I SA/Wa 1906/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za budynki znajdujące się na gruncie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" [...] o powierzchni [...] m².

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że opisana wyżej nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej dekret z 1945 r.). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. w dniu 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność B. K. na mocy aktu kupna zawartego w dniu [...] czerwca 1912 r., którego spadkobiercą jest E. K.

Wnioskiem z dnia 31 marca 1988 r. E. K. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" [...] o powierzchni [...] m², a następnie w dniu 1 marca 2012 r. uzupełniła wniosek podaniem o ustalenie odszkodowania za dom jednorodzinny, który znajdował się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent W. orzekł o ustaleniu odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, przy czym w pkt VI tej decyzji postanowił, że rozpoznanie wniosku o odszkodowanie za budynki znajdujące się na gruncie nastąpi odrębna decyzją.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za budynki, które znajdowały się na gruncie przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji odmawiając przyznania odszkodowania za budynek uznał, że nie spełnia on przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa dekretem z dnia 26 października 1945 r. Przesłanki te reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.), który stanowi, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ podkreślił, że stwierdzenie braku jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania. Znajdujące się na gruntach [...] budynki zgodnie z art. 5 dekretu z 1945 r. pozostały własnością dotychczasowych właścicieli. Budynki te przechodziły na własność Gminy W. w przypadku: 1) nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej, 2) z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o odmowie przyznania tego prawa lub niezłożenia w terminie, przez osobę uprawnioną, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej – po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez Gminę.

Organ wskazał, że zgodnie z opinią Archiwum Państwowego W. z dnia 13 lipca 1992 r. nieruchomość przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" [...] o powierzchni [...] m², zbudowana była budynkami 1 i 2 kondygnacyjnymi oraz fabrycznymi i biurowymi. Jednocześnie stwierdzono, że nieruchomość ta została objęta w posiadanie w dniu [...] listopada 1948 r. tj. w dacie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał z dniem 25 maja 1949 r. Organ ustalił, że z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, że byli jej właściciele nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z 1945 r., toteż grunt przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przeszedł na własność Gminy W., a potem Państwa, z dniem wejścia w życie dekretu, zaś znajdujące się na nim budynki – z upływem terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Budynki znajdujące się na gruncie przy ul. [...] przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 26 maja 1949 r. tj. dzień po upływie terminu na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W związku zatem z faktem przejścia na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. nie została w ocenie organu spełniona druga z przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za budynek, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się do powołanego w treści odwołania argumentu, zgodnie z którym do dnia wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1965 r. o opróżnieniu lokalu i przydzieleniu lokalu – pomieszczenia zastępczego, dawna właścicielka nieruchomości pozostawała w jej władaniu, organ odwoławczy wskazał, że posiadanie faktycznej możliwości władania po dniu 5 kwietnia 1958 r. stanowi przesłankę pozytywną w zakresie orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość, przejętą na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. wymienioną w art. 215 ust. 2 u.g.n. Z kolei w zakresie orzekania o odszkodowaniu za budynki na takim gruncie posadowione, znaczenie ma, oprócz jednorodzinnego charakteru budynku, jedynie data przejścia jego własności na rzecz Skarbu Państwa, przy czym, fakt władania nim nie wpływa na ocenę sytuacji prawnej wnioskodawcy. W ocenie organu odwoławczego Prezydent W. prawidłowo uznał, że określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki co do możliwości ustalenia odszkodowania za przedmiotowy budynek nie zostały w niniejszym stanie faktycznym spełnione.

W zakresie powołania przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/2009 Wojewoda [...] stwierdził, że przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami – art. 215 ust. 2 będący przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego pozostaje w obrocie prawnym w brzmieniu, jakie nadał mu ustawodawca przed wydaniem tegoż wyroku, a wejście w życie wyroku nie spowodowało automatycznej zmiany przepisu zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Nie nastąpiła bowiem do chwili obecnej żadna aktywność ustawodawcy w zakresie dostosowania omawianej regulacji do wskazań Trybunału Konstytucyjnego.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że zasadna jest ocena prawidłowości orzeczenia pierwszoinstancyjnego pod kątem jego zgodności z obowiązującym art. 215 ust. 2 u.g.n. pomimo, że rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. zarzucając jej naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. przez zastosowanie tego przepisu mimo stwierdzenia jego niekonstytucyjności tj. niezgodności z przepisami art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, gdyż wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. stanowi podstawę uchylenia obu decyzji i zawieszenia postępowania do czasu usunięcia niekonstytucyjnego zapisu i wprowadzeniu nowej regulacji,

- przepisów postępowania tj. art. 138 ust. 1 pkt 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie prowadzące do akceptacji i utrzymania przez organ odwoławczy "w mocy wadliwej normy prawnej" niezgodnej z Konstytucją RP, w warunkach gdy utrzymana w mocy decyzja organu I instancji zawiera wadę skutkującą nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z orzeczeniem przez Sąd o zawieszeniu postępowania do czasu wydania przepisów umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy na podstawie nowego stanu prawnego, ewentualnie uwzględnienie skargi i stwierdzenie przez Sąd nieważności obu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

W rozpoznawanej sprawie odmówiono przyznania odszkodowania za budynki, które znajdowały się na gruncie nieruchomości położonej w W. ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" [...] o powierzchni [...] m². Organy administracji publicznej uznały bowiem, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkująca przyznanie ustalonego odszkodowania.

W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe.

Na wstępie podkreślić należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji opisana wyżej nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z 1945 r. W myśl art. 1 dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stał się własnością Skarbu Państwa.

Problematykę odszkodowań za nieruchomości, które na mocy powołanego dekretu z 1945 r. stały się własnością Państwa regulują obecnie – jak słusznie przyjęły organy administracji publicznej rozpatrujące niniejszą sprawę – przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego prawni następcy zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania bez potrzeby sięgania do innych przepisów tej ustawy. Szczególny charakter wskazanego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, LEX nr 148911). Odszkodowanie w trybie określonym w powołanym przepisie może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Innymi słowy stwierdzenie braku jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania. Zaznaczyć trzeba, że z treści powołanego art. 215 ust. 2 u.g.n. wynika, iż ustalenie odszkodowania za dom jednorodzinny objęty działaniem dekretu z 1945 r. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Z akt sprawy (karty opisu budynków sporządzonej w 1948 r.) wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki: oficyna lewa murowana 1 – kondygnacyjna (ruiny), oficyna tylna murowana 2 – kondygnacyjna niepodpiwniczona fabryczna stopień użytkowania ½, o powierzchni zabudowy [...] m², oficyna prawa murowana 2 – kondygnacyjna podpiwniczona mieszkalna o powierzchni zabudowy [...] m², oficyna środkowa murowana 0 – kondygnacyjna, piwnice. W budynku czynne były instalacje wodociągowe, elektryczne i kanalizacja. Bezspornie zatem poza budynkami fabrycznymi i biurowymi, co do których ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odszkodowania, na przedmiotowej nieruchomości znajdował się również budynek mieszkalny, który matka skarżącej odbudowała i wyremontowała po zniszczeniach w Powstaniu [...]. Zdaniem Sądu spełniona została więc jedynie pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek tj. że jeden z budynków należał w dniu wejścia w życie dekretu do kategorii domów jednorodzinnych, na co wskazuje materiał dokumentacyjny zgromadzony w niniejszej sprawie. Nie została jednakże spełniona druga ze wskazanych wyżej przesłanek, co nie jest zresztą kwestionowane przez skarżącą. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że budynek znajdujący się na gruncie przy ul. [...] w W. przeszedł na własność Gminy W., a następnie Skarbu Państwa z dniem 26 maja 1949 r. tj. dzień po upływie terminu na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Jak wynika z ustaleń organów orzekających nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] listopada 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W rozpoznawanej sprawie powyższy termin upływał z dniem 25 maja 1949 r. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli ww. wniosku, w związku z czym jak zasadnie przyjęły organy przedmiotowy budynek po upływie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przeszedł na własność Gminy W., a następnie Skarbu Państwa.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., umożliwiających przyznanie odszkodowania za budynek przejęty na mocy dekretu z 1945 r.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są więc zgodne z prawem. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości utracił własność posadowionego na niej budynku mieszkalnego przed dniem 5 kwietnia 1958 r., ponieważ przed tą datą przeszedł on na własność państwa. Z treści skargi jaki i odwołania od decyzji organu I instancji wynika, że skarżąca podstaw uchylenia decyzji upatruje w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/2009. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że art. 215 ust. 2 u.g.n. będący przedmiotem rozważań w tym wyroku pozostaje w obrocie prawnym w brzmieniu jakie nadal mu ustawodawca przed wydaniem wyroku. Przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym wskazać można podnoszone w piśmiennictwie wątpliwości co do zasadności nieobjęcia przepisem art. 215 ust. 2 stanów faktycznych zaistniałych po 5 kwietnia 1958 r. (por. Mirosław Gdesz [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 1046). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1700/11 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym sytuację taką oceniać można jedynie w kategoriach zaniechania prawodawczego, możliwego do usunięcia w drodze autonomicznej kompetencji ustawodawcy. Jednakże jak słusznie zauważył organ odwoławczy taka aktywność ustawodawcy w zakresie dostosowania regulacji do wskazań Trybunału Konstytucyjnego do chwili obecnej nie nastąpiła.

Nie zasługuje również na uwzględnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia (...). Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. orzekającego o niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność wynika, że wyrok wskazujący niekonstytucyjność nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Nie ma zatem w ocenie Sądu możliwości uczynienia zadość żądaniu skarżącej uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 215 ust. 2 u.g.n. został przez organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowany. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Kpa, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji