II GSK 252/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1276/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę J. P. na uchwałę nr [...] Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (dalej zwanej również "Komisją Egzaminacyjną II stopnia") z dnia [...] marca 2011 r., którą organ ten utrzymał w mocy uchwałę nr [...] Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w [...] (dalej zwanej również "Komisją Egzaminacyjną") z dnia [...] września 2010 r., stwierdzającą, że J. P. uzyskał wynik negatywny z egzaminu adwokackiego.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że J. P. otrzymał ocenę niedostateczną z części trzeciej (zadanie z zakresu prawa cywilnego) i części czwartej (zadanie z zakresu prawa gospodarczego) egzaminu adwokackiego, co stosownie do treści art. 78f ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1088 ze zm.) oznaczało, że zdający uzyskał wynik negatywny z tego egzaminu. Po rozpatrzeniu odwołania strony (w którym zakwestionowano stanowisko co do oceny dotyczącej zadań z prawa cywilnego i prawa gospodarczego) Komisja Egzaminacyjna II stopnia utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uwzględnił wprawdzie stanowisko strony w zakresie oceny uzyskanej z części egzaminu dotyczącej prawa gospodarczego (uznając, że praca zasługuje na ocenę pozytywną w stopniu dostatecznym), jednakże za niezasadne uznał zarzuty dotyczące oceny otrzymanej za zadanie z prawa cywilnego. Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, egzaminatorzy trafnie dostrzegli błędy zdającego przy sporządzeniu projektu apelacji.

W zakresie kryterium oceny polegającym na spełnieniu warunków formalnych środka zaskarżenia organ odwoławczy uznał, że zdający błędnie nie zawarł w apelacji wniosku w przedmiocie kosztów procesu oraz nieprecyzyjnie i niejasno wskazał zakres zaskarżenia. Powołując się na treść pozwu, (w którym zawarty był wniosek o zasądzenie na rzecz powoda kosztów procesu, dotyczących w istocie kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego przez tego samego pełnomocnika), organ odwoławczy podzielił stanowisko egzaminatorów, że nie było podstaw do przyjęcia przez zdającego "przypuszczenia", że pełnomocnik działał bez wynagrodzenia, zaś zrezygnowanie z poniesionych kosztów jest z pewnością działaniem na niekorzyść klienta. Egzaminatorzy prawidłowo również uznali, że niejednoznaczny - a przez to nieprofesjonalny - był wskazany w apelacji zakres zaskarżenia w brzmieniu "zaskarżając wyrok w części oddalającej powództwo do 100.000 zł".

Komisja Egzaminacyjna II stopnia podzieliła również stanowisko egzaminatorów wskazujące na niespełnienie przez zdającego drugiego z kryteriów oceny, to jest prawidłowości zastosowania przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji. Analiza powołanych przez zdającego zarzutów naruszenia prawa procesowego (choć brak jest wskazania przepisów, których dotyczą zarzuty) w zestawieniu z treścią uzasadnienia sporządzonej apelacji pozwalała podzielić uwagi egzaminatorów, że zdający miał problemy ze zrozumieniem treści i krytyczną analizą akt sprawy. Całkowicie niezasadny był zarzut apelacji "nierozpoznania całego przedmiotu sprawy" i obrazy art. 316 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej powoływanej jako "kpc"). O naruszeniu przez sąd wspomnianego przepisu można mówić wówczas, gdy wydając orzeczenie nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego lub prawnego zaistniałej w toku postępowania. Nie stanowi natomiast naruszenia tego przepisu pominięcie przy orzekaniu pewnych elementów podstawy faktycznej żądania, czy też - jak to wywodzi skarżący - nierozpoznanie istoty sprawy. Przedmiot sprawy nie jest pojęciem tożsamym z istotą sprawy, przez którą należy rozumieć meritum sprawy (jako cały zespół faktów i przepisów prawnych, uzasadniających dochodzenie roszczenia i wynikające z niego żądanie pozwu). Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, w sprawie będącej przedmiotem zadania egzaminacyjnego z prawa cywilnego nierozpoznanie istoty sprawy nie miało miejsca, bowiem sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę merytorycznie i rozstrzygnął o całości żądania.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko egzaminatorów w zakresie trzeciego kryterium oceny pracy, a mianowicie poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą reprezentuje. Zdający niezasadnie sformułował wniosek apelacji o uchylenie wyroku. Skoro bowiem zgromadzony został cały wnioskowany przez strony materiał dowodowy i pozwalał on na poczynienie ustaleń zgodnych z twierdzeniami powódki i częściowe uwzględnienie powództwa, to wniosek apelacji w interesie powódki winien zmierzać do zmiany wyroku, a nie jego uchylenia i przedłużania procesu.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia zgodziła się również z uwagami egzaminatorów, że praca skarżącego wskazuje na niedostateczne opanowanie warsztatu zawodu adwokata, bowiem autor posłużył się językiem potocznym, zamiast prawniczego ("zaskarżając wyrok w części oddalającej powództwo do 100.000 zł", "nierozpoznanie całego przedmiotu sprawy", "przejęła roszczenie jej zmarłego męża", "zaskarżyła wyrok w części, co do połowy wartości przedmiotu sporu", "podstawa prawna zasądzenia"), zarzuty apelacji formułował wadliwie, uzasadnienie zaś powielało ten sam wątek. W konkluzji Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała, że uchybienia popełnione przez zdającego świadczą o tym, iż sporządzona przez niego apelacja zawiera błędy przemawiające za nieznajomością i nieumiejętnością stosowania prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego, w stopniu niepozwalającym na postawienie oceny dostatecznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena Komisji Egzaminacyjnej II stopnia w zakresie zadania egzaminacyjnego z prawa cywilnego nie naruszała prawa. Komisja trafnie ustaliła i zastosowała w sprawie kryteria oceny pracy egzaminacyjnej, wynikające z art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Za nieuzasadnione - w świetle dokonanej przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia oceny apelacji sporządzonej przez skarżącego - Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 78e oraz 78h ust. 1 i 2 Prawa o adwokaturze) oraz procesowego (w szczególności art. 7, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Sąd podzielił również ocenę Komisji, znajdującą uzasadnienie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że w sprawie nie zostały naruszone normy wyrażone w art. 35c ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) oraz art. 108 § 1 i 2, art. 109, art. 316 § 1, art. 328 § 2, art. 368, art. 378 i art. 386 § 4 kpc. Organ uzasadnił bowiem całkowicie odmienną ocenę zagadnień wynikających z tychże zarzutów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rola Sądu i Komisji Egzaminacyjnej II stopnia w rozpatrywanej sprawie jest zasadniczo odmienna. Komisja jest bowiem organem odwoławczym II stopnia, zobowiązanym do merytorycznej i ponownej oceny całej pracy zdającego, natomiast zadaniem sądu administracyjnego jest ocena uchwały (decyzji), stanowiącej wynik pracy Komisji Egzaminacyjnej II stopnia. Sąd nie jest III instancją egzaminacyjną i nie ocenia jeszcze raz (w rozpatrywanym przypadku) prawidłowości apelacji sporządzonej przez skarżącego. Przedmiotem oceny sądu jest zgodność uchwały Komisji z prawem i ustalenie stosownych wniosków dotyczących jej obowiązywania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oceniana w ramach niniejszego postępowania uchwała (decyzja) Komisji została podjęta w ramach uznania administracyjnego. W sprawie występowało zagadnienie szczególnej swobody przy dokonywaniu oceny pracy. Takiej swobodnej ocenie osoby sprawdzającej pracę podlegały konkretne zastosowane rozwiązania pracy, przy czym istotnym było, aby nie zostały przekroczone granice luzu decyzyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. W decyzji przeanalizowano, bowiem pracę egzaminacyjną skarżącego z uwzględnieniem kryteriów ustawowych. Komisja - wskazując na rodzaj, wagę i charakter poszczególnych uchybień - uzasadniła poprawność ocen niedostatecznych z części egzaminu adwokackiego dotyczącej prawa cywilnego. W uzasadnieniu uchwały Komisja przedstawiła argumenty i przepisy przemawiające za uznaniem, iż oceny wystawione przez egzaminatorów były prawidłowe.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. P. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ egzaminujący, a to spełnienie ustawowych minimów pracy egzaminowanego jest objęte nieokreślonym "swoistym luzem decyzyjnym",

II. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej zwanej "p.u.s.a.") poprzez faktyczne nieprzeprowadzenie kontroli legalności postępowania prowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia i ograniczenie się do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy oraz stanowisk stron,

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 133 § 1 przez pominięcie istotnej części argumentacji przedstawionej w sprawie przez skarżącego, w szczególności w skardze do WSA,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- niewyjaśnienie jakie konkretnie granice w ocenie Sądu pierwszej instancji ma przywoływany przez Sąd "swoisty luz decyzyjny",

- nieodniesienie się w ogóle do argumentacji skarżącego przedstawionej w uzasadnieniu skargi,

- błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, polegający na przyjęciu za organem odwoławczym, że apelacja skarżącego została sporządzona wadliwie, nie spełniała warunków formalnych, rozstrzygnięcie w apelacji było nieadekwatne, a przepisy prawa zostały zastosowane niewłaściwie, przy jednoczesnym pominięciu stanu prawnego i treści przepisów prawa cywilnego materialnego, procesowego oraz ustawy o zakładach opieki zdrowotnej; jednocześnie w uzasadnieniu wyroku ujawniają się braki ustalonego stanu faktycznego w zakresie konkretnych sformułowań apelacji egzaminowanego, które zostały zakwestionowane i ograniczenie się do przywołania samych konkluzji egzaminujących.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji pomieszał dwie materie, a to kwestię prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z kwestią wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem tylko ta druga mogłaby zostać objęta uznaniem administracyjnym. Stan faktyczny sprawy, w tym wypadku ustalenie czy praca egzaminowanego spełnia minimum dla wydania oceny pozytywnej, nie może być ustalany "luźnie", w szczególności z pominięciem przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy rozwiązywaniu zadania egzaminacyjnego. Lakoniczność podstawy ustawowej w tym zakresie nie uprawnia organów przeprowadzających egzamin do arbitralności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II stopnia (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie w całości środka odwoławczego skarżącego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), stawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd odwoławczy ustosunkował się w pierwszej kolejności do zarzutów proceduralnych.

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. określa kryteria kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne i stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie zbadał, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia według innego kryterium niż ocena zgodności z prawem, natomiast to, że wynik tej kontroli nie jest dla skarżącego korzystny nie oznacza naruszenia omawianej normy ustrojowej.

Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż podstawą do orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Zatem sąd pierwszej instancji rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd wydał wyrok na podstawie akt administracyjnych, przeanalizował i ocenił zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, za naruszające art. 133 § 1 p.p.s.a. uznać należy samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 35; z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31).

Za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te ustawowo wymienione elementy.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. W uchwale przeanalizowano pracę egzaminacyjną skarżącego z uwzględnieniem kryteriów ustawowych. Komisja Egzaminacyjna II stopnia - wskazując na rodzaj, wagę i charakter poszczególnych uchybień - uzasadniła powody wystawienia oceny niedostatecznej z części egzaminu adwokackiego dotyczącej prawa cywilnego. W uzasadnieniu uchwały Komisja przedstawiła argumenty i przepisy przemawiające za uznaniem, że oceny wystawione przez egzaminatorów były prawidłowe. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie analizował merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze mogłaby stanowić naruszenie omawianego przepisu tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W tym przypadku z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Nadto należy wskazać, że odmienna ocena pracy egzaminacyjnej, wynikająca z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, nie stanowi elementu ustalenia stanu faktycznego. Stan faktyczny obejmuje bowiem ustalenie m.in. tego, że skarżący przystąpił do egzaminu i sporządził prace z poszczególnych części egzaminu o określonej treści. Wyjaśnienie pojęcia "luzu decyzyjnego" pojawiło się w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do oceny zadania egzaminacyjnego pod względem spełnienia kryteriów wymienionych w art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze, a nie w odniesieniu do dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Konstruując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca w istocie usiłuje podważyć prawidłowość oceny pracy egzaminacyjnej, dokonanej przez organ w świetle wzorca kontroli zawartego w art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze i uznanej przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową. Tymczasem podkreślenia wymaga, że omawiany przepis prawa nie stanowi wystarczającej podstawy w zakresie kwestionowania prawidłowości owej oceny. Innymi słowy, w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną. Stąd dla stwierdzenia niezasadności naruszenia zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest to, że strona nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego i jego oceny. To, że według strony ocena stanu faktycznego powinna być inna, pozostaje bez znaczenia dla skuteczności wskazanego zarzutu.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze. Wskazane w tej normie prawnej kryteria stanowią wzorzec kontroli pracy pisemnej zdającego egzamin adwokacki. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie prawidłowości oceny wyrażonej przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia w zaskarżonej uchwale oraz poprawności wyniku kontroli tej uchwały przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązkiem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia było dokonanie ponownej oceny – w granicach odwołania – czy zdający w projekcie apelacji zachował wymogi formalne tego środka odwoławczego, czy właściwie zastosował przepisy prawa, wykazując się umiejętnością ich interpretacji oraz czy zaproponowany przez zdającego sposób rozstrzygnięcia problemu był poprawny z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentował. Ramy kontroli zakreślone w przywołanym przepisie stanowią granice uznania administracyjnego, z jakiego korzysta Komisja Egzaminacyjna II stopnia, a wyrażona przez nią negatywna ocena wyniku zadania z zakresu prawa cywilnego (trzeciej części egzaminu adwokackiego) przesądzała o negatywnym wyniku całego egzaminu. Komisja Egzaminacyjna II stopnia dokonała analizy pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa cywilnego pod kątem spełnienia wyżej wymienionych kryteriów ustawowych, wymieniła uchybienia popełnione przez skarżącego, oceniła ich charakter i wagę, tym samym uzasadniając poprawność wystawienia oceny niedostatecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy nie przekroczył granic uznania administracyjnego zakreślonego w art. 78e ust. 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.