III SA/Lu 18/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nakazał firmie [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L.: 1/ zapewnić czyste ściany w hali pojazdów samochodowych, warsztacie podręcznym, pomieszczeniu zużytego sprzętu oraz pomieszczeniu pras; 2/ zapewnić czyste, gładkie ściany w szatni; 3/ przeprowadzić badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy: natężenia hałasu, stężenia pyłu całkowitego i respirabilnego oraz stężenia czynników chemicznych; 4/ zapewnić ogrzewane przejście z pomieszczeń pracy do budynku, w którym usytuowane są pomieszczenia socjalno-sanitarne, zakreślając wykonania powyższych czynności w terminie do dnia [...] października 2012 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania pkt 1 i 2 decyzji.

Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej nakazów podanych w punktach 3 i 4. Odnośnie pkt 3 Spółka podniosła, że jest on bezzasadny, bowiem Spółka spełniła wymóg konsultacji z pracownikami działań dotyczących rozpoznania i typowania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, jak również wykonywania badań i pomiarów tych czynników na stanowisku pracy. Wykonywanie niecelowych pomiarów nie wnosi, zdaniem Spółki, korzyści ani zmian w procesie pracy na korzyść pracownika. Wskazano, że prace wykonywane przez pracowników przez kilka minut dziennie w narażeniu na hałas zostały przez spółkę właściwie ocenione i zapewniono pracownikom właściwą ochronę osobistą mającą na celu tłumienie hałasu. Spółka zmieniła w 2009 r. specyfikę wykonywanej pracy w warsztatach, wyeliminowała prace hałaśliwe i prace spawalnicze. Dokonano nowej oceny ryzyka oraz po konsultacji z pracownikiem przedsiębiorstwa "P." K. P. – A. O. P." L. M. i wspólnie z przedstawicielami pracowników Spółki nie wytypowano stanowisk do pomiarów środowiskowych, do czego Spółka miała prawo.

Odnosząc się do pkt 4 decyzji Spółka podniosła, że ustawa dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie daje Inspekcji prawa do wydawania decyzji o budowie lub przebudowie istniejących obiektów w zakładzie pracy, natomiast nakazanie budowy obiektu czy przebudowy obiektów w okresie 2 miesięcy jest nieporozumieniem. Dalej wskazano, że zakład pracy przygotowuje się do budowy nowego obiektu, gdzie będą mieściły się stanowiska pracy, o czym kontrolujący zostali poinformowani.

W dalszym toku postępowania, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. zmienił w części swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. i ustalił nowy termin wykonania obowiązków określonych w pkt 1 i 2 na dzień [...] listopada 2012 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] września 2012 r.

Rozpatrując odwołanie z dnia [...] sierpnia 2012 r., zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania punktów 1,2 i 4 oraz ustalił termin wykonania obowiązków punktu 1 i 2 na dzień [...] listopada 2012 r. oraz punktu 4 na dzień [...] czerwca 2013 r. Nadto utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w punkcie 3.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że postanowił uwzględnić wniosek strony o przedłużenie terminu wykonania punktów 1 i 2 decyzji z [...] sierpnia 2012 r., bowiem stwierdzone uchybienia nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia pracowników, w związku z czym obowiązek nałożony na Spółkę może zostać wykonany w terminie wskazanym w odwołaniu.

Odnosząc się do punktu 3 decyzji z [...] sierpnia 2012 r. organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji oceny ryzyka zawodowego przedstawionej w trakcie kontroli przedstawicielom Inspekcji Sanitarnej wynika, że pracodawca zidentyfikował czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy, to jest czynnik fizyczny w postaci hałasu przy obsłudze maszyn i narzędzi, w tym podnośników i kluczy pneumatycznych, pyły i czynniki chemiczne w postaci pyłu całkowitego i respirabilnego oraz gazów spawalniczych (NOx, COx) przy pracach spawalniczych. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle dokumentacji kontrolnej, wspomniane pomiary i badania na stanowiskach pracy mechanika nie były nigdy wykonywane, podczas gdy wymóg taki wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia, pracodawca jest zobowiązany wykonać badania i pomiary czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, nie później niż w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia działalności. Odnosząc się do zarzutu Spółki, że wykonywanie pomiarów jest bezcelowe i nie wnosi żadnych korzyści ani zmian w procesie pracy pracownika organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej jako k.p.) na pracodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Realizacja tego obowiązku polega między innymi na przeprowadzaniu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy, celem ustalenia stopnia narażenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 227 § 1 pkt 2 k.p. pracodawca obowiązany jest w szczególności do przeprowadzania na swój koszt badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrowania i przechowywania wyników badań i pomiarów oraz udostępniania ich pracownikom.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy związanej z występowaniem w miejscu pracy czynników chemicznych w prawidłowo przeprowadzonej ocenie ryzyka zawodowego stwarzanego przez czynniki szkodliwe istotne jest wykonanie badań i pomiarów natężenia/stężenia (określenia poziomu narażenia), a następnie porównanie ich wyników z ustalonymi wartościami dopuszczalnymi opublikowanymi w obowiązujących przepisach w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych w środowisku pracy. Organ wskazał, że Spółka ograniczyła się do zidentyfikowania tych czynników w ocenie ryzyka zawodowego nie odnosząc się do oceny stopnia i poziomu narażenia pracowników, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

W kontekście nakazu z pkt 4 decyzji piewszoinstancyjnej organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 1 pkt 1 rozdziału 1 załącznika 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) pomieszczenia higieniczno sanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Organ wskazał, że strona skarżąca nie kwestionowała zapisów zawartych w protokole w tym zakresie. Spółka podniosła, że przygotowuje się do budowy nowego obiektu. Jednak w ocenie organu odwoławczego, wobec nieudokumentowania przez Śpółkę planowanej budowy i niewskazania terminu jej zakończenia, należało władczo wyznaczyć termin wykonania nakazu z pkt 4. W ocenie organu odwoławczego zakreślony przez organ pierwszej instancji termin był za jednak krótki i z tej przyczyny wyznaczono nowy termin wykonania obowiązku.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktów 3 i 4. W uzasadnieniu Spółka podniosła między innymi, że organ stosuje dla zakładu diagnostyki i naprawy pojazdów, kryterium" czystości" tak jak dla procesu produkcji spożywczej, kieruje się licznymi przepisami prawa uzasadniającymi "Dogmat", jakim jest dla Sanepidu konieczność wykonywania pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, pomija fakt, że celem dyrektywy 2003/10 WE jest prawidłowa ocena ryzyka zawodowego, a taką pracodawca wykonał, a ponadto ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie daje organowi prawa do nakazania pracodawcy budowy lub przebudowy obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, dodatkowo wyjaśniając, że badania czynników szkodliwych w środowisku pracy nie muszą być wykonywane wyłącznie przez laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy wykonują laboratoria, które uzyskały akredytację w tym zakresie na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zaś stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

W toku przeprowadzonej kontroli w zakładzie pracy diagnostyki i naprawy pojazdów samochodowych, należącym do skarżącej Spółki, ujawniono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków pracy. W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nakazał Spółce: 1/ zapewnić czyste ściany w hali pojazdów samochodowych, warsztacie podręcznym, pomieszczeniu zużytego sprzętu oraz pomieszczeniu pras; 2/ zapewnić czyste, gładkie ściany w szatni; 3/ przeprowadzić badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy: natężenia hałasu, stężenia pyłu całkowitego i respirabilnego oraz stężenia czynników chemicznych; 4/ zapewnić ogrzewane przejście z pomieszczeń pracy do budynku, w którym usytuowane są pomieszczenia socjalno-sanitarne. Ponadto zobowiązał Spółkę do wykonania powyższych czynności w określonym terminie. W trakcie kontroli instancyjnej L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania punktów 1, 2 i 4 oraz ustalił termin wykonania obowiązków punktu 1 i 2 na dzień [...] listopada 2012 r. oraz punktu 4 na dzień [...] czerwca 2013 r. oraz utrzymał w mocy powyższą decyzję w punkcie 3.

Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem prawidłowym w świetle przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm. - dalej u.p.i.s.) oraz pozostałych przepisów nakładających na pracodawców określone obowiązki w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych w środowisku pracy. Zasadą jest, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27 ust. 1 u.p.i.s.).

Stosownie do art. 227 § 1 Kodeksu pracy (dalej k.p.), ustawodawca nakłada na pracodawcę obowiązek stosowania środków zapobiegającym chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą polegający w szczególności na przeprowadzeniu na swój koszt, badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrowaniu i przechowywaniu wyników tych badań i pomiarów oraz udostępnianiu ich pracownikom. Zgodnie z art. 227 § 2 k.p. Minister właściwy do spraw zdrowia jest upoważniony do wydania rozporządzenia szczegółowo regulującego zasady przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. W niniejszej sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2011 r. Nr 33, poz. 166). Przepis § 2 tego rozporządzenia nakłada na pracodawcę obowiązek wskazania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Sanitarną w zakładzie pracy skarżącej Spółki stwierdzono, że pomiary i badania na stanowiskach pracy mechanika nie były wykonywane.

Zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., pracodawca jest zobowiązany wykonać badania i pomiary czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, nie później niż w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia działalności. Z kolei w myśl art. 15 k.p. tego rodzaju obowiązek powinien być realizowany między innymi poprzez przeprowadzanie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy, celem ustalenia stopnia narażenia.

Prawidłowo zatem organ stwierdza, że przeprowadzenie pomiarów środowiska pracy na stanowisku pracy – mechanik jest niezbędne. Pomiary mają na celu pełną i obiektywną ocenę warunków pracy umożliwiającą następnie zastosowanie właściwych środków zapobiegających chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą. Ma rację organ, że ocena ryzyka zawodowego stwarzanego przez czynniki szkodliwe jest prawidłowo przeprowadzona wówczas, gdy jest sporządzona w oparciu o rzeczywiste wykonane badania i pomiary natężenia /stężenia.

Wyjaśniając potrzebę przeprowadzenia stosownych pomiarów i badań organ słusznie zwraca uwagę na to, że z akt sprawy wynika, iż na stanowisku pracy mechanika występują szkodliwe czynniki takie jak hałas, zapylenie oraz czynniki chemiczne. Już sam fakt wystąpienia takowych szkodliwych czynników uzasadnia konieczność przeprowadzenia czynności pomiarowo - badawczych. Bowiem, jak wskazał to również organ, podstawową zasadą prawa pracy wynikającą z art. 15 k.p. jest obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Dopiero przeprowadzenie stosownych badań i pomiarów pozwoli prawidłowo sformułować ocenę ryzyka zawodowego poprzez porównanie wyników z ustalonymi wartościami dopuszczalnymi stosownie do obowiązujących przepisach w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych w środowisku pracy.

Niezasadne są więc zarzuty i wnioski skargi, że organ kieruje się zbyt licznymi przepisami prawa uzasadniającymi konieczność wykonywania pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia. Podobnie trzeba ocenić zarzut., że organ pomija cele dyrektywy 2003/10 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie minimalnych wymagań w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa dotyczących narażenia pracowników na ryzyko spowodowane czynnikami fizycznymi (Dz. U. UE. L. 2003. 42. 38). Powyższa dyrektywa ustanawia – zgodnie z jej art. 1 ust. 1 – minimalne wymagania w zakresie ochrony pracowników przed ryzykiem dla ich zdrowia i bezpieczeństwa. Dlatego przepis art. 4 ust. 1 tejże dyrektywy, określający obowiązki pracodawcy i przewidujący, że pracodawca ocenia i w razie potrzeby dokonuje pomiaru poziomu hałasu, na jaki są narażeni pracownicy, nie może być odczytywany w ten sposób, że dokonana przez Spółkę "Ocena ryzyka zawodowego na stanowisku mechanik" zwalnia Spółkę od obowiązków w zakresie badań i pomiarów czynników występujących w środowisku pracy.

Odnosząc się do zarzutu, że ustawodawca nie daje Inspektorowi Sanitarnemu prawa do wydawania decyzji o budowie lub przebudowie istniejących obiektów w zakładzie pracy, trzeba stwierdzić, że organ sanitarny jest właściwy do sprawowania nadzoru co do wymagań higienicznych i zdrowotnych. W razie naruszenia tych wymagań – co wyżej wykazano - jest on władny do nałożenia obowiązku usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1567/10, sprecyzowanie nałożonego obowiązku nie może pozostawać w oderwaniu od przepisu stanowiącego podstawę wydania takiego nakazu.

W realiach rozpoznawanej sprawy, nakaz zapewnienia ogrzewanego przejścia z pomieszczeń pracy do budynku, w którym usytuowane są pomieszczenia socjalno-sanitarne, wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j.Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Według ustaleń organu, przejście z budynku, w którym znajdują się pomieszczenia higienicznosanitarne do budynku, w którym świadczona jest praca, nie jest połączone obudowanym i ogrzewanym w okresie zimowym łącznikiem. Zgodnie z przepisem § 1 pkt 1 załącznika 3 do w/w rozporządzenia, pomieszczenia higienicznosanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Zgodnie z § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, pomieszczeniami higienicznosanitarnymi są szatnie, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy, jadalnie z wyjątkiem stołówek, pomieszczenia do wypoczynku, pomieszczenia do ogrzewania się pracowników oraz pomieszczenia do prania, odkażania, suszenia i odpylania odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej.

W tej sytuacji, nałożenie obowiązku określonego w pkt 4 decyzji znajduje normatywną podstawę. Bez znaczenia jest argument , że Spółka informuje Inspekcję Sanitarną o planowanej budowie nowego obiektu dla zakładu pracy. Nie podaje jednak terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy. Stąd władcze nałożenie obowiązku, polegającego na zapewnieniu ogrzewanego przejścia z pomieszczeń pracy do budynku, w którym usytuowane są pomieszczenia socjalno-sanitarne, jest czynnością prawidłową.

W tych okolicznościach zaistniały podstawy do wydania spornego nakazu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.