I SA/Wa 399/13

Uzasadnienie

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. G. wnioskiem z dnia 16 czerwca 2008 r., uzupełnionym w dniu 17 grudnia 2008 r., wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez H. J. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości K., powiat [...], województwo [...], obecnie [...].

Wojewoda [...] pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od doręczenia wezwania.

A. G. pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. wystąpiła do organu o zawieszenie przedmiotowego postępowania w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w K. postępowaniem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym w 1922 r. H. J.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zwiesił postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty i poinformował stronę, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." Postanowienie to doręczone zostało pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 31 sierpnia 2009 r., a zatem termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upływał w dniu 31 sierpnia 2012 r.

Pismem z dnia 19 września 2012 r. pełnomocnik A. G. wystąpił do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., załączając wniosek o podjęcie ww. postępowania.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania i wskazał, że przywrócenie terminu możliwe jest jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Brak winy w uchybieniu terminu można przy tym przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że niezachowanie terminu wynikało z przyczyn od niego niezależnych i niezawinionych, związanych ze złym stanem zdrowia, na dowód czego przedłożył m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia 12 września 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie organu, pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, że od godzin porannych dnia 29 sierpnia 2012 r. do dnia 12 września 2012 r. nie był w stanie wykonywać czynności zawodowych z powodu choroby, której intensywny i gwałtowny przebieg spowodował zupełne unieruchomienie pełnomocnika, a tym samym uniemożliwił mu dalsze funkcjonowanie i prowadzenie spraw kancelarii. Poinformował jednocześnie, że osoby wskazane w udzielonym mu przez skarżącą pełnomocnictwie z dnia 20 lutego 2007 r., jako pełnomocnicy substytucyjni, nie posiadają obecnie tego statusu z uwagi na prowadzenie własnej działalności gospodarczej. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że pełnomocnik wnioskodawczyni nieuprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, bowiem mógł ustanowić pełnomocnika substytucyjnego, czy ewentualnie poinformować telefonicznie organ o zaistniałej sytuacji, a tym samym nie podjął żadnych czynności zmierzających do zachowania terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania.

Na skutek zażalenia A. G., Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i umorzył w całości postępowanie prowadzone z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek strony, złożony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Organ podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłączenie wówczas gdy wystąpi o to strona. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona nie wystąpi w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trybie art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości zastosowania w sprawie art. 58 § 1 k.p.a., czyli instytucji przywrócenia terminu. Skoro zatem strona wniosła w niniejszej sprawie o przywrócenie terminu, który ma charakter prekluzyjny, uznać należało, że postępowanie zainicjowane tym wnioskiem było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. G., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest nieprzywracalny, a postępowania wszczęte takim wnioskiem bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska w przedmiocie charakteru powyższego terminu i nie podał żadnego orzecznictwa, powołując się jedynie na poglądy doktryny. Skarżąca wskazała, że przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami są z reguły przepisami procesowymi, a zatem przepis art. 98 § 2 k.p.a. niewątpliwie jest przepisem procesowym, na co wskazuje jego umiejscowienie, jak i charakter, i jako taki może być przywracany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżoną decyzję lub postanowienie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezspornym jest, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty zawieszone zostało na wniosek skarżącej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W treści ww. postanowienia organ zawarł jednocześnie informację, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Postanowienie o zawieszeniu postępowania doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej w dniu 31 sierpnia 2009 r., a zatem 3-letni termin, przewidziany w powołanym przepisie, upłynął w dniu 31 sierpnia 2012 r. W okresie tym, czego nie kwestionuje skarżąca i jej pełnomocnik, strona nie wystąpiła do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek taki złożony został dopiero w dniu 19 września 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Istota zagadnienia, która wystąpiła w analizowanej sprawie, sprowadza się do oceny charakteru terminu określonego w przepisie art. 98 § 2 k.p.a., gdyż od tego zależy, czy ulega on przywróceniu w trybie art. 58 § 1 k.p.a.

Podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu). Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu (sądu) prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ (sąd) prowadzący postępowanie. Na gruncie procedur administracyjnych i sądowych daje się zauważyć zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony lub uczestnika. Skutków takich nie wywołują natomiast terminy procesowe dla czynności organu lub sądu. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Terminy porządkowe lub instrukcyjne należą zatem niewątpliwie do tej samej kategorii, tj. terminów procesowych. Nie ma wobec tego podstaw do przeciwstawiania terminów procesowych terminom porządkowym, ze względu na różne skutki niezachowania tych terminów. Biorąc pod uwagę te właśnie skutki można natomiast mówić o terminach procesowych zwykłych (porządkowych, instrukcyjnych dylatoryjnych) i terminach procesowych zawitych: prekluzyjnych, peremptoryjnych i przedawniających (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II GPS 3/12; www.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z treści art. 98 § 2 k.p.a., niezłożenie w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie, skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, termin określony w ww. przepisie ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Nie ma przy tym znaczenia, na co wskazuje pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi, umiejscowienie tego przepisu w ustawie procesowej, tj. Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak już wskazano powyżej, prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, iż strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie ww. 3-letniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 56/13; www.nsa.gov.pl). Dlatego też zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący naruszenia przepisu art. 7 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. nie może być skuteczny.

Prawidłowo zatem Minister Skarbu Państwa, uznając, że brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 58 § 1 k.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.