IV SA/Wa 2538/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z.o.o. reprezentowanej przez adw. T. L., od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] z obrębu [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] w obrębie [...] (infrastruktura techniczna i wjazd), przy ul. [...] w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2007 roku do Prezydenta W. wpłynął wniosek Pani S. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] z obrębu [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] w obrębie [...] (rozszerzenie pod infrastrukturę techniczną i wjazd), przy ul. [...]w W.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku, Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku, Prezydent W. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2010 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne wytyczenie linii zabudowy wzdłuż ulicy [...], błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, niewłaściwe ustalenie ilości miejsc parkingowych, błędne określenie elewacji frontowej od ul. [...].

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia [...] maja 2010 roku, znak: [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność ustalenia pełnego kręgu stron postępowania oraz poprawnego określenia wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także wyznaczenia linii zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] z obrębu [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] w obrębie [...] (rozszerzenie pod infrastrukturę techniczną i wjazd), przy ul. [...]w W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez adw. S. G., zastępowanego przez adw. T. L., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na niezgodność pomiędzy treścią załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji a treścią tej decyzji. W załączniku przedstawiono dwie linie zabudowy wzdłuż ul. [...], z kolei w samej treści decyzji nie ma mowy aż o dwóch liniach zabudowy wzdłuż każdej z ulic. Ponadto wskazano na nieścisłości i nierzetelności graficznego załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji. Wskazana w załączniku nieprzekraczalna linia zabudowy wykreślona w skali 1:1500 wzdłuż ulicy [...] znajduje się w odległości [...] mm od tejże ulicy, co odpowiada [...] metra w skali 1:1 i w żaden sposób nie jest skorelowana z określoną w decyzji odległością minimalną [...] m. Zwrócono uwagę na niewłaściwe ustalenie ilości miejsc parkingowych dla samochodów oraz brak ustalenia miejsc parkingowych dla rowerów. Podano też, że dla nieruchomości sąsiedniej w decyzji o warunkach zabudowy nr [...], wskazano znacznie większy współczynnik miejsc parkingowych. Zdaniem skarżącej Spółki okolicznością niewyjaśnioną jest przyjęcie całkowicie arbitralnych odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających teren ulicy. Pobieżna choćby analiza linii zabudowy wyznaczonych budynkami istniejącymi w sąsiedztwie wykazuje kilkukrotnie większe odległości istniejącej linii zabudowy od linii zabudowy projektowanej. Zaznaczono przy tym, że dla nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją linia zabudowy biegnie od północnowschodniego narożnika budynku przy ul. [...] od północnowschodniego narożnika budynku przy ul. [...], w odległości [...] metrów od linii rozgraniczającej.

Postawiono także zarzuty co do nieprawidłowego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który jest znacznie większy niż średni. Zwrócono uwagę, że proponowana przez inwestora powierzchnia zabudowy wynosząca około [...] m2 stanowi aż [...] powierzchni terenu inwestycji, co stoi w sprzeczności ze współczynnikiem określonym w decyzji na poziomie [...]. Na koniec skarżąca Spółka zwróciła uwagę na pominięcie w początkowej fazie postępowania właścicieli działek drogowych, sąsiadujących z terenem inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2011 roku, znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu spadkobiercom właścicieli działki drogowej nr [...] z obrębu [...]. W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] z obrębu [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] w obrębie [...] (infrastruktura techniczna i wjazd), przy ul. [...] w W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez adw. T. L. W pierwszej kolejności pełnomocnik strony zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 k.p.a poprzez kierowanie korespondencji w sprawie do kancelarii prawnej me będącej pełnomocnikiem skarżącej i niedoręczenie tejże korespondencji ustanowionemu pełnomocnikowi Spółki. Pełnomocnik wyjaśnił, iż w toku postępowania adwokat S. G. [...] poinformował organy o braku jego dalszego umocowania do reprezentacji strony. Niemniej jednak korespondencja w sprawie nadal była przesyłana na adres tej kancelarii, zamiast na adres nowego pełnomocnika ustanowionego w dniu 13 czerwca 2011 roku w osobie adwokata T. L. na adres ul. [...] w W. Tym samym skarżąca była pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Po drugie, zgłoszono zastrzeżenia dotyczące wyznaczenia przez organ pierwszej instancji linii zabudowy. W ocenie pełnomocnika strony w zaskarżonej decyzji zupełnie zmienione zostały w stosunku do dotychczasowych ustaleń zasady kształtowania linii zabudowy od strony ul. [...]. W poprzedniej decyzji ustalono, że linia zabudowy od strony ul. [...] kształtować będzie się w liniach rozgraniczających ulicy, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji linia zabudowy przebiegać ma w odległości [...] m od linii rozgraniczających ulicy. Podobnie zmieniono ustalenia dla linii zabudowy od ul. [...] (z [...] m na [...] m). Podniesiono też zarzut arbitralności organu przy wyznaczeniu tych odległości i naruszenie przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto skarżący wskazał na błędnie sporządzony załącznik nr 1 do decyzji, bowiem w jego ocenie linia zabudowy od str. ul. [...] poprowadzona została w projektowanej linii rozgraniczającej ulicy a nie [...] m od niej. Po trzecie, wskazano na bezpodstawne usunięcie z treści decyzji zapisu zobowiązującego inwestora do odtworzenia szpaleru drzew od strony ul. [...]. Po czwarte, zdaniem pełnomocnika strony nietrafnie dla uzasadnienia błędnie podjętej decyzji powołano się na § 5 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku bowiem przepis ten odsyła do § 3 rozporządzenia umożliwiając wprowadzenie innych wskaźników gdy jest to uzasadnione analizą, co jednak nie znalazło odbicia w analizie sporządzonej dla potrzeb wydania zaskarżonej decyzji.

Po piąte, zgłoszono zastrzeżenia do ustalonego kręgu stron postępowania. Na koniec podniesiono, że w sytuacji tak znacznego zaawansowania działań planistycznych obowiązkiem organu było zawieszenia postępowania w prowadzonej sprawie.

Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium wskazało, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że istotnie, jak podniesiono w odwołaniu, zaskarżona decyzja skierowana została do adw. T. L. na adres [...] w W. Przesyłka ta została odebrana przez E. S. w dniu [...] marca 2012 roku. Niemniej jednak sporządzona w dniu [...] kwietnia 2012 roku notatka służbowa wskazuje, że organ w dniu [...] kwietnia 2012 roku ponownie wysłał decyzję z dnia [...] marca 2012 roku na prawidłowy adres adw. T. L. Decyzja ta została doręczona w dniu [...] kwietnia 2012 roku, a zatem termin na złożenie odwołania upływał w dniu [...] maja 2012 roku. Akta sprawy wskazują ponadto, że po raz pierwszy pełnomocnik strony złożył swoje odwołanie w dniu [...] kwietnia 2012 roku (stempel placówki pocztowej), a zatem przed terminem prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji. Odwołanie to musiałoby zostać przez Kolegium uznane za niedopuszczalne. Niemniej jednak tej samej treści odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika strony w dniu [...] kwietnia 2012 roku, a zatem podlega ono rozpoznaniu jako wniesione w terminie odwoławczym, który otworzył się dla pełnomocnika strony z dniem [...] kwietnia 2012 roku. Ubocznie już tylko Kolegium wskazuje, że pełnomocnik strony, pomimo kwestionowania jako prawidłowego adresu do korespondencji ul. [...] w W. nadal w nagłówku odwołania zarówno złożonego w dniu [...] kwietnia 2012 roku, jak i w dniu [...] kwietnia 2012 roku powołuje się na substytucję udzieloną przez adw. S. G. z adresem do korespondencji ul. [...] w W., a następnie w stopce wskazuje na inny adres ul. [...]. Poddaje to w wątpliwość Kolegium rzetelność profesjonalnego pełnomocnika.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a organ stwierdził, że uchybienie to nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia i nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Samo powoływanie się przez stronę na uchybienie procesowe z art. 10 k.p.a nie może wywierać skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Aby zarzut naruszenia art. 10 Kpa odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana była wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 roku sygn. akt I OSK 842/2011, LexPolonica nr 2550856). Nie zastosowanie się przez organ administracji do przepisu art. 10 Kpa nie powoduje automatycznie wadliwości wydanej decyzji. Niezbędne jest wykazanie, iż uchybienie organu miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2010 roku sygn. akt III SA/Gd 486/2009, LexPolonica nr 2304542). Skoro strona nie wykazała na czym miałoby polegać niedopełnienie przez organ obowiązków w powyższym zakresie, jakiej czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu istotnego dla sprawy uniemożliwiono jej przedstawienia, czy powołania się przed organem, należy uznać, iż nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2009r., sygn. akt ! SA/Bd 463/2009, LexPolonica nr 2125995). W warunkach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca nie wskazała jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać. Co więcej lektura złożonego odwołania zdaniem organu wskazuje, że zarzuty w nim zawarte mają charakter merytoryczny i odnoszą się do ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, a zatem nie można uznać, iż strona nie znała materiału dowodowego, na podstawie którego dokonano powyższych ustaleń. Nadto pismem z dnia 26 czerwca 2012 roku, znak: [...], Kolegium poinformowało adw. T. L. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień lub wniosków. W piśmie zapoznano również pełnomocnika strony z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym skuteczności powoływania się na uchybienia z art. 10 k.p.a. Kolegium stwierdza, że w wyznaczonym terminie pełnomocnik strony nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem Kolegium rozpoznało sprawę merytorycznie i uznało, za zasadne stanowisko podjęte przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Arobul sp. z o.o. reprezentowana przez: adw. T. L. zarzucając jej:

1. obrazę przepisów postępowania polegającą na:

a) uniemożliwieniu skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieinformowanie skarżącej i jej pełnomocnika o czynnościach postępowania,

b) prowadzeniu postępowania bez uwzględniania wszystkich stron postępowania,

c) zaniechaniu zgromadzenia materiału dowodowego uzasadniającego określenie stron postępowania, tj. decyzji wywłaszczeniowej z [...].03.1973r.

d) oparciu rozstrzygnięcia w zakresie stron postępowania na nieostatecznej decyzji komunalizacyjnej i nieudowodnienie w jaki sposób obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie z pominięciem działki [...].

2. obrazę prawa materialnego polegającą na:

a) wadliwym określeniu parametrów inwestycji: wskaźnika zabudowy, maksymalnej wysokości i długości elewacji - w sposób zaburzający harmonię przestrzenną i negatywnie odróżniający planowaną inwestycję od okolicznych budowli,

b) oparciu wyznaczenia linii zabudowy o niewłaściwie wyznaczone budynki sąsiednie,

c) uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołaniem do projektu miejscowego planu zagospodarowania - choć nie jest on obowiązującym źródłem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów wywołanych wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów ustanowienia przez skarżącą profesjonalnego pełnomocnika - według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Dokonując oceny zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa Sąd uznał, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy na uwzględnienie zasługuje zarzut wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 10 k.p.a.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W orzecznictwie sądowym, jak słusznie wskazuje organ, a orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie kwestionuje tegoż stanowiska, istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., li SA/Rz 928/10, LEX nr 754715).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy jednak wskazać, iż analiza akt sprawy wskazuje, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, doręczenia nie były dokonywane właściwemu pełnomocnikowi strony. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 k.p.a. "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi". Utrwalone od wielu lat orzecznictwo w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, że doręczenia dokonane z naruszeniem tego przepisu nie mogą być uznane za skuteczne. Nie wywierają więc skutków prawnych związanych z doręczaniem pism w postępowaniu. Cytowany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków. Pominięcie pełnomocnika strony ma nadto inne poważne konsekwencje procesowe. Stanowi bowiem naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu a także może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Naruszenie wspomnianej zasady doręczeń stanowi zatem istotne naruszenie przepisów postępowania i powinno spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie, w którym zarzut taki został postawiony (vide: B. Adamiak i in. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 9. Wyd., W-wa 2008 r., s. 304 i 665; P. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. 7., W-wa 2010, s. 161; H. Knysiak-Molczyk, A. Mudrecki "Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych", W-wa 2011, s. 63-64, 68 i cytowane w tych publikacjach orzecznictwo sądów).

Jak wynika z akt sprawy o zmianie pełnomocnika organ I instancji powiadomiony został pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. przesłanym na adres organu w dniu 16 czerwca 2011. zatytułowanym "zgłoszenie pełnomocnika". Pomimo tego pełnomocnik strony nie otrzymał żadnych pism, rozstrzygnięć jakie wydano w sprawie, tym samym nie powiadomiono go m.in o wszczęciu postępowania- pismo z dnia 21 października 2011 r, opinią prawną z 14 października 2011r.f zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożeniu stosownych oświadczeń z dnia 10 stycznia 2012r. i wieloma innymi dokumentami, które zgromadzono w toku postępowania.

Nie można zgodzić się zatem z organem odwoławczym, iż wskazując na zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a, skarżąca nie wskazała żadnych czynności, które mogłaby dokonać. Wskazać należy, iż swoje stanowisko strona mogła przedstawić dopiero w odwołaniu, co też uczyła, podnosząc w nim na szereg zarzutów natury merytorycznej oraz procesowej. W ocenie zatem Sądu, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toku postępowania przed organem I instancji, podważa zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a, która gwarantuje stronom prawo nie tylko do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale również zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a.

Mając na uwadze, wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa istnieje zatem zdaniem Sądu konieczność ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji.

Sąd nie dokonał zatem oceny zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ ocena ta byłaby przedwczesna, ubiegałaby bowiem rozpatrzenie sprawy w jej materialnoprawnym zakresie przez organ. Należy jedynie wskazać, iż obowiązkiem organu będzie zapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania.

Wskazane powyżej naruszenia w ocenie Sądu miały istotny wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.sa.. Jednocześnie na podstawie art. 200 w/w ustawy Sąd rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.