II SA/Ol 24/13

Uzasadnienie

R. D. pismem z dnia 12 grudnia 2005 r., skierowanym do Starosty D., wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa o wznowienie postępowania na wniosek lub z urzędu, zakończonego decyzją Starosty D. Nr "[...]" z dnia 21 maja 2004 r. w sprawie rozbudowy budynku na działce nr "[...]" przy ul. S. w D.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż Starosta D. wydał kwestionowaną decyzję z naruszeniem przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, które to naruszenie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Podniesiono także, iż wprawdzie Starosta D. postanowieniem Nr "[...]" z dnia 5 sierpnia 2004 r. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, jednakże nie doręczył go stronom postępowania, a opinia wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma formy postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Przy czym obowiązek uzgodnienia przeniesiony został na inwestora, który mógł uzyskać tylko opinię w formie nieprzewidzianej w obowiązującym porządku prawnym. Dlatego też, zdaniem wnioskodawcy, wada prawna decyzji polegająca na niewłaściwej formie uzgodnienia istnieje nadal i stanowi podstawę do ponownego wznowienia postępowania. Ponadto wskazano, iż postanowienie z dnia 5 sierpnia 2004 r. nie zostało także doręczone inwestorowi, gdyż jego odbiór pokwitował R. B., który nie jest stroną tego postępowania.

Decyzją Nr "[...]" z dnia 28 sierpnia 2007 r. Starosta D. odmówił wznowienia postępowania w wyżej wymienionej sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że R. D. kilkakrotnie informowano o braku akt sprawy i wyniku przeprowadzonych postępowań w trybie nadzwyczajnym, m.in. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Podniesiono także, iż w dniu 16 lipca 2007r. wpłynęła do organu I instancji ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2007r., z której wynika, że skarżący nie posiada przymiotu strony. Organ architektoniczno-budowlany, badając kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, również stwierdził, że R. D. nie posiada przymiotu strony oraz wskazał, że nie został zachowany termin określony w art. 148 kpa, a postępowanie już raz z urzędu było wznowione. W wyniku wznowienia postępowania została wydana decyzja nr "[...]" z dnia 3 września 2004 r., gdzie po przedłożeniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na podstawie art. 146 § 2 kpa, odstąpiono od uchylenia decyzji nr "[...]" z dnia 21 maja 2004 r., wskazując na okoliczność, że mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji wskazał także, iż zgodnie z art. 145 § 1 kpa postępowanie zakończone decyzją ostateczną może być wznowione na wniosek strony lub z urzędu (art.147 kpa), a wniosek strona powinna złożyć w terminie określonym w art. 148 kpa. Wskazując na niezachowanie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku, organ I instancji podniósł, że o braku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków R. D. wiedział dużo wcześniej, bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę. Dostał też pismo informujące o wznowionym z urzędu postępowaniu. Natomiast fakt wydania opinii przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika nawet z decyzji Wojewody nr "[...]" z dnia 21 października 2005 r., gdzie opisano wznowione z urzędu przez Starostę D. postępowanie.

Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez J. G.-D. oraz R. D. decyzją z dnia 12 października 2007r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty D., akceptując ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbudowę o poddasze użytkowe budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości, zatem nie mają uprawnień do żądania czynności administracyjnych organu w sprawie.

Powyższą decyzję R. D. i J. G.-D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2008r. (sygn. akt II SA/Ol 1124/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, iż podanie o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie wniesione zostało z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez R. D., wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009r. (sygn. akt. II OSK 911/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku odniósł się do istoty pojęcia akt sprawy, wskazując, iż są to zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie odmowa wydania skarżącemu żądanych odpisów dokumentów z akt administracyjnych mogła prowadzić do naruszenia jego praw, jako strony postępowania, uznając tym samym za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, iż podtrzymywanie stanowiska w kwestii wydania dokumentów z akt sprawy przez sąd I instancji już po wydaniu wyroku naruszyło także prawo skarżącego do sporządzenia skargi kasacyjnej w oparciu o wszelkie dostępne materiały, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw. Jednocześnie NSA nie dopatrzył się naruszenia art. 106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż – jak wskazano w wyroku – trudno dopatrzeć się w istocie powodów, dla których protokół kontroli wewnętrznej miałby zostać uznany za mający istotne znaczenie w sprawie. Wyjaśniono, iż zarówno brak stanowiska konserwatora zabytków na etapie rozpoznawania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wniosku M. B. o pozwolenie na budowę, jak i forma tego stanowiska zajętego po wznowieniu przez organ postępowania z urzędu nie budzą żadnych wątpliwości i nie wymagają dodatkowych dowodów. Nie uznano za zasadne powiązania oczekiwania przez skarżącego, by w aktach administracyjnych znalazł się protokół kontroli wewnętrznej z przepisami art. 54 § 2 i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż dokumenty dotyczące wewnętrznej kontroli prowadzonej w organie administracji nie stanowią elementu akt administracyjnych dotyczących konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadny zarzut pominięcia w toku postępowania administracyjnego B. D., która jak wynika z wyroku w sprawie II SA/Ol 743/05 WSA w Olsztynie i z odpisów księgi wieczystej znajdujących się w aktach II SA/Ol 934/05 stała się współwłaścicielką nieruchomości wraz ze skarżącym i jego małżonką w dniu 12 listopada 2004 r., a zatem powinna uczestniczyć jako aktualny współwłaściciel nieruchomości we wszystkich postępowaniach, również nadzwyczajnych, dotyczących tej nieruchomości. Stwierdzenie przesłanki wznowieniowej skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy zdaniem sądu naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zasadny uznano także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 kpa, gdyż w postępowaniu administracyjnym strony nie zostały zawiadomione przez organ o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Wskazano bowiem, iż skoro zasadniczą przyczyną odmowy wznowienia postępowania było uchybienie terminu do wniesienia wniosku, a termin ten liczyć należało od daty konkretnego pisma złożonego w postępowaniu administracyjnym, to w warunkach złożoności rozpoznawanej sprawy i wielości zgromadzonych materiałów, zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uznać należało za zasadniczą gwarancję procesową, której zaniedbanie uniemożliwić mogło skarżącemu rzeczowe odniesienie się do argumentów, leżących u podstaw niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, a także weryfikację tego, czy rzeczywiście wszystkie istotne dla sprawy akta i dokumenty znajdowały się w posiadaniu rozstrzygającego sprawę organu administracji. Pominięcie tego uchybienia przez sąd I instancji stanowiło naruszenie powołanego przez skarżącego jako jedna z podstaw skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 733/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 12 października 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. należy przyjąć, że skarżący winni posiadać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym ponownie wskutek uchylenia zaskarżonych decyzji, ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z procedury administracyjnej, w tym winni mieć zapewniony pełny dostęp do akt postępowania administracyjnego. Podkreślono, iż B. D., jako aktualny współwłaściciel nieruchomości wraz ze skarżącym i jego małżonką powinna uczestniczyć we wszystkich postępowaniach, również nadzwyczajnych, dotyczących tej nieruchomości. Podkreślono przy tym, iż rozpoznając sprawę organy winny zapewnić B. D. pełną możliwość uczestniczenia w postępowaniu ze wszystkimi uprawnieniami procesowymi, jakie posiada strona postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd – powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy mają obowiązek przestrzegania zasad płynących z art. 10 § 1 kpa, w tym zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji. Organy w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania winny również doręczyć rozstrzygnięcia w sprawie wszystkim stronom postępowania. Sąd wskazał, iż organy rozstrzygając ponownie sprawę winny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, rozpoznając złożony przez skarżącego wniosek z dnia 12 grudnia 2005 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty D. z dnia 21 maja 2004r.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r. Starosta D. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 - po rozpoznaniu wniosku R. D. z dnia 12 grudnia 2005r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty D. nr "[...]" z dnia 21 maja 2004r. wydaną na rzecz M. B. w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe, położonego w D. przy ulicy S. na działce nr "[...]".

Następnie decyzją z dnia 4 września 2012r. Starosta D. odmówił uchylenia decyzji z dnia 21 maja 2004 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż działając po wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2009r. i poprzedzającego go wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009r., zastosowano się do przedstawionej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Podkreślono, iż stosownie do art. 10 § 1 kpa wszystkim stronom postępowania, w tym również B. D., doręczano zawiadomienia o dokonywanych w toku postępowania czynnościach. Ponadto na wniosek B. D. wysłano wymienionej kserokopię decyzji z dnia 21 maja 2004 r. wraz z informacją. Organ wskazał, iż w związku z tym, że rozpatrywano wniosek z dnia 12 czerwca 2005 r. dotyczący stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wnioski R. D. z dnia 5 i 25 lipca 2012 r. nie zostały uwzględnione, gdyż nie dotyczyły stanowiska konserwatorskiego. Jednocześnie podniesiono, iż biorąc pod uwagę rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2009r., wniosek dotyczący wystąpienia o stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, złożony w toku niniejszego postępowania, nie został uwzględniony. Na marginesie wskazano, iż w obecnym stanie prawnym budynek M. B. nie podlega ochronie konserwatorskiej, tj. nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. D. oraz R. D., żądając ponownego przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.

B. D. podniosła, iż w związku z tym, że została pominięta jako strona w uprzednio prowadzonym postępowaniu, nie znała akt sprawy. Mimo to organ nie spełnił jej żądań odnośnie poinformowania o faktach znanych organowi z urzędu, doręczenia istniejącej dokumentacji na potwierdzenie tych faktów oraz doręczenia przedmiotowej decyzji, a także o uzyskanie brakującego stanowiska innego organu. Odwołująca się zaznaczyła przy tym, że jest osobą czynną zawodową i nie mogła zaznajomić się z aktami sprawy w siedzibie organu, gdyż w godzinach jego urzędowania pracuje. Jednocześnie wskazała, że postępowanie zostało ograniczone do zawiadomienia o przedłużeniu terminu z powodu skomplikowanego charakteru sprawy, ale jak wynika z uzasadnienia decyzji żadnego postępowania dowodowego, wyjaśniającego nie prowadzono. Nie uzupełniono też stanowiska innego organu. Tym samym, w ocenie odwołującej się postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z kolei R. D. zarzucił, iż odmowa uchylenia przedmiotowej decyzji nastąpiła niezgodnie z prawem, tj. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 maja 2004 r. nakładał na organ obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył przy tym, iż późniejsza zmiana prawa nie ma żadnego znaczenia, bowiem liczy się stan prawny w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż w myśl art. 106 § 1 kpa w przypadku, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, zaś § 5 powołanego artykułu przewiduje zajęcie stanowiska w drodze postanowienia i przewiduje zaskarżalność takiego postanowienia. Tymczasem zarówno przy wydaniu decyzji z dnia 21 maja 2004 r., jak i decyzji z dnia 4 września 2012 r. strony zostały pozbawione gwarantowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego prawa do wniesienia środka odwoławczego. Brak wymaganego prawem postanowienia konserwatora winien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący podniósł również, iż w prowadzonym postępowaniu organ naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej, ograniczając stronom dostęp do akt. Jak wynika bowiem z treści art. 10 i 73 kpa nie ma żadnych ograniczeń czasowych do zapoznania się z aktami sprawy. Tymczasem organ wyznaczył stronom termin 7 dni do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie. Ponadto zdaniem odwołującego się wydająca z upoważnienia Starosty D. zaskarżoną decyzję – M. S. nie jest uprawniona do prowadzenia niniejszej sprawy i podlega ona wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Wymieniona brała bowiem udział w sprawie zakończonej decyzją nr "[...]" z dnia 28 sierpnia 2007r., która została zaskarżona. R. D. podniósł, iż NSA w wydanym wyroku, wyrażając ocenę, że brak jest wymaganego stanowiska w formie postanowienia konserwatora zabytków, wskazał konieczność jego uzupełnienia, a ponowne postępowanie winno być przeprowadzone zgodne z wymaganymi procedurami. W ocenie odwołującego się postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i wymaga powtórzenia. Ponadto w postępowaniu nadzwyczajnym organ jest obowiązany z urzędu wyjaśnić, czy zaskarżona decyzja (w tym przypadku decyzja nr "[...]") została prawidłowo doręczona. Organ pierwszej instancji takiego urzędowego wyjaśnienia nie przeprowadził. Zdaniem odwołującego się doręczenie wskazanej decyzji nastąpiło niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co również stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania. Podniósł także, iż organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania w niniejszej sprawie, niczego nie wyjaśnił ani nie ustalał, a jedynie zawiadomił o podjęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w ciągu 7 dni, mimo iż odwołujący wnioskował o przeprowadzenie postępowania w zakresie m.in. niezgodności decyzji nr "[...]" co do wysokości przesłaniania i co do sprawdzenia kubatury budynku zawartej w tej decyzji.

Decyzją z dnia 19 listopada 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż, jak wynika z wyroków NSA oraz WSA wydanych w niniejszej sprawie, głównym powodem uchylenia decyzji organu I i II instancji, odmawiających wznowienia postępowania na wniosek R. D. było odmówienie wymienionemu statusu strony oraz pominięcie w toku postępowania B. D., która w dniu 12 listopada 2004r. została współwłaścicielką nieruchomości wraz z wymienionym i jego małżonką. Jednocześnie, powołując się na rozważania Sądów, zawarte w uzasadnieniach wskazanych wyroków, organ II instancji uznał zarzuty podniesione przez odwołujących się za bezzasadne i nietrafne. Jak wskazał organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny wbrew twierdzeniom odwołującego się nie wskazał na konieczność uzupełnienia uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w formie postanowienia, zaś podnoszenie przez stronę o przeciwnych interesach zarzutu nieprawidłowego doręczenia inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę nr "[...]" uznał za nadużycie procedury administracyjnej. Nie ma również podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad określonych w art. 10 § 1 kpa, bowiem w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia doręczenia wszystkim stronom postępowania wydanego przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania oraz zawiadomień dotyczących prowadzonego w tej sprawie postępowania. Natomiast odnośnie zarzutu w kwestii braku uprawnień M. S. działającej z upoważnienia Starosty D. do prowadzenia niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowym przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Tymczasem M. S. jest pracownikiem organu pierwszej instancji, zaś odwołanie od tych decyzji rozpatruje organ drugiej instancji, w których nie uczestniczy, nie podlega więc wyłączeniu. Z kolei zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ I instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezgodności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku wydanej na rzecz M. B. co do wysokości przesłaniania i co do sprawdzenia kubatury budynku zawartej w decyzji zostały rozstrzygnięte w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2008r., utrzymaną w mocy wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008r., a następnie wyrokiem NSA z dnia 8 grudnia 2009r., zaś niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek odwołującego się na mocy art. 145 § 1 pkt 6 kpa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli R. i B. D., ponawiając zarzuty przedstawione uprzednio w złożonych odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślili, iż w myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w brzmieniu obecnie obowiązującym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zakaz ten dotyczy każdego postępowania ponownego, także odwoławczego. Uczestniczenie M. S. w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy brała ona udział w wydaniu zaskarżonej decyzji nr "[...]" z dnia 28 sierpnia 2007 r., jest niedozwolony z mocy prawa i dyskwalifikuje to postępowanie jako nieważne. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż nadal nie zostały uwzględnione wszystkie strony postępowania, a mianowicie pominięty został sąsiad graniczący ze sporną nieruchomością od przeciwnej strony niż skarżący. Granica jego działki, jak wynika z dokumentacji geodezyjnej (mapa przy projekcie budowlanym, znajdująca się w aktach sprawy), jest położona jeszcze bliżej niż granica działki skarżącego, a sporny budynek położony jest ok. 3m od tej granicy. Podniesiono przy tym, iż obowiązkiem organu jest zawiadomienie wszystkich stron i zagwarantowanie im należnych praw, co jednak nie oznacza obowiązku brania czynnego udziału w postępowaniu. Pominięcie jednej ze stron jest podstawą do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nie ma przy tym znaczenia, kto taki stan zgłasza, bowiem organy, jak i sąd obowiązane są to uwzględnić. Skarżący podnieśli również, iż nadal zachodzi brak wymaganego prawem stanowiska właściwego konserwatora zabytków, a także powinno być przeprowadzone wnikliwe i prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Złożone przez skarżącego wnioski zostały pominięte, a ustalenia w wyniku sprawdzenia zgłoszonych kwestii mogą mieć fundamentalne znaczenie w sprawie. Natomiast skarżąca nie otrzymała wnioskowanych informacji, które organ miał obowiązek zakomunikować z urzędu. Jako osoba czynna zawodowo, mieszkającą ok.70km od siedziby organu, nie mogła osobiście uzyskać wiedzy z akt sprawy, pozostających w dyspozycji organu. Tym samym, nie mogła wypowiedzieć się w sprawie. Podniesiono, iż nie ma uzasadnienia stanowisko, że organ ma ograniczać się w ponownym postępowaniu do wyjaśnienia tylko sprawy odpowiadającej przesłance wznowieniowej, bowiem ona tylko inicjuje wznowienie, zaś strony we wznowionym postępowaniu mają prawo do pełnego i wszechstronnego zbadania wszystkich zgłoszonych spraw, które w tym przypadku zostały zignorowane. Z kolei przywołane w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz orzeczenia sądów administracyjnych nie mają mocy wiążącej wobec B. D., a w świetle wyroku NSA wydanego w niniejszej sprawie są błędne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skarżących za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 153 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone we wcześniejszym orzeczeniu sądu w danej sprawie, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392).

Biorąc pod uwagę zarówno wyrok tut. Sądu z dnia 17 grudnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 733/09), jak i wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009r. (sygn. akt II OSK 911/08) stwierdzić należy, iż organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tych wyrokach. Skarżący zostali uznani za strony postępowania, zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania. administracyjnego (poprzez doręczenie im postanowienia o wznowieniu postępowania). Strony zostały także zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jaki i możliwością wypowiedzenia się zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jaki i organem odwoławczym (pisma Starosty D. z dnia 7 lipca 2012r. oraz z dnia 10 sierpnia 2012r., a także pismo Wojewody z dnia 9 października 2012r.). Należy przy tym wyjaśnić, iż nie jest zasadny zarzut, iż skarżąca B. D. nie mogła brać udziału w postępowaniu z uwagi na fakt zamieszkiwania 70 km od siedziby organu I instancji, a organ nie zakomunikował jej faktów znanych z urzędu, co w ocenie skarżących miał obowiązek uczynić na podstawie art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy orzekały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a z treści podjętych rozstrzygnięć nie wynika, aby uwzględniały jakiekolwiek fakty znane organowi z urzędu. Skarżącej B. D. doręczono żądana przez nią decyzję, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. Została także poinformowana o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co - zgodnie z art. 73 § 1a kpa - jest dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracowania tego organu. Nawet jeśli skarżąca B. D. nie była w stanie udać się do organu gminy w D., to miała taką możliwość na etapie postępowania odwoławczego (ale jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy), kiedy to akta znajdowały się w siedzibie organu odwoławczego tj. Wojewody, a więc w miejscowości zamieszkania skarżącej. Fakt, iż skarżąca z możliwości tej nie skorzystała nie świadczy o naruszeniu przez organ art. 10 kpa.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących, iż organ nie przeprowadził postępowania co do zgłoszonych przez skarżącego R. D. wniosków dowodowych. Jego wnioski dotyczyły bowiem kwestii naruszenia przepisów co do przesłaniania budynku oraz uprawnienia projektanta z uwagi na kubaturę budynku. Kwestie te – jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - były przedmiotem odrębnych postępowań. Podnieść przy tym należy, iż wniosek o wznowienie postępowania z tych względów był przedmiotem postępowania, zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 14 stycznia 2010r. (Sygn. akt II OSK 828/08), którym, oddalono skargę kasacyjną R. D. od wyroku tut. Sądu z dnia 27 lutego 2008r. (Sygn. akt II SA/Ol 1043/07) oddalającego skargę J. G.-D. i R. D. na decyzję Wojewody z dnia 8 października 2007r. o odmowie wznowienia postępowania. Skoro zatem postępowanie w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu, to organ nie może po raz kolejny prowadzić postępowania w tej samej sprawie. Ponadto z przywołanego wyżej wyroku tut. Sądu z dnai 17 grudnia 2009r., jak i z poprzedzającego go wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009r. wynika, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie wniosek skarżącego z dnia 12 grudnia 2005r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 6 kpa, czyli ze względu na wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, w tym wypadku wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Podnieść należy, iż zarówno w toku postępowania jak i w skardze skarżący domagali się ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreślić jednak należy, iż postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2004r. Starosta D. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 21 maja 2004r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe w D. przy ul. S., wydanego na rzecz M. B. ze względu na brak wymaganego prawem stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Decyzją z dnia 3 września 2004r. Starosta D. stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została z wydana z naruszeniem prawa i odstąpił od jej uchylenia, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja ta stała się ostateczna. W związku z tym organ nie może także w tym zakresie prowadzić kolejnego postępowania. Wprawdzie skarżący domagał się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, lecz postępowanie w tej sprawie zakończyło się prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 3 października 2006r. Sygn. akt II SA/Ol 934/05, oddalającym skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 października 2005r. o umorzeniu postępowanie wznowieniowego. Zatem okoliczność wskazywana przez skarżącego jako podstawa do wznowienia postępowania była już przedmiotem takiego postępowania i zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmawiającej jej uchylenia. Organ nie mógłby zatem – wydać kolejnej decyzji, która pozostawałaby w sprzeczności z decyzją z dnia 3 września 2004r., która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Na marginesie należy stwierdzić, iż zasadnie organ wskazuje, iż skoro aktualnie przedmiotowy budynek M. B. nie jest obecnie wpisany do ewidencji zabytków, to i tak wydanie pozwolenia na budowę nie wymagałoby uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Niesłusznie przy tym twierdzi skarżący, iż należy brać pod uwagę stan na dzień orzekania w pozwoleniu na budowę. W postępowaniu wznowieniowym organ – w przypadku zaistnienia podstawy wznowieniowej - rozpatruje sprawę merytorycznie, a nie wyłącznie weryfikuje wydaną decyzję. Winien zatem uwzględniać stan istniejący na dzień orzekania.

Stwierdzić natomiast należy, iż zdaniem Sądu brak było podstaw do odstąpienia od badania przez organ okoliczności, czy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie miesięcznym od dowiedzenia się o podstawie wznowieniowej. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest wniosek o wznowienie postępowania z dnia 12 grudnia 2005r. złożony przez R. D.. Z akt przekazanych Sądowi wynika, że już wcześniej (np. z pisma skarżącego z dnia 19 lipca 2004r. - wpływ do organu 21 lipca 2004r. - skierowanym do Wojewody) skarżący zarzucał nieważność decyzji z dnia 21 maja 2004r. o pozwoleniu na budowę, powołując się na brak uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zatem znacznie wcześniej niż to podaje skarżący wiedział on o istniejącej podstawie wznowieniowej. Nie ma bowiem znaczenia okoliczność, kiedy wnioskodawca mógł zapoznać się z aktami sprawy, lecz kiedy dowiedział się o podstawie wznowienia. Jednakże ustalenie tej okoliczności mogłoby jedynie skutkować ewentualnym umorzeniem postępowania wznowieniowego. W związku z tym Sąd uznał, iż nie miałoby to istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto mogłoby to naruszyć zasadę określoną w art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż nie jest zasadny zarzut skarżących, iż decyzja została wydana przez pracownika, który podlega wyłączeniu. Powoływana przez skarżących zmiana przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, który obecnie stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od postępowania w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się do wyłączenia pracownika przy rozpatrywaniu spraw nie tyko w trybie odwoławczym, ale także w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten nie dotyczy postępowania administracyjnoprawnego po uchyleniu wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd. W związku z tym okoliczność, iż decyzja w I instancji została podpisana przez tego samego pracownika, który wydał wcześniejszą decyzję uchyloną przez sąd nie stanowi podstawy do jego wyłączenia od orzekania w tym postępowaniu.

Nie jest także zasadny zarzut skarżącego, iż w toczącym się postępowaniu nie brał udziału sąsiad graniczący z nieruchomością, której dotyczyło pozwolenia na budowę. Przede wszystkim wskazać należy, iż legitymację strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem nie każdy sąsiad nieruchomości graniczącej z nieruchomością, której dotyczy pozwolenie na budowę jest stroną takiego postępowania. W związku z tym okoliczność, iż skarżący są stroną tego postępowania nie oznacza, iż także wskazywany przez nich sąsiad innej nieruchomości mógłby także być uznany za stronę tego postępowania, zwłaszcza iż takiego udziału dotychczas w postępowaniu nie zgłaszał. Zatem zgłoszenie tego zarzutu i to dopiero na etapie postępowania sądowego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić przy tym należy, iż powoływana przez skarżących okoliczność, iż poprzednie decyzje zostały uchylone z powodu braku udziału w postępowaniu skarżącej B. D. nie uzasadnia ich twierdzenia o konieczności poszukiwania innych stron postępowania. Skarżąca B. D. jest bowiem współwłaścicielką tej samej nieruchomości, co pozostałe osoby biorące udział w postępowaniu – R. D. i J. G.-D., które zostały przez Sąd uznane za stronę postępowania. Poza tym B. D. brała udział w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 3 czerwca 2009r. Zatem jej sytuacja nie jest analogiczna do przywoływanej w skardze.

Wobec powyższego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.