III SA/Wr 539/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. (nr [...]) przyznającej skarżącej płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 w pomniejszonej wysokości – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.),

2) art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.),

3) art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.),

4) § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.).

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczął – złożony w dniu 6 maja 2011 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. – wniosek skarżącej o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona zadeklarowała 26 działek ewidencyjnych położonych w woj. d., powiecie j., gminie K., obrębie D., natomiast w sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona zadeklarowała 11 działek rolnych.

Producent, po uwzględnieniu zmiany do wniosku z dnia [...]r., zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w ramach PROW 2007-2013 następujące pakiety programu rolnośrodowiskowego:

Pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne,

• Wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) – [...] ha;

• Wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) – [...]ha,

• Wariant 2.9 – Uprawy sadownicze + jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) – [...] ha,

Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone,

• Wariant 3.1.1- Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - [...]ha,

Pakiet 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000,

• Wariant 4.7 – Półnaturalne łąki świeże – [...]ha.

Pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000,

• Wariant 5.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – [...] ha,

• Wariant 5.6 – Półnaturalne łąki wilgotne – [...]ha,

• Wariant 5.7 - Półnaturalne łąki świeże – [...]ha.

W dniu [...]r. gospodarstwo skarżącej wytypowano do kontroli na miejscu metodą FOTO w ramach wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW na 2011 rok.

Kontrolę przeprowadził wykonawca zewnętrzny ("A" sp. z o.o.) w dniach [...] r., [...] r., [...]r. (lustracja w terenie) i [...]r. (interpretacja ortofotomap), co znalazło odzwierciedlenie w protokole nr [...].

Nieprawidłowości stwierdzone przez inspektorów, które miały wpływ na wysokość płatności przyznanych wnioskodawczyni, dotyczyły stwierdzenia powierzchni poszczególnych działek rolnych mniejszej niż zadeklarowano we wniosku.

Nieprawidłowości obarczone kodem DR13+ dotyczyły działek C, D, F, G, H, BB, DE i HH. Ponadto dla działki DE stwierdzono, że jej powierzchnia nie spełnia minimalnej powierzchni 0,10 ha (kod DR4).

W przypadku działki rolnej:

• C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...]ha, mniejszą o 0,42 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha),

• D położonej na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...]i [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...] ha, mniejszą o 1,94 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha),

• F położonej na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...] ha, mniejszą o 1,78 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha),

• G położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb K. 0018) stwierdzono powierzchnię [...]ha, mniejszą o 0,07 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha),

• H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...]ha, mniejszą o 1,10 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha),

• BB położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...]ha, mniejszą o 0,50 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha).

• DE położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...]ha, mniejszą o 0,06 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha).

• HH położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...]ha, mniejszą o 0,77 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha).

Według informacji na szkicach załączonych do raportu z czynności kontrolnych, zgodnie ze zdjęciami wykonanymi w trakcie czynności kontrolnych a także na podstawie załączników graficznych, powierzchnie wykluczone z wymienionych działek rolnych, to obszary porośnięte licznymi drzewami i z tego tytułu niekwalifikujące się do płatności.

Jeśli zaś chodzi o działki rolne [...], to stwierdzono powierzchnie większe niż zadeklarowane we wniosku.

W przypadku działki rolnej:

• B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...]ha, większą o 0,18 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha),

• J położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...] ha, większą o 0,23 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha ),

• K położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...] ha, większą o 0,06 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha),

• L położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...]ha, większą o 0,12 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha ),

• AA położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo d., powiat k., gmina K., obręb D. 0014) stwierdzono powierzchnię [...]ha, większą o 0,04 ha od zadeklarowanej we wniosku ([...]ha).

Skarżąca wniosła zastrzeżenia do kontroli w pismach z [...]r., [...]r. (pismo skierowane do [...]. Prezesa ARiMR), [...]r., [...]r. oraz [...]r., otrzymując odpowiedzi:

• [...]z [...]r.,

• [...]z [...]r. (stanowisko BKM zawarte w piśmie [...]z [...]r.),

• [...] z [...]r.,

• [...] z [...]r.,

- w których Biuro Kontroli na Miejscu OR ARiMR we W. szczegółowo wyjaśniło zasady przeprowadzania kontroli metodą FOTO oraz odniosło się do konkretnych sytuacji w gospodarstwie rolnika.

W wyniku szczegółowej weryfikacji dokumentów pokontrolnych, po zastrzeżeniach do kontroli, Biuro Kontroli na Miejscu dokonało korekty raportu, przychylając się do części uwag wnioskodawczyni:

1. Zastrzeżenia zawarte w piśmie z [...]r. zostały uwzględnione w całości (dotyczyły upraw) w sporządzonym raporcie przez wykonawcę kontroli. W piśmie [...] z [...] r., stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia, poinformowano rolnika o zasadach przeprowadzania kontroli metodą FOTO. Wskutek tego dokonano korekty raportu z czynności kontrolnych.

Usunięto kod DR 29 z działki rolnej E. W wyniku ponownej wizytacji na miejscu ustalono, że powierzchnia działki rolnej F wynosi [...]ha (z działki tej został usunięty kod DR 39). W przypadku działki rolnej I ustalono, że powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli odpowiada powierzchni zadeklarowanej we wniosku (tj. [...]ha).

Natomiast korekty ustaleń kontrolnych dotyczących działki rolnej DE skutkowały wykreśleniem kodu DR 4 i zastosowaniem kodu DR+13 z uwagi na to, że powierzchnia stwierdzona tejże działki wyniosła [...]ha w stosunku do powierzchni deklarowanej wynoszącej [...]ha.

Odnośnie do działek rolnych EE i EF wykreślono obciążające je kody DR 29.

2. Zastrzeżenia zawarte w piśmie z [...] r. (pismo skierowane do [...] Prezesa ARiMR) dotyczyły zastosowanych zasad przeprowadzania kontroli metodą FOTO.

W piśmie [...] z [...]r. (stanowisko BKM zawarte w piśmie [...] z [...]r.) Departament Kontroli na Miejscu szczegółowo wytłumaczył zasady i przebieg kontroli metodą FOTO, uznając, że zażalenie skarżącej jest nieuzasadnione.

3. Zastrzeżenia zawarte w piśmie z [...]r. dotyczyły poszczególnych pól raportu z czynności kontrolnych.

Uwagi te zostały poddane szczegółowej analizie i udzielono na nie wyjaśnień w piśmie [...]z [...]r. oraz uwzględniono zastrzeżenia zawarte w punkcie 2.8 oraz częściowo 2.10. W piśmie tym zawarto informację dotyczącą wprowadzonych korekt w raporcie oraz dołączono raport po korektach.

4. Na pisma skarżącej z [...]r. udzielono odpowiedzi w piśmie [...] z [...] r., informującym o sposobie załatwiania zgłoszonych przez rolnika umotywowanych zastrzeżeń do kontroli, powołując się na art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W dniu [...]r. strona wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o odtajnienie raportu z czynności kontrolnych po korektach w zakresie kwalifikowalności powierzchni dokonanych techniką pomiaru powierzchni geodezyjnych oraz odtajnienie dokumentu urzędowego o nr identyfikacyjnym [...], stanowiącym informacje dotyczące działek deklarowanych do płatności, otrzymany wraz z wnioskiem spersonalizowanym w roku 2011.

Pismem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. udzielił stronie odpowiedzi na pismo Strony z dnia [...]r.

Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik strony zwrócił się do organu z wnioskiem o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, polegającej na niewpisaniu dla działki rolnej HH, deklarowanej do płatności ONW powierzchni [...]ha zamiast wartości [...]ha.

W dniu [...]r. pełnomocnik strony złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. pismo nazwane wnioskiem dowodowym. Powołując się na art. 78 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wnioskodawca zażądał "nieuwzględniania czynności prawnych Kierownika Biura Kontroli na Miejscu DOR ARiMR we W." zawartych w treści pisma stanowiącej odpowiedź na zażalenie na wyniki kontroli raportu z czynności kontrolnych po korektach z dnia [...]r. w związku z naruszeniem zasad współżycia społecznego i praw zwyczajowych mających istotny wpływ na wynik decyzji administracyjnej w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

Pełnomocnik skarżącej domagał się "uwzględnienia istotnych wyników i dyspozycyjności" decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

Dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej wystąpił o korektę wektorowych granic działek rolnych i powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], położonych w obrębie miejscowości D., gmina K.. Do pisma Strona załączyła mapkę oraz dwie kserokopie załączników graficznych, dotyczących działek ewidencyjnych nr [...].

Pismem z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Pismo to zostało doręczone w dniu [...] r.

Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik strony zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o "uzupełnienie obligatoryjnego materiału graficznego na płycie CD w rozumieniu instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni prowadzonej metodą FOTO w 2011 roku", a pismem z dnia [...]r. o realizację ochrony przyrody w Polsce.

Pisma te koncentrowały się na negowaniu wyników kontroli wykonanej metodą FOTO.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją nr [...]z dnia [...]r., po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości [...]zł, przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości [...]zł.

W zakresie wariantów:

• 2.1, 2.9 i 5.1 przyznano do powierzchni zadeklarowanej we wniosku,

• 2.3, 3.1.2, 4.7 i 5.7 pomniejszono o podwójną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, bowiem procent przedeklarowania dla tych wariantów mieścił się w przedziale 3% lub 2 ha do 20%.

• 5.6 odmówiono płatności z powodu przedeklarowania powierzchni na poziomie 23,49%.

Redukcje płatności nastąpiły na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE Nr L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.).

W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia strona wniosła o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub wydanie nowej decyzji na mocy art. 132 k.p.a.

Strona zarzuciła szereg naruszeń w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, które w istocie sprowadzają się do zakwestionowania przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym strony.

Organ jej zdaniem dopuścił się naruszenia art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Zaniechał ponadto obowiązkowego sporządzenia uzasadnienia decyzji według art. 107 § 3 k.p.a.

Strona odniosła się do dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej z dnia [...] r.

Zauważyła również, że powierzchnie wykluczone z płatności, to areały utrzymywane w dobrej kulturze rolnej według przepisów prawa krajowego i unijnego.

Zdaniem strony, organ pierwszej instancji wykluczył z postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej dowody urzędowe mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. dokumentację przyrodniczo-siedliskową, raport z czynności kontrolnych z dnia [...]r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni i spełnienia wymogów zasady wzajemnej zgodności w sprawie minimalnych norm.

W dalszej części odwołania strona odniosła się do poszczególnych działek rolnych, których deklarowana powierzchnia kwestionowana była w trakcie czynności kontrolnych.

Organ odwoławczy wskazał na unormowania prawne mające zastosowanie w rozpatrywanym przypadku.

Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.).

Organ zauważył, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w przypadku pakietów, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1-6 i 8 (§ 8 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Płatność rolnośrodowiskowa w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako:

- grunty orne, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia – w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego,

- trwałe użytki zielone – w przypadku wariantu trzeciego i czwartego,

- sady – w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego (9 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Płatność rolnośrodowiskowa w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone (§ 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Następnie przywołano przepisy regulujące kontrolę na miejscu.

Według organu odwoławczego, ponieważ płatność do wariantów 2.1, 2.9 i 5.1 została stronie przyznana do powierzchni odpowiadającej jej deklaracji we wniosku z dnia [...]r., a Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., rozstrzygając sprawę, nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym zakresie, odstąpiono od szczegółowego odniesienia się do tej części rozstrzygnięcia.

Przedmiotem rozważań pozostała kwestia zmniejszenia wnioskowanej pomocy w ramach wariantów 2.3, 3.1.2, 4.7, 5.6 i 5.7.

Ze względu na treść odwołania poddano ponownej weryfikacji raporty z kontroli. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ustalił, że kontrola wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej oraz szkiców pomiaru działek potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych.

Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie strony została wykonana metodą FOTO, zgodnie z art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten wskazuje, że w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje przewidzianą w art. 33 akapit drugi możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas:

c) wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni;

d) przeprowadza fizycznie inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy.

Kontrola wykonywana metodą FOTO przeprowadzana jest dwuetapowo, przy czym dokonuje się jej na podstawie:

• ortofotomapy (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zdjęć lotniczych lub zobrazowań satelitarnych) i

• wywiadu terenowego (co najmniej 1 zdjęcie na każdej działce i stwierdzenie uprawy).

Bezpośrednio w terenie identyfikuje się uprawy oraz ewentualnie granice działek rolnych, których nie można zidentyfikować na ortofotomapie. Następnie dokumentacja przekazywana przez wykonawcę zewnętrznego podlega tzw. kontroli jakości przez ARiMR, podczas której weryfikowana jest m.in. kompletność i poprawność dokumentacji pokontrolnej przekazywanej przez wykonawcę. Dopiero po zakończeniu kontroli jakości przez ARiMR kopia raportu jest przekazywana rolnikowi.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku kontroli metodą FOTO rolnik nie jest powiadamiany o kontroli, a czynności kontrole mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy został on powiadomiony o kontroli (art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

W ocenie organu drugiej instancji, spór w sprawie sprowadza się do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie powierzchni gruntów uprawniających do otrzymania płatności.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przyjęto bowiem, że powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu jest w istocie mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku strony, co w efekcie skutkowało przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Strona zawyżyła powierzchnię zadeklarowanych działek rolnych C, D, F, G, H.

Ustalenia poczyniono na podstawie kontroli przeprowadzonej metodą FOTO w dniu [...]r., z której został sporządzony raport znajdujący się aktach sprawy.

Stwierdzono, m.in., że ustalona powierzchnia działek rolnych:

- C ([...]ha), D ([...]ha), F ([...]ha), G ([...]ha), H ([...] ha)

jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o areał odpowiednio:

- 0,42 ha, 1,94 ha, 1,78 ha, 0,07 ha, 1,10 ha.

Różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu spowodowała:

- dla wariantów 2.3, 3.1.2, 4.7 i 5.7 – pomniejszenie płatności o podwójną wykrytą różnicę pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku a stwierdzonym w wyniku kontroli na miejscu, a

- dla wariantu 5.6 skutkuje odmową płatności.

Organ przedstawił sposób wyliczenia należnych stronie płatności.

Ponieważ zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. prawidłowo obliczył procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej wniosku i kontroli na miejscu, przeto był zobligowany zastosować dyspozycję art. 16 ust. 5 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., według którego w przypadku gdy obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy.

Skoro odwołująca się podważała prawidłowość pomiarów przeprowadzonych podczas kontroli na miejscu, przeto organ odwoławczy dokonał ponownej oceny raportu z czynności kontrolnych nr [...]. Weryfikacja ta potwierdziła prawidłowość pomiarów dokonanych w dniu [...]r. zawartych w raporcie z czynności kontrolnych nr [...].

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono:

- Na działce rolnej C (położonej na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej [...] ha ustalono [...] ha (kod DR+13). Powierzchnia została pomniejszona kosztem uprawy sąsiedniej – działki rolnej CC, położonej również na działce ewidencyjnej nr [...]. Na działce rolnej CC uprawą jest trwała łąka, a ustalona grupa upraw zgodna z deklaracją strony we wniosku pomocowym na rok 2011.

- Zawyżenie powierzchni deklarowanej w obrębie działki rolnej D (położonej na działkach ewidencyjnych nr [...])[...]ha, wobec ustalonej [...] ha.

- Odnośnie do działki rolnej F, deklarowanej [...] ha, ustalono zawyżenie powierzchni o [...]ha (kod DR+13), działka została również obarczona kodem DR 28 – wystąpiły bowiem rozbieżności pomiędzy treścią ortofotomapy i stanem faktycznym w terenie w zakresie zasięgu powierzchni kwalifikowanej.

- Zawyżenie powierzchni dotyczyło również działek rolnych G i H, deklarowanych odpowiednio: [...]ha i [...] ha, których powierzchnia ustalona wyniosła odpowiednio: [...]ha i [...] ha.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że kontrola działek rolnych B, J(J1), K(K1) i L o powierzchni deklarowanej odpowiednio: [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha potwierdziła, że powierzchnia ustalona tych działek jest większa i wyniosła odpowiednio: [...] ha, [...] ha ([...]ha powierzchni stwierdzonej – [...]ha wydzielonej zmiana do wniosku działki JJ), [...] ha, [...]ha.

Przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli administracyjnej powierzchnia w wymienionych działek podlegała kompensacji z powierzchnią działek rolnych, dla których powierzchnia stwierdzona była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku pomocowym.

W trakcie toczącego się postępowania wnioskodawczyni składała liczne zastrzeżenia do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu. Odnosząc się do tych zastrzeżeń organ dokonał korekty raportu z czynności kontrolnych:

- wykreślono kod DR29 na działce rolnej E;

- z działki rolnej F wykreślono kod DR 39, tj. nieprawidłowość polegającą na stwierdzeniu rozbieżności liczby lub położenia na załączniku graficznym rowów o szerokości do 2 m;

- zgodnie z adnotacją zawartą w raporcie (w dniu [...]r.) na działce rolnej DE wykreślono kod DR 4 oznaczający, że działka nie spełnia wymogu powierzchniowego 0,10 ha, a obciążono działkę kodem DR+13 z uwagi na to, że powierzchnię działki ustalono na poziomie [...]ha.

- w dniu [...]r. organ wykreślił obciążające działki rolne EE i EF kody nieprawidłowości DR 29, zgodnie z którymi działki rolne były położone na nie zadeklarowanej działce ewidencyjnej (np. rowy i drogi).

Ocena dowodu z raportu i z dołączonych szkiców oraz zdjęć – stwierdzających nieprawidłowości w powierzchniach deklarowanych – nie budzi zdaniem organu odwoławczego zastrzeżeń co do prawidłowości przyjętego przez organ stanu faktycznego w zakresie stwierdzonej powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności. Wiarygodności raportów nie może podważyć ocena zawarta w odwołaniu, że są one błędne, tak jak błędny jest system geograficzny ortofotomap, w sytuacji gdy strona nie przedstawiła żadnych przekonujących dowodów czy argumentów przemawiających za słusznością własnego stanowiska.

Kontrolę przeprowadzili pracownicy "A" sp. z o.o., z siedzibą we W. Wyniki tej kontroli zostały następnie zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i mające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 240, poz. 1605).

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących nieprawidłowego ustalenia powierzchni działek rolnych B, BB, D, C, CC, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej sporządzonej w ramach kontroli jednoznacznie, potwierdza zasadność dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, że na spornych działkach rolnych znajdują się zachwaszczenia, zakrzaczenia, brak śladów po jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. Wyłączone tereny na działkach rolnych, których powierzchnie zostały zredukowane stanowią także zadrzewienia widoczne na szkicach pomiarów działek jak i fotografiach wykonanych podczas ich lustracji w terenie (zdjęcia dla działki F i H).

Ponadto, z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, należy co do zasady przypisać ich ustaleniom przymiot wiarygodności (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07).

Rolnik składający wniosek o przyznanie płatności powinien wskazać powierzchnię rzeczywistą spełniającą wymagania przepisów prawa, a nie ustaloną na podstawie danych historycznych. Powierzchnia faktyczna deklarowana do przyznania płatności powinna być przez wnioskodawcę zweryfikowana także co do terenów niekwalifikujących się do objęcia płatnościami.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty strony, jakoby organ pierwszej instancji wykluczył z przyznania płatności raport z czynności kontrolnych z dnia [...] r. Ustosunkowując się do tej kwestii, organ zauważył, że kontrola gospodarstwa rolnego przeprowadzona w dniach [...] r., [...] r., [...] r. (lustracja w terenie) i [...] r. (interpretacja ortofotomap) odnosi się do stanu faktycznego gospodarstwa rolnego strony w roku 2011. Organ pierwszej instancji nie mógł uwzględnić przy wydaniu decyzji raportu z czynności kontrolnych z dnia [...] r., gdyż ten raport dotyczył deklaracji powierzchni i upraw złożonej w roku 2010. Określał on mianowicie stan i areał gospodarstwa w poprzednim roku kalendarzowym i nie mógł stanowić dowodu w zakresie przyznania płatności bezpośredniej za rok 2011. Decyzja z dnia [...] r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych została wydana na podstawie raportu z czynności kontrolnych oraz ustaleń kontrolnych przeprowadzonych za rok 2010 r.

Kontrola w zakresie wzajemnej zgodności nie może być rozstrzygająca, jeśli chodzi o ustalenie powierzchni kwalifikowanej działek rolnych, z uwagi na to, że ma na celu weryfikację norm i wymogów wzajemnej zgodności na działkach, nie zaś określenie ich powierzchni.

Ówczesna kontrola metodą inspekcji terenowej została przeprowadzona na podstawie obowiązującej procedury i dotyczyła co najmniej 50% działek podstawowych zgłoszonych do płatności obszarowej i co najmniej 50% działek podstawowych zgłoszonych do płatności ONW (obowiązek kontroli metodą inspekcji terenowej wszystkich zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek rolnych obowiązuje od kampanii kontrolnej 2011). Oznacza to, że nie wszystkie działki rolne w gospodarstwie wnioskodawczyni były przedmiotem pomiaru, w odróżnieniu od przeprowadzonej w roku 2011 kontroli metodą FOTO, która polegała na zrealizowaniu czynności kontrolnych w odniesieniu do wszystkich działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła organom:

1) naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 86 Konstytucji RP;

• 4 ustaw (przy czym tylko w przypadku k.p.a. skonkretyzowano podstawę prawną – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 61 § 4 i art. 10);

• 8 rozporządzeń organów krajowych;

• 1 rozporządzenia Rady (WE);

• 2 dyrektyw Rady EWG;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 28, 61, 75, 77, 78, 79, 80, 84, 107 k.p.a.

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

2) przesłuchanie dr Z.K. – eksperta, botanika, autora dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej – w kwestii wymogu przystąpienia do realizacji Pakietów 5 i 4 w ramach programu rolnośrodowiskowego 2007-2013;

3) przesłuchanie strony, tj. K. H., Dyrektora DOR ARiMR;

4) stwierdzenie, czy ekspert dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej staje się stroną według art. 28 k.p.a.

5) zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca podniosła, że zadeklarowane we wniosku powierzchnie działek zostały wykazane wyłącznie na podstawie dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a., które korzystają z domniemania zgodności ich treści z prawdą. Zbiór ten w sprawie tworzą:

1) dokumentacja przyrodniczo-siedliskowa z [...] r. sporządzona przez eksperta dra Z. K.;

2) dokument z 2011 r. ze wskazanym maksymalnym obszarem powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla poszczególnych działek ewidencyjnych, zwany "Informacją dotyczące działek deklarowanych do płatności";

3) decyzje Kierownika BP:

• z [...] r. w sprawie ONW w pomniejszonej wysokości, bo powierzchnia zdeklarowanych w 2010 r. działek była łącznie mniejsza o 2,97 ha (kod DR -13) od stwierdzonej GPS. Ówczesna kontrola nie stwierdziła nieprawidłowości;

• z [...] r. – wsparcie bezpośrednie;

• z [...]r. – rolnośrodowiskowa;

4) Dokumentacja przyrodniczo-ornitologiczna z [...]r. (ekspert R. R.).

Skarżąca zarzuciła, że organy nie przeprowadziły dowodu przeciwko treści wskazanych dokumentów urzędowych.

W obszernym uzasadnieniu można doszukać się następujących zarzutów względem organów i zaskarżonej decyzji:

• organ nie sprostał wymaganiom stawianych przez k.p.a. decyzjom administracyjnym (zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a.),

• wydanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nastąpiło bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności;

• kwestionując dane z ekspertyzy przyrodniczo-siedliskowej, organ powinien powołać biegłego, ponieważ potrzebne są tu wiadomości specjalne (ocena według kryterium wymagań dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska co do minimalnych norm);

• ekspert, który w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego, ma obowiązek nanieść odpowiednie zmiany i przesłać je do wszystkich stron postępowania, staje się "incydentalną" stroną postępowania; organ powinien był z ekspertem ustalić zasadność przesłanek dotyczących wyłączenia działek rolnośrodowiskowych (RSS); nie czyniąc tego naruszył słuszny interes beneficjenta i słuszny interes społeczny; organ nie miał więc prawa wkroczyć w zakres upoważnień eksperta; organ nie mógł sam oceniać tych okoliczności; także firma "A" sp. z o.o. nie ma uprawnień biologa;

• działka F – [...]r. stwierdzono powierzchnię [...]ha, czyli o 0,44 ha większą od zadeklarowanej [...] ha, przy czym większą powierzchnię o [...]ha stwierdzono w granicach działki ewidencyjnej nr [...];

- w 2011 r. (kilka miesięcy później) stwierdzono metodą FOTO pow. [...] ha – a więc mniejszą o 1,78 ha od zadeklarowanej ([...]ha)

• działka H – [...]r. GPS wykazał pow. [...] ha, czyli o [...] ha większą od zadeklarowanej (2 ha);

- w 2011 r. metodą Foto stwierdzono [...] ha tej działki, tym razem mniejszą o 1,10 od zadeklarowanej ([...]ha);

• działka C – [...]r. GPS wykazał pow. [...]ha, czyli o 0,05 ha większą od zadeklarowanej ([...]ha);

- w 2011 – FOTO – stwierdzono [...]ha, czyli mniejszą o 0,42 ha od zadeklarowanej ([...]ha);

- Kierownik BP ([...]r.) stwierdził, że powierzchnia (PEG) kwalifikująca się do płatności wynosi [...]ha, czyli jest większa o [...], niż stwierdzono w 2011 r.

- według strony – nie wyjaśniono na jakiej podstawie prawnej pomniejszono działkę rolno-siedliskową C (RSS3) kosztem "uprawy" sąsiedniej, tj. działki rolnej CC o pow. [...]ha – zważywszy, że obie działki, to trwałe użytki zielone (TUZ), które znajdują się wspólnie na działce ewidencyjnej nr [...];

• działka rolno-siedliskowa (RSS3) D – [...] r. GPS stwierdził pow. [...]ha, czyli większą o [...]ha od zadeklarowanej ([...]ha);

- w 2011 – metodą Foto stwierdzono [...]ha – tym razem mniejszą od zadeklarowanej ([...]ha);

• działka rolno-siedliskowa G – metodą Foto stwierdzono pow. [...]ha, tym razem mniejszą o 0,07 ha od zadeklarowanej ([...]ha) – co nastąpiło wskutek zwiększenia działki rolnej GG (obie działki TUZ znajdują się na działce ewidencyjnej nr 445);

• działka B – metodą Foto stwierdzono pow. [...] ha – tym razem większą o 0,18 ha od zadeklarowanej ([...] ha) – co nastąpiło kosztem zmniejszenia działki BB (obie TUZ na działce ewidencyjnej nr 123);

• organy nie wykazały w rozpatrywanej sprawie nowych okoliczności, które pozwoliłyby skontrolować prawidłowość wyłączenia od dopłat na 2011 r. obszaru uwzględnionego przy ustalaniu płatności za rok 2010; trudno przyjąć, by w tak krótkim okresie nastąpił tak znaczny przyrost zadrzewienia spornych działek:

• według skarżącej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca dopuszcza zadrzewienie na działkach rolnych 50 sztuk na ha, które nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach (TUZ) produkcję roślinną; skupiska drzew, jak i oczka wodne nieprzekraczające 100 m2, rowy, pasy zadrzewień cieków wodnych, żywopłoty i ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej; w tym zakresie wyjaśnienia zawarte w decyzji są niewystarczające;

• brak precyzyjnego wskazania motywów uwzględnienia jednego wyniku kontroli z jednoczesnym pominięciem pozostałych;

• z operatu pomiarowego wynika, że istnieje rozbieżność pomiędzy poszczególnymi pomiarami, co powinno stanowić podstawę do poddania szczegółowej ocenie dotychczas przeprowadzonych pomiarów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu [...]r., skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę:

• przytoczono przykłady z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jako aktu kontroli organu pierwszej instancji, które – jak wydaje się twierdzić skarżąca – nie odpowiadają merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji;

• raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni ([...] r.) został sporządzony z naruszeniem ustaw normujących płatności;

• po zastosowaniu metody Foto wymagana jest kontrola metodą inspekcji terenowej, której spółka "A" zaniechała;

• zaniechano:

- weryfikacji minimalnych norm dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska – względem powierzchni porośniętej pojedynczym starym i dorosłym drzewostanem;

- realizacji zasad szczegółowych określenia powierzchni (TUZ) w przypadku działek porośniętych dorosłym i starym drzewostanem;

- zastosowania właściwych technik pomiaru (wlicza się powierzchnię zajmowaną przez pień, a nie koronę drzew, gdyż pod koronami drzew prowadzona jest uprawa);

- wykazania ważnych upoważnień do wykonania czynności kontrolnych w terenie

• w raporcie brakuje danych wektorowych uzyskanych z bezpośredniego pomiaru powierzchni działek rolnych w terenie;

• brak wskazania pomiaru fizycznego powierzchni i obwodu działek zajętych przez pnie starego drzewostanu;

• brak podania liczby drzew starego drzewostanu przekraczającego 50 sztuk na ha w stosunku do powierzchni, co do których stwierdzono naruszenie;

• brak pomiaru fizycznego pasów zadrzewień (stary drzewostan) w stosunku do ich szerokości i długości, do których stwierdzono naruszenie;

• brak pomiaru fizycznego rowów w stosunku do ich szerokości i długości, do których stwierdzono naruszenie;

• brak fizycznego pomiaru zadrzewień rowów w stosunku do ich szerokości i długości, do których stwierdzono naruszenie;

• brak pomiaru oczka wodnego (działka C) w granicach działki ewidencyjnej nr [...] w stosunku do jego powierzchni, do której stwierdzono naruszenie;

• organ kontroli na miejscu przeprowadził rekontrolę (inspekcja terenowa) [...] r. bez powiadomienia strony o tej rekontroli;

• protokołu z rekontroli nie przekazano skarżącej;

• dowód z lustracji w terenie, ze skutkiem pomniejszenia pow. o [...]ha organ pierwszej instancji zataił w treści zaskarżonych decyzji za [...] r.;

• jeśli obligatoryjne jest sporządzenie dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej, to wykonawca takiej dokumentacji (ekspert przyrodniczy-botanik) powinien uczestniczyć w postępowaniu wyjaśniającym przy realizacji pakietu 5 i 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych";

• stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinna być dr A.B., jako ekspert przyrodniczy-botanik;

• zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., bo organy nie przeprowadziły dowodu z biegłego w zakresie dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej, zwłaszcza że przy płatnościach za 2010 rok przeprowadzono dowód z takiej dokumentacji, a na zakończenie kontroli w terenie inspektor złożył (jako dowód) podpis z datą i stemplem na takiej dokumentacji;

• organy oparły swoją ocenę jedynie na raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikalności powierzchni metodą Foto oraz na korektach zapisów z czynności pokontrolnych, lecz nie ustosunkowały się do zarzutów strony, stwierdzając bez uzasadnienia, że nie zasługują one na uwzględnienie;

• charakter wiążący ma zarówno dokumentacja przyrodniczo-siedliskowa, jak i kontrola przeprowadzona w 2010 r., co powinno być uwzględnione także w postępowaniu o płatności za rok 2011;

• gdyby włączono raporty z kontroli z 2010 r. do postępowania o płatności za rok 2011, wówczas organy musiałyby się wytłumaczyć np. z pomiaru działki F, ponieważ w 2010 r. stwierdzono pow. [...]ha (fizycznie według GPS), a w roku 2011 (tylko z zobrazowań ortofotomap) – [...]ha (różnica [...]ha)

• wkraczanie niepożądanej roślinności (chwastów) można zdaniem strony odnieść do gruntów ugorowanych, na których co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca obowiązuje koszenie lub inne zabiegi uprawowe zapobiegające występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów oraz do wieloletnich plantacji (jagodniki, szkółki itp.) – nie dotyczy natomiast łąk i pastwisk (czyli strony skarżącej);

• termin koszenia działek strony skarżącej jest wydłużony do 30 września (w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych w ramach płatności NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej, oraz programu rolnośrodowiskowego);

• Kierownik BP wymusił na Kierowniku BKM wydanie jeszcze jednego (trzeciego) aktu pokontrolnego z dnia [...] r., w którym usunięto uprzednio uwzględnioną wartość w całości powierzchni ONW dla działki HH (zgodnie z art. 3 ust. 4 rozp. Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r.).

W piśmie procesowym z dnia [...]r. organ uznał, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie:

• nie ma naruszenia art. 138 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy rozpoznał ponownie i rozstrzygnął sprawę; była to pełna kontrola;

• z pisma strony wynika, że w przypadku wyłączenia powierzchni zadrzewionych potrzebne jest uzupełnienie kontroli metodą inspekcji terenowej – ta błędna teza nie ma uzasadnienia w prawie;

• organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że po pomiarze działek na ortofotomapie (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zdjęć satelitarnych) przeprowadzany jest wywiad terenowy – tu ustala się rodzaj prowadzonej uprawy, ewentualnie występujące zachwaszczenia i zadrzewienia oraz inne nieprawidłowości udokumentowane zdjęciami fotograficznymi;

• właśnie analiza fotografii wykazała, że część gruntów zgłoszonych do płatności była zachwaszczona i zakrzaczona;

• strona ubiegająca się o płatności bezpośrednie, ONW i rolnośrodowiskowe powinna wykazywać we wniosku tylko grunty utrzymywane zgodnie z normami;

• jeżeli na części zadeklarowanych działek nie są prowadzone zabiegi agrotechniczne (występują zakrzaczenia, zadrzewienia), to oznacza teren nieużytkowany rolniczo;

• kontrolerzy legitymowali się stosownymi uprawieniami;

• co do niezawiadomienia skarżącej o kontroli – zasadniczo producent nie jest zawiadamiany o kontroli (art. 27 rozp. Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.) – jest to lex specialis w stosunku do k.p.a.

• wyniki kontroli były dwukrotnie analizowane w związku z zastrzeżeniami strony – czynił to zarówno wykonawca kontroli, jak i pracownicy BKnM.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że poprawne rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, co nie pozwoliło pozostawić zaskarżonej decyzji w zbiorze legalnych aktów administracji publicznej [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi].

Istotna w sprawie odmienność stanowisk stron dotyczy tych działek rolnych, których części powierzchni – mimo objęcia ich wnioskiem o dopłaty na 2011 r. – nie zostały uwzględnione przez organy orzekające, co spowodowało zmniejszenie płatności przyznanej skarżącej.

W kontekście rozpoznawanej sprawy trzeba wyjść od przypomnienia, że postępowanie administracyjne w zakresie obowiązywania ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – mimo odesłania do zasad sformułowanych w k.p.a. (art. 21 ust. 1 wymienionej wcześniej ustawy) – zostało jednak częściowo zmodyfikowane (art. 21 ust. 2 tej ustawy).

Ważne dla procedur objętych wspomnianą ustawą jest unormowanie zawarte w art. 21 ust. 3, z którego wynika, że to strony oraz inni uczestnicy postępowania są obowiązani przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, przy czym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przyjęte rozwiązanie oznacza, że to na podmiocie występującym o płatności ciąży również powinność wykazania, że zarówno działki objęte wnioskiem, jak i znajdujące się na nich uprawy, mają powierzchnię zgodną ze stanem faktycznym. Dotyczy to także wskazania powierzchni tych części działek, które ze względów prawnych lub faktycznych są wyłączone z płatności.

Dyspozycja art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie pozbawia organów prowadzących postępowanie administracyjne kompetencji do weryfikacji danych przedstawionych przez wnioskodawcę, jednakże – w razie stwierdzenia przez organy rozbieżności między deklaracją a ustaleniami poczynionymi w postępowaniu wyjaśniającym – nie zwalnia tych organów z obowiązku udowodnienia oraz jednoznacznego wskazania i ujęcia w uzasadnieniu decyzji okoliczności decydujących o wadliwości danych, na które powołuje się strona występująca o płatności. Nie można bowiem zapominać, że przyjęta zasada rozkładu ciężaru dowodowego odnosi się także do organu, który z ustalonej w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności wywodzi przecież odmienne niż strona skutki prawne.

Tymczasem, jeśli chodzi o wyłączenia z płatności części gruntów uznanych przez organy za zadrzewione, zakrzaczone, zachwaszczone, bez śladów jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dostatecznie i nie wskazano, czy wszystkie takie powierzchnie widoczne na szkicach pomiarów działek, jak i na fotografiach wykonanych podczas lustracji w terenie, powinny być bez jakichkolwiek wyjątków – mimo twierdzeń strony o nieustaleniu chociażby gęstości zadrzewienia lub zakrzaczenia – wyłączone całkowicie z płatności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie odniesiono się do zarzutów skarżącej dotyczących dopuszczalnego przez obowiązujące przepisy zadrzewienia na 1 ha, bez negatywnych skutków dla prowadzonej na takich gruntach produkcji roślinnej, co nie pozwala ani stronie, ani Sądowi ocenić poprawności ustaleń dokonanych przez organy.

Nie negując twierdzenia organu odwoławczego co do konieczności uwzględnieniu stanu faktycznego kontrolowanych działek rolnych w roku, na który ustala się uprawnienia rolnika do płatności, nie można jednak z góry odrzucać dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji za rok poprzedni, zwłaszcza zaś gdy obie kontrole dzieli niedługi okres a przy tym dotyczy okoliczności trwalszych niż chociażby uprawy jednoroczne, jak np. wieloletnie zadrzewienie.

Dlatego też, wobec wieloletniego zadrzewienia i zakrzaczenia działek, ustalonego zarówno podczas kontroli w dniu [...]r., jak i kontroli przeprowadzonych w dniach [...] r., [...]r., [...]r. i [...]r., nie było właściwe pominięcie wniosku strony o uwzględnienie dokumentacji dotyczącej roku 2010, z argumentacją, że organy nie mogły uwzględnić raportu z czynności kontrolnych z dnia [...]r., gdyż dotyczył on deklaracji powierzchni i upraw złożonej 2010 r., a więc określał stan i areał gospodarstwa w poprzednim do aktualnego roku kalendarzowym, nie mógł zatem stanowić dowodu w sprawie przyznania płatności za rok 2011.

Organy nie dokonały zestawienia i porównania powierzchni wykluczonej z przyznania płatności według raportu z [...] r. i z [...]r., a przy tym nie wyjaśniły dostatecznie i nie wykazały skąd wzięły się różnice w obszarach zadrzewionych i zakrzaczonych stwierdzone w nieodległych od siebie czasowo kontrolach. Nie jest bowiem oczywiste, w jaki sposób w ciągu roku mogło dojść do zmian w stanie zagospodarowania gruntów, zwłaszcza zaś zwiększenia wieloletniego zadrzewienia.

Stąd też w ponownym postępowaniu wyjaśniającym zasadne będzie zestawienie dowodów z kontroli gospodarstwa skarżącej w [...] i [...] r., w tym także dokumentacji stanowiącej podstawę wydaniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego w K. z [...] r. (w sprawach płatności ONW oraz JPO I UPO) i z [...]r. (w sprawie płatności rolnośrodowiskowych), i wyjaśnienie dostrzeżonych rozbieżności dotyczących sposobu zagospodarowania części ocenianych gruntów.

Niezbędne przy tym będzie także odniesienie się organów do sygnalizowanej przez stronę skarżącą różnic między kontrolą z 2010 r. a kontrolą z 2011 r. względem działek: B, C, D, F, G, H, gdyż te kwestie nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia nie odzwierciedla także stanu obszarów zadrzewionych i zakrzewionych w kontekście unormowań, które – w drodze wyjątku od zasady głoszącej, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami – mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar (§ 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie norm minimalnych – Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.).

Przy ocenie utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami organ nie odniósł się także do zróżnicowanych terminów koszenia i usuwania okrywy roślinnej, mimo że wniosek strony skarżącej obejmował zarówno grunty wymienione w § 1 ust. 1 pkt 2, jak i inne niż wymienione w pkt 2 (§ 1 ust. 1 pkt 4 wspomnianego wcześniej rozporządzenia).

Lektura uzasadnienia zaskarżonej nie daje również jednoznacznej odpowiedzi, które z działek objętych wnioskiem strony mają na swej powierzchni elementy wskazane w § 5 przywołanego rozporządzenia. Nie wyjaśnia także, które z tych gruntów organ uznał za utrzymywane zgodnie z normami, którym zaś odmówił takiego przymiotu.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przesłuchanie w charakterze świadków dwóch osób wskazanych w skardze, należy zauważyć, że tego rodzaju środki dowodowe nie mogą być stosowane w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Według bowiem ograniczenia zawartego w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów, i to tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a przy tym nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wobec stwierdzonej w postępowaniu sądowym potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (a przy tym wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) oraz odzwierciedlenia poczynionych ustaleń i ich oceny w uzasadnieniu decyzji (dotychczasowe uzasadnienie nie spełnia bowiem standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.), należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

Podstawę zasądzenia kosztów stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Postanowienie zawarte w punkcie III sentencji wyroku ma umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.