowany wyrok o sygn.SK 11/02, punkt 3 in fine uzasadnienia). Ponadto, odwołanie się do omawianej zasady należy uznać za uzasadnione w świetle cywilnoprawnego charakteru stosunku odszkodowawczego, który powstaje wskutek wyrządzenia uszczerbku przez odjęcie własności. Słusznie zauważył też Marszałek Sejmu, że prawo do odszkodowania, jak każde prawo podmiotowe, określa jedynie "możność postępowania" podmiotu, który może podjąć działanie lub się od niego powstrzymać w granicach wyznaczonych prawem.

2.2.2. Odnosząc się do zagadnienia identyfikacji konstytucyjnych wartości uzasadniających wprowadzenie terminu zawitego, Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że pomimo iż instytucja dawności nie jest bezpośrednio przedmiotem regulacji konstytucyjnej, wartości, którym służy mają walor konstytucyjny i leżą u podstaw norm wyrażonych w artykułowanej części Konstytucji. W dotychczasowym orzecznictwie konstytucyjnym nie ulegało bowiem wątpliwości, że przedawnienie jako instytucja mieszcząca się w pojęciu dawności może służyć ochronie konstytucyjnych praw podmiotowych oraz pewności obrotu (zob. np. cytowany wyrok o sygn. SK 9/98). Stanowisko to można niewątpliwie odnieść również do innej postaci dawności, jaką jest termin zawity, z zastrzeżeniem jednak, że "w odróżnieniu od przedawnienia, terminy te ustanowione zostały przede wszystkim dla realizacji celów o doniosłości ogólnospołecznej. Charakteryzuje je znaczny rygoryzm prawny, przejawiający się głównie w tym, że wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie przysługującego mu prawa (...) Wprowadzenie terminu zawitego powinno być zatem uzasadnione" (wyrok z 13 marca 2006 r. sygn. P 8/05, OTK ZU-A 2006, nr 3, poz. 28, punkt 2 uzasadnienia).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzenie konstytucyjności celu, ze względu na który dokonane zostało wywłaszczenie, oraz mechanizmu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, implikuje ocenę wprowadzenia terminu zakwestionowanego przez wnioskodawcę. W orzeczeniach o sygn. SK 11/02 oraz P 5/99 Trybunał uznał bowiem, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne było rozwiązaniem legitymowanym w demokratycznym państwie prawnym, gdyż służyło realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego.

Wprowadzenie terminu, po którym roszczenie odszkodowawcze "wygasa", uzasadnione jest koniecznością zachowania porządku publicznego. Chodzi tu wszakże o ochronę bezpieczeństwa nie tylko podmiotów prawa, lecz także systemu prawa oraz zasad funkcjonowania społeczeństwa zgodnie z podzielanymi przez nie wartościami, które znalazły swój wyraz w Konstytucji. Niewątpliwie należą do nich przywoływane wcześniej: pewność obrotu prawnego oraz ogólna zasada prawa cywilnego, w świetle której roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają.

W ocenie Trybunału, uzasadnieniem ustanowienia terminu zawitego w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest również nakaz dbałości o równowagę budżetową, która ma status wartości konstytucyjnie chronionej (por. np. wyrok z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU-A 2002, nr 2/, poz. 17). Bez poprawnie zbudowanego i zrównoważonego budżetu organy władzy publicznej nie byłyby zdolne do realizacji stawianych przed nimi celów, a zwłaszcza do spełnienia konstytucyjnego wymogu troski o dobro wspólne (wyrok z 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU-A 2009, nr 10, poz. 151, punkt 4 uzasadnienia). Finansowanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nie jest zaś irrelewantne dla budżetu. Racjonalnie uzasadnionym i koniecznym z perspektywy stabilności finansów publicznych było zatem wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na przedmiotowo istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej.

2.2.3. Odnosząc się do problematyki naruszenia istoty prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Ponadto, przyjmując za kryterium weryfikacji tej cechy skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. punkt 4 części III niniejszego uzasadnienia), należy stwierdzić, że ochrona zapewniana uprawnionym do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających była realna. W świetle ustaleń orzecznictwa konstytucyjnego, jakich dokonano w sprawach o sygn. P 5/99, SK 11/02 oraz P 33/07, kontrolowany mechanizm odszkodowawczy należy uznać za odpowiadający konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania.

2.3. Konkludując, art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających odpowiada kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia".

Zastosowanie przez organy administracji publicznej, a następnie przez Sąd przy rozpoznawaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej powoduje, że zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są usprawiedliwione. Nie stanowi naruszenia zasady praworządności (art. 6), zasady kontroli i nadzoru przestrzegania prawa (art. 7 zdanie pierwsze), zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, zastosowanie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy konstytucyjnego przepisu prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Art. 73 ust. 1 przyjął zasadę odszkodowania, podając w art. 73 ust. 4 regulacji przesłanki realizacji roszczenia odszkodowawczego. W sprawie nie została spełniona przesłanka zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez odmowę zastosowania do wniosku złożonego przez skarżącą w dniu 6 czerwca 1991 r. Złożenie wniosku na podstawie regulacji materialnoprawnej daje podstawę do wyodrębnienia określonego rodzaju sprawy, która z mocy prawa nie przekształca się w inny rodzaj sprawy, mającej podstawy w odrębnej regulacji materialnoprawnej. Kwalifikacja czynności prawnej jednostki podjętej na podstawie regulacji materialnoprawnej do czynności wywołującej skutki prawne przewidziane w odrębnej regulacji prawnej wymaga unormowania ustawowego. Art. 73 ust. 4 powołanej ustawy ustanowił warunek dochodzenia odszkodowania, ustanowiony expressis verbis – wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wyłączył tym samym kwalifikacje czynności dokonanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa do czynności dokonanych na podstawie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Odrębną zatem sprawą jest złożony przez skarżącą wniosek 6 czerwca 1991 r. zawierający przedmiotowe żądanie przyznania nieruchomości zamiennej, który nie został załatwiony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje zasadę czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym w danej przedmiotowo określonej sprawie. Nie daje podstaw do wyprowadzenia obowiązku organów administracji publicznej informowanie jednostek o rozwiązaniach prawnych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, to na jednostce dotkniętej działaniami organów państwa w zakresie pozbawienia lub ograniczenia prawa własności ciąży dbałość ochrony prawa własności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznając sprawę w pełni ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, co dało podstawy do oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.