II GSK 350/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1297/11, oddalił skargę Z. P. M. I. i Z. G. spółka jawna w O. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu nawozu niezgodnego z wymaganymi warunkami, określenie terminu wycofania go z obrotu oraz nałożenie opłaty sankcyjnej.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniach 26 i 27 sierpnia 2010 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. przeprowadzili kontrolę Z. P. M. I. i Z. G. spółka jawna w O. (dalej: "skarżąca" lub spółka"). Jak ustalono, spółka produkowała i wprowadzała do obrotu nawóz mineralno-organiczny pod nazwą "OrCal®", do produkcji którego stosowano produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Produkcja nawozu odbywała się w technologii FuelCal®, którą opracowała i której właścicielem jest “M. E." Sp. z o.o. w P., na podstawie umowy z dnia 22 grudnia 2008 r. zawartej pomiędzy "M. E.", a spółką. Zgodnie z zapisem § 3 pkt 1 wyżej wymienionej umowy "cena instalacji przetwórczej obejmuje (...) dożywotnie nieodpłatne prawo do korzystania z licencji ograniczonej na stosowanie technologii FuelCal® i cesję praw na wytwarzanie i obrót wytwarzanym nawozem organiczno-mineralnych OrCal®".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. udzielił pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno-mineralnego pod nazwą “OrCal®" jedynie “M. E." Sp. z o.o., a skarżąca nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem. W świetle dokonanych ustaleń spółka wprowadziła do obrotu łącznie 1200 ton wspomnianego nawozu o łącznej wartości sprzedaży brutto 449 400 zł. Z kontroli tej sporządzono protokół Nr WI.32.KO.nm.410-9/10.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Z. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. stwierdził wprowadzenie przez spółkę do obrotu 1200 ton o wartości 449 400 zł brutto nawozu mineralno-organicznego pod nazwą "OrCal®", niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 ze zm., dalej "ustawa o nawozach i nawożeniu"), określił termin wycofania nawozu z obrotu na 7 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji oraz ustalił wysokość opłaty sankcyjnej stanowiącej 100% kwoty należnej za sprzedane 1200 ton omawianego nawozu w kwocie 449 400 zł.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ustawy o nawozach i nawożeniu, w związku z art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.).

W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, kto wprowadza do obrotu nawozy oznaczone znakiem "NAWÓZ WE", nienależące do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. w sprawie nawozów (Dz. Urz. WE L 304 z 21 listopada 2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 32, str. 467, ze zm.) lub niespełniające wymagań jakościowych określonych dla danego typu nawozu w tym załączniku - wycofuje je z obrotu, na własny koszt, oraz wnosi na rachunek urzędu skarbowego, właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego do obrotu nawóz, opłatę sankcyjną stanowiącą 100 % kwoty należnej za sprzedane nawozy. Zgodnie z ust. 2, inspektor, właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego do obrotu nawóz, nawóz oznaczony znakiem "NAWÓZ WE" lub środek wspomagający uprawę roślin, wydaje decyzję, w której stwierdza: 1) wprowadzenie do obrotu nawozu oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nienależącego do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku nr I do rozporządzenia nr 2003/2003 lub niespełniającego wymagań jakościowych dla danego typu nawozu określonych w tym załączniku, lub 2) wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub 5 - oraz określa termin jego wycofania z obrotu, ilość wprowadzonego do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin oraz wysokość opłaty sankcyjnej, o której mowa w ust. 1.

Stosownie do art. 3 ust. 2 wspomnianej ustawy, nawozy organiczne, organiczno-mineralne, mineralne nieoznaczone znakiem "NAWÓZ WE" i środki wspomagające uprawę roślin mogą być wprowadzone do obrotu na zasadach określonych w art. 4.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, nawozy oraz środki wspomagające uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, są wprowadzane do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia. Stosownie do ust. 2, minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2. W myśl ust. 3 pkt 1, wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, składa producent - dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, do zadań Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy wykonywanie innych zadań określonych w przepisach odrębnych.

W świetle art. 21 powyższej ustawy, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Inspekcji, organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia - Główny Inspektor.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Według organu odwoławczego na podstawie przedstawionej przez stronę umowy licencyjnej skarżąca uzyskała tylko uprawnienie do produkcji tego samego nawozu, co "M. E." Sp. z o.o., natomiast nie przeszły na nią uprawnienia wynikające z zezwolenia wydanego na rzecz "M. E." Sp. z o.o., uprawniającego do wprowadzania do obrotu omawianego nawozu organiczno-mineralnego.

W następstwie skargi wniesionej przez spółkę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że producent nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, o których w art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożenia, dla wprowadzenia ich do obrotu musi legitymować się pozwoleniem. Pozwolenie to wydawane jest na wniosek producenta nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 lit. a ustawy, pozwolenie na wprowadzanie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera nazwę nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres, albo nazwę oraz siedzibę i adres producenta dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Pozwolenie, jako akt prawny wydawany przez organy administracji publicznej, jest źródłem uzyskania przez podmiot uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny, co do zasady, pozwolenia nie stanowią przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Zasadą jest wyłączenie zezwoleń, licencji i zgód z obrotu. Wyjątkiem zaś możliwość przenoszenia wynikających z nich uprawnień. Jednak wyjątek musi mieć swe źródło w przepisach ustawy.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w przepisach ustawy o nawozach i nawożeniu brak jest wprost wyrażonej reguły zakazującej przenoszenia praw wynikających z pozwoleń na wprowadzenie nawozu do obrotu. Niemniej, uwzględniając władcze określenie sytuacji prawnej adresata pozwolenia, a także wskazaną wyżej istotę praw o charakterze publicznoprawnym, sytuacje, w których przewidziano możliwość sukcesji praw i obowiązków publicznoprawnych, należy traktować jako wyjątki, wprost wyrażone w obowiązujących przepisach.

Za bez znaczenia dla wymogu posiadania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu omawianego nawozu Sąd pierwszej instancji uznał umowę licencyjną Nr 122618 z dnia 14 października 2009 r. zawartą przez skarżącą z firmą M. E.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego zmianę lub uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegającego na błędnej wykładni, a to art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie posiadała stosowanego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu, zaś pozwolenie, z którego skarżąca wywodziła swoje uprawnienie do wprowadzenia nawozu do obrotu udzielone M. E. sp. z o.o. w P., ma charakter władczy i możliwość sukcesji praw i obowiązków publicznoprawnych w tym przypadku jest wyłączona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem nie kontroluje pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, jak to obowiązany jest uczynić Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny ma jedynie obowiązek wziąć z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Jak już wspomniano, zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakładającą na skarżącą sankcje za wprowadzenie do obrotu omawianego nawozu bez uprzedniego pozwolenia. Jako podstawę prawną do nałożenia takich sankcji organ powołał przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ustawy o nawozach i nawożeniu, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę spółki. Skarga kasacyjna nie czyni przedmiotem rozważań tych kwestii. Dlatego tym zagadnieniem nie zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, a to z uwagi na przepis art. 183 § 1 p.p.s.a.

Natomiast istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, może stanowić przedmiot obrotu w drodze czynności cywilnoprawnej. Należy zatem ocenić charakter prawny tegoż pozwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące pogląd organu, oparty na przepisach art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1–3 ustawy o nawozach i nawożeniu, że podmiot wprowadzający do obrotu nawóz na tę działalność powinien uprzednio uzyskać stosowne pozwolenie. Na taką powinność wskazuje również przepis art. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o nawozach i nawożeniu, w myśl którego pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera nazwę nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres albo nazwę oraz siedzibę i adres producenta – dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pozwolenie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, jest zatem indywidualnym aktem prawnym, wydanym przez organ administracji publicznej i stanowiącym źródło uzyskania uprawnienia w sferze stosunków publicznoprawnych. Omawiane pozwolenie ma charakter publicznoprawnych uprawnień podmiotowych przyznawanych w drodze decyzji o podwójnej konkretności (podmiotowej i przedmiotowej). Pozwolenie to wydawane jest bowiem na wniosek podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 3 pkt 1–3 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Wbrew zarzutom skarżącej, regulacja zawarta w art. 4 ust. 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, zgodnie z którą minister właściwy do spraw rolnictwa odmawia, w drodze decyzji, wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, jeżeli z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin spełniają wymagania określone w ust. 6, nie daje podstaw do twierdzenia, iż pozwolenie, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy, dotyczy wyłącznie nawozu a nie producenta nawozu. Jak już wyżej wskazano, omawiane pozwolenie wydawane jest na wniosek m.in. producenta nawozu, do którego to wniosku należy dołączyć nie tylko wyniki badań nawozu oraz opinie, o których mowa w ust. 6, czy też projekt instrukcji stosowania i przechowywania dla nawozu (art. 4 ust. 4 pkt 1, 2, 3 ustawy nawozach i nawożeniu), ale także odpis z Krajowego Rejestru Sądowego albo zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej, a w przypadku prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej – również umowę tej spółki (art. 4 ust. 4 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu). Te ostatnio wymienione dokumenty, określające formę prawną prowadzonej działalności, odnoszą się nie do wyrobu lecz do podmiotu ubiegającego się o uzyskanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Nie ma też racji skarżąca twierdząc, jakoby pozwolenie dotyczyło wyłącznie konkretnego nawozu, bez względu na to kto jest jego producentem. Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu Minister właściwy do spraw rolnictwa prowadzi wykazy nawozów i środków wspomagających uprawę roślin, które mogą być wprowadzone do obrotu na podstawie pozwoleń, o których mowa w art. 4 ust. 1. Zatem, na wprowadzenie nawozu do obrotu podmiot prowadzący taką działalność musi uzyskać pozwolenie. Natomiast wykaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 wspomnianej ustawy, ma inne zadanie. W myśl tych przepisów, wykaz który prowadzi Minister właściwy do spraw rolnictwa, ma umożliwić zindywidualizowanie każdego producenta nawozu produkowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uwagi te dotyczą też podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 3 pkt 1–3 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Pozwolenie na wprowadzenie nawozu do obrotu, jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego. Dlatego, co do zasady, wspomniane uprawnienie nie może być przedmiotem obrotu cywilnego. Możliwość przeniesienia skutków prawnych decyzji administracyjnych na inny podmiot może zaistnieć w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Dlatego brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z zakazem dokonania wspomnianej czynności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 350/06, lex nr 344615). Uzasadnienie tego stanowiska znajduje swoje oparcie w fakcie, że zezwolenie jest decyzją administracyjną, stanowiącą akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego i ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Stąd to właśnie ochrona interesu publicznego tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z pozwoleń, zezwoleń, licencji, zgód. Wyjątki od tej ogólnej zasady mogą wynikać z ustawy, określając sytuacje, w których dopuszczalne jest przenoszenie tego rodzaju uprawnień. W takich sytuacjach uprawnienia nie są jednak przenoszone wskutek realizacji woli podmiotu dysponującego tego rodzaju pozwoleniem, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej. W ustawie o nawozach i nawożeniu nie została zawarta odpowiednia norma kompetencyjna, która dopuszczałaby tego rodzaju sukcesję, tak jak zostało to przykładowo uregulowane w art. 52a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.).

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu należało uznać za bezzasadne.

Skoro skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę, stosownie do art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.