IV SA/Wa 955/14

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], zmienioną uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], Rada W. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B.

Po podjęciu wskazanej uchwały Prezydent W.:

1. na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając zarazem formę, miejsce i termin składania wniosków do projektu planu. Ogłoszenie ukazało się w [...] wydaniu [...]. Obwieszczenie wywieszone zaś było w okresie od 18 kwietnia 2005 r. do 23 maja 2005 r. w Urzędzie W. Termin składania wniosków określono do dnia 18 maja 2005 r.;

2. zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu;

3. dokonał rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu planu;

4. sporządził projekt planu (wśród dokumentacji planistycznej znajduje się m.in. prognoza oddziaływania na środowisko);

5. sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu;

6. mocą zarządzenia z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu w terminie 28 dni od dnia udostępnienia projektu planu;

7. ogłosił o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W ogłoszeniu poinformował o dacie i miejscu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Wskazał też, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, może wnieść uwagi, które składać należy na piśmie do Prezydenta W. z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu, oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 lutego 2008 r.;

8. w dniu 11 stycznia 2008 r. przeprowadził dyskusję publiczną;

9. rozpatrzył uwagi wniesione do projektu planu i dokonał w projekcie zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie przedstawił Radzie W. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Uchwałą z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Rada W. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru B.

– część I, stwierdzając zarazem zgodność uchwalonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Rady W.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. U. – po uprzednim wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B. – część I.

Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym objętej zaskarżonym planem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obr. [...], dzielnica [...] o powierzchni 4519 m2 i właścicielem usytuowanego na niej budynku o powierzchni użytkowej 2060 m2.

Skarżąca zaskarżyła uchwałę w zakresie załącznika graficznego nr 1 – w części dotyczącej wyznaczenia "terenu usług nauki" o symbolu 8.10. U-N (obejmującego opisaną wyżej działkę nr [...]) oraz w zakresie odnoszących się do tego terenu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g, § 4 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 5 pkt 1, § 22 kwestionowanej uchwały.

W skardze podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną ich interpretację i uznanie za dopuszczalne określenia przeznaczenia terenu 8.10

U-N jako terenu "usługi nauki", a zatem przekroczenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nadużycie władztwa planistycznego);

2. naruszenie art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez takie ustalenie przeznaczenia terenu 8.10 U-N, które ograniczyło wolności i uprawnienia uczelni do prowadzenia działalności naukowej i prac rozwojowych oraz określania ich kierunków, a także do prowadzenia działalności gospodarczej wyodrębnionej organizacyjnie i finansowo od działalności podstawowej w zakresie i formach określonych w statucie, a zatem obrazę zasady autonomii uczelni oraz zasady wolności nauczania, badań naukowych i twórczości artystycznej;

3. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez złamanie zasady związania organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy sporządzeniu planów miejscowych;

4. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zasad: demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, praworządności, legalności i kompetencyjności;

5. naruszenie – wynikających z art. 233 oraz 235 w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego – interesów prawnych oraz uprawnień strony jako użytkownika wieczystego gruntu, a także właściciela budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do postawionych zarzutów i ich uzasadnienia, autor odpowiedzi wywiódł w szczególności, że zgodnie z analizą stanu istniejącego, na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się usługi nauki (wyższa uczelnia) oraz usługi zdrowia (przychodnie, poradnie). Na podstawie analiz do planu stwierdzono, że przedmiotowy teren jest predystynowany do rozwoju funkcji usługowych. W związku z tym, zagospodarowane już zabudową o wysokości do 3 kondygnacji tereny W. (obecnie U.) zostały przeznaczone pod usługi nauki (U-N). Przy czym plan wprowadził dopuszczenie innych nieuciążliwych usług związanych z przeznaczeniem podstawowym, pod warunkiem, że ich powierzchnia nie przekroczy 10% możliwej powierzchni całkowitej funkcji podstawowej na tym terenie o wysokości do 12 m. Zdaniem organu administracji, wbrew twierdzeniom skarżącej, na przedmiotowym terenie możliwe jest zatem zlokalizowanie hotelu pracowniczego, a także szkoły na poziomie gimnazjalnym lub ponadgimnazjalnym, czy też usług zdrowia.

Autor odpowiedzi na skargę wywiódł także, że duże znaczenie dla wybranego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości miała bliskość dróg publicznych o dużym natężeniu ruchu. Wskazując na bliskość ul. [...], ul. [...] i T. zauważył, że miały one niewątpliwy wpływ na zasadność przeznaczenia terenu na funkcję mieszkaniowe.

Organ administracji zwrócił również uwagę na okoliczność, że w toku procedury planistycznej skarżąca nie złożyła ani wniosku, ani uwagi do projektu planu. Uznał, że ponieważ przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określenie w projekcie planu miejscowego było zgodne z dotychczasowym wykorzystaniem, a także profilem działalności podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym, przyjęte przeznaczenie ternu należy uznać za oparte na obiektywnych przesłankach, racjonalne i spójne z określonym w studium wielofunkcyjnym charakterem obszaru.

W konsekwencji Rada W. za nieuprawnione uznała stanowisko skarżącej odnośnie do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także jako niezasadne oceniła wywody skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym oraz przepisów Kodeksu cywilnego. Za bezpodstawny uznała także zarzut przekroczenia zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, praworządności i kompetencyjności.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii niezdefiniowania w zaskarżonej uchwale pojęcia "usług nauki", organ administracji stwierdził, że pojęcie to można wywieść ze zdefiniowanego w planie pojęcia "usług" oraz pojęcia "nauki", które należy wyinterpretować z przepisów regulujących działalność w tym zakresie, jak ustawy o szkolnictwie wyższym, Polskiej Akademii Nauk, czy instytutach badawczych. W ocenie Rady W., wobec możliwości ustalenia zakresu znaczeniowego "usług nauki" w powyższy sposób, zawarcie w zaskarżonej uchwale definicji tego pojęcia stanowiłoby nadmierne przedefiniowanie aktu normatywnego i naruszałoby § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r., podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przypominając, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady W. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego określone są na poziomie ustawy zasadniczej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej powoływanej jako Konstytucja, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięcie powołanej normy konstytucyjnej stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej powoływanej jako usg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

W art. 18 ust. 2 pkt 5 usg uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zaliczono do wyłącznej właściwości rady gminy. Z kolei w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej jako upzp, przewidziano, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Stosownie do treści art. 14 ust. 8 upzp plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wedle natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma moc wiążącą tak, jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie uchylony lub zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2011, str. 150).

Rada gminy, stanowiąc akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest związana zarówno przepisami upzp regulującymi proceduralne i materialnoprawne aspekty planowania przestrzennego, jak i pozostałymi przepisami tej ustawy, a także wszelkimi innymi aktami powszechnie obowiązującego prawa. Zobowiązuje ją do tego art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a także art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z art. 2 Konstytucji statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego wywodzi się zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez jego organy prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w wydawanych orzeczeniach, że zasada ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa daje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt P 14/03, OTK-A Nr 7, poz. 62; także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK 2000 Nr 5, poz. 138, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. sygn. akt K 13/01, OTK 2001, Nr 4, poz. 81).

Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to także aktów prawa miejscowego, będących powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów, które je ustanowiły. Obywatele i inni adresaci norm prawnych w demokratycznym państwie prawnym nie powinni ponosić konsekwencji wadliwych działań prawodawcy, w szczególności wynikających z nieprecyzyjnego znaczenia przepisów prawnych. O stanie praworządności w państwie można mówić, przy łącznej realizacji postulatów, aby obowiązujące prawo spełniało odpowiednie wymogi formalne i materialne oraz aby organy państwa przestrzegały postanowień prawa. Prawodawca – także lokalny – zobowiązany jest zagwarantować, aby stanowione przez niego przepisy prawne były powszechnie dostępne i zrozumiałe.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – jako akt prawa miejscowego mogący ograniczać sposób wykonywania prawa własności - powinien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1854/08. Niepublikowany).

Uchwała Rady W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B. – część I, w zakresie objętym skargą U., nie czyni zadość opisanym powyżej wymogom wywodzonym z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Jednocześnie - nie określając w sposób wystarczająco czytelny i jednoznaczny przeznaczenia ternu znajdującego się w użytkowaniu wieczystym skarżącej - narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, który nakazuje określić w planie miejscowym przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g zaskarżonej uchwały obowiązującym ustaleniem zatwierdzonego nią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oznaczenie graficzne na rysunku planu: U-N – tereny usług nauki. Przepis § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały stanowi natomiast, że ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla fragmentów obszaru planu wydzielonych za pomocą linii rozgraniczających i oznaczonych symbolem literowym oraz kolejnym numerem, zwanych dalej terenami. W dalszej części przepis ten zawiera otwarty katalog owych terenów, w pkt 7 wymieniając: U-O, U-N, U-P - tereny usług oświaty, usług nauki i usług opieki społecznej i socjalnej - z dopuszczeniem innych nieuciążliwych usług związanych z przeznaczeniem podstawowym, pod warunkiem, że ich powierzchnia nie przekroczy 10% możliwej powierzchni całkowitej funkcji podstawowej na tym terenie. W § 4 ust. 5 pkt 1 plan przewiduje natomiast, że tereny usług nauki 8.10 U-N z zabudową planowaną mogą być przeznaczone pod inwestycje celu publicznego. Z kolei w § 22 planu dla terenu 8.10 U-N przewidziano jako przeznaczenie podstawowe: tereny usług nauki U-N (pkt 1 lit. b), zaś przeznaczenie dopuszczane przewidziano zgodnie powołanym wyżej § 4 uchwały.

Określając przeznaczenie ternu 8.10 U-N jako teren "usług nauki", zaskarżona uchwała nie zawiera wskazówek, umożliwiających jednoznaczne zdefiniowanie tego pojęcia, co w ocenie Sądu stanowi istotną lukę regulacji planistycznej i technicznolegislacyjną wadę zaskarżonej uchwały.

Wedle § 2 ust. 1 pkt 21 planu przez "usługi" należy rozumieć obiekty niemieszkalne, wolnostojące lub lokale niemieszkalne wbudowane, w inne obiekty, w których prowadzona jest działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności, nie związana z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, z wykluczeniem usług uciążliwych i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2. Kierując się dyrektywami wykładni językowej, na co zasadnie zwraca uwagę pełnomocnik Rady W. w odpowiedzi na skargę, w świetle przywołanej regulacji zaskarżonego planu do usług nauki zaliczyć należałoby obiekty niemieszkalne, wolnostojące lub lokale niemieszkalne wbudowane, w inne obiekty, w których prowadzona jest działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności w zakresie nauki. Plan nie daje jednak wskazań pozwalających jednoznacznie zdefiniować pojęcie "nauki". Wbrew natomiast koncepcji zaproponowanej w odpowiedzi na skargę próba wyinterpretowania znaczenia tego pojęcia z przepisów odrębnych, określających tę sferę działalności, zawartych w ustawie o szkolnictwie wyższym, ustawie o Polskiej Akademii Nauk i ustawie o instytutach badawczych, bynajmniej nie pozawala na czytelne i zrozumiałe odkodowanie znaczenia "usług nauki".

Pojęcie "nauki" nie jest zdefiniowane w żadnej z wymienionych w odpowiedzi na skargę ustaw. Co więcej, pojęcie to w polskim porządku prawnym nie ma jednego ustalonego znaczenia, lecz jest rozumiane różnie, zależnie od celu unormowania. Tytułem przykładu można zauważyć, że ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), którą stosownie do art. 1 ust. 1 stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych, przez naukę i badania naukowe nakazuje rozumieć – także odpowiednio – sztukę i twórczość artystyczną (art. 2 ust. 1 pkt 30). Podobnie ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 615 ze zm.), określając zasady finansowania nauki ze środków finansowych ustalanych na ten cel w budżecie państwa (art. 1 pkt 1), w art. 2 pkt 2 przez naukę i badania naukowe nakazuje rozumieć także działalność naukową w zakresie twórczości artystycznej i sztuki.

Pojęciem nauki posługuje się także chociażby ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W art. 15 ust. 1 stanowi na przykład, że nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia. Uwzględniając powyższe, należy zauważyć, że zaskarżony plan przewiduje osobne przeznaczenie "usług oświaty" (U-O), zaliczając do nich przedszkola (U-Op), szkoły podstawowe

(U-Os), gimnazja (U-Og) i szkoły średnie (U-Oś) (§ 3 ust. 1 pkt 3 lit. h planu). Ustawodawca lokalny zastosował więc w tym przypadku swoistą definicję zakresową, co pozwala na precyzyjne określenie, jakiego rodzaju usługi objął tym przeznaczeniem. Jednakże przywołane wyliczenie "usług oświaty" nie powoduje, że adresat normy planistycznej jest w stanie również jednoznacznie i precyzyjnie określić, jakiego rodzaju usługi będą desygnatami "usług nauki". Należy tu zauważyć, że ustawa o systemie oświaty w art. 2 do systemu oświaty zalicza nie tylko przedszkola oraz szkoły podstawowe, gimnazja i szkoły ponadgimnazjalne, ale także np. szkoły artystyczne (pkt 1 lit. d), placówki kształcenia ustawicznego i placówki kształcenia praktycznego (pkt 3a), czy zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli (pkt 9), które - wedle postanowień planu - nie spełniają kryteriów usług oświaty (U-O). Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego nie daje odpowiedzi na pytanie: 1) czy tego typu obiekty mogłyby być lokalizowane na terenach "usług nauki" (U-N), 2) czy może na terenach usług (U), do których zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 zalicza się usługi z zakresu: handlu detalicznego, biur, administracji, usług podstawowych dla ludności, gastronomii, obsługi finansowej, nauki (podkr. Sądu), zdrowia, kultury, sportu i rekreacji, wystawiennictwa, obsługi turystycznej, hotelarstwa, usług pocztowych itp., 3) czy też ich lokalizowanie jest niedopuszczalne.

Pojęciem "nauki" posługuje się także ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), przewidując np. pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki (art. 36 pkt 1 lit. f).

Również ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.), stanowiąc w art. 18, że dział nauka obejmuje sprawy nauki, w tym badań naukowych i prac rozwojowych, nie jest pomocna dla zdefiniowania pojęcia "usług nauki" na potrzeby zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych wywodów, powtarzając po raz kolejny tym razem za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt 1334/12. Niepublikowany), że "określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie", należy podzielić argumentację strony skarżącej odnośnie do niejednoznaczności przewidzianego w zaskarżonym planie przeznaczenia terenu pod "usługi nauki" (U-N). W konsekwencji należy odrzucić wrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady W., że zdefiniowanie w zaskarżonym planie pojęcia "usług nauki" byłoby naruszeniem § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), który wskazuje, że zdefiniowanie określonego pojęcia w akcie prawnym, powinno mieć miejsce w szczególności, gdy jest ono wieloznaczne (pkt 1). Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie doszłoby zatem do "nadmiernego przedefiniowania" aktu normatywnego.

W konsekwencji Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia zarówno art. 2 i art. 7 Konstytucji, jak i art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp.

Dalej należy wskazać, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 usg sprawy ładu przestrzennego wchodzą w zakres zadań własnych gminy. Potwierdza to art. 3 ust. 1 upzp, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze, będącego aktem prawa miejscowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wyinterpretowuje się z powołanego art. 3 ust. 1 upzp oraz z kolejnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97. LEX nr 48758, odnoszący się do art. art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o treści tożsamej z art. 6 ust. 1 upzp).

Prawo własności (także prawo użytkowania wieczystego) może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie ustawy upzp. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela, czy użytkownika wieczystego nieruchomości). Przysługujące gminie władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W demokratycznym państwie prawnym nie ma możliwości założenia a priori prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym. Organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności, czy użytkowania wieczystego.

Chociaż brak w zaskarżonym planie definicji pojęcia "usług nauki" uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu oznaczonego jako 8.10 U-N, to wywody zawarte w odpowiedzi na skargę – które bynajmniej nie mogą stanowić uzupełnienia planu – w zestawieniu z definicją usług zawartą w § 2 ust. 1 pkt 21 zaskarżonej uchwały wskazują, że w ocenie autora odpowiedzi na skargę są to tereny przeznaczone pod obiekty niemieszkalne wolnostojące wyższej uczelni. Takie ograniczenie przeznaczenia terenu znajdującego się w użytkowaniu wieczystym skarżącej należałoby jednak zakwalifikować jako nadmierną ingerencję lokalnego prawodawcy w przysługujące jej prawo, która to ingerencja nie byłaby usprawiedliwiona koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie i byłaby nieuzasadnienia. W szczególności nie znajduje potwierdzenia w rysunku planu zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, jakoby za przyjęciem rozwiązania ograniczającego dopuszczalne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości miała przemawiać bliskość dróg publicznych o dużym natężeniu ruchu (ulicy [...], ulicy [...] i T.). Jak bowiem wynika z rysunku planu, w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się tereny U/MW (usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej): 8.8 U/MW, a także tereny MW (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej): 8.3 MW, 8.4 MW, 9.2 MW. Tereny te – podobnie, jak nieruchomość U. – położone są bezpośrednio przy ul. [...] (8.4 MW i 9.2 MW) albo przy T. (tereny 8.8 U/MW i 8.3 MW).

Jeżeli okazałoby się, że znaczenie pojęcia "usług nauki" (U-N) zostałoby zdefiniowane przez ustawodawcę lokalnego w sposób, który wywodzi autor odpowiedzi na skargę, a nieruchomość znajdująca się w użytkowaniu wieczystym skarżącej ponownie znalazłaby się na terenie oznaczonym jako U-N, to powyższe oznaczałoby, iż przeznaczenie tego ternu podyktowane było nie także ale jedynie aktualnym, faktycznym stanem zagospodarowania części gruntu (wyższa uczelnia), a bynajmniej nie bliskością ulic o dużym natężeniu ruchu, wyłączającym zaplanowanie funkcji mieszkaniowej. Jak tymczasem słusznie wywodzi skarżąca, istotą planowania przestrzennego jest przestrzenne wykorzystanie terenu w przyszłości. Dlatego nie może ono stanowić swoistego opisu stanu faktycznego zagospodarowania terenu. Co więcej, Rada W. potwierdza w odpowiedzi na skargę, że na terenie przedmiotowej działki znajdują się również usługi zdrowia (przychodnie, poradnie), zaś skarżąca w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2014 r. wskazuje także na realizowanie tam funkcji mieszkalnych.

Przy rozumieniu pojęcia "usług nauki" zrównującym je z obiektami niemieszkalnymi wyższej uczelni wątpliwe byłoby dopuszczenie lokalizacji na przedmiotowym terenie – w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 7 planu - przychodni, czy poradni jako usług związanych z przeznaczeniem podstawowym. Tym bardziej, wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie byłoby dopuszczalne zlokalizowanie tam hotelu pracowniczego, skoro "usługi" wedle przedstawionej powyżej definicji obejmują obiekty lub lokale niemieszkalne. Z kolei ograniczenie możliwości zlokalizowania innych, nieuciążliwych usług do 10 % możliwej powierzchni całkowitej funkcji podstawowej w rzeczywistości wykluczałoby wykorzystanie przedmiotowego terenu pod gimnazjum, czy szkołę ponadgimnazjalną.

Tymczasem, w ocenie Sądu, ani aktualny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, ani bliskość ulic o dużym natężeniu ruchu nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia dla tak rygorystycznego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do nieruchomości. Tak wąskie określenie dopuszczalnego przeznaczenia terenu stanowiłoby przekroczenie przysługującego miastu władztwa planistycznego oraz godziłoby w istotę przysługującego Uczelni prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności usytuowanych na nim nieruchomości (art. 233 w zw. z art. 235 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz. U. z 2014 r., poz. 121). Przy uwzględnieniu aktualnego stanu zagospodarowania zarówno przedmiotowej nieruchomości, jak i terenów znajdujących się w jej sąsiedztwie, a także przy uwzględnieniu położenia tych nieruchomości względem ulic [...] i [...] oraz T., zdaniem Sądu brak jest racjonalnych przesłanek, które wyłączałyby możliwość wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na hotel pracowniczy, czy też na prowadzenie tam działalności usługowej w zakresie leczenia, diagnostyki, bądź rehabilitacji albo utworzenia tam gimnazjum lub szkoły ponadgimnazjalnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, a zarazem podkreślając, że Sąd uwzględnił przedmiotową skargę ze względu na niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu 8.10 U-N, co skutkowało naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji, a także art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, należy podnieść, że gmina (miasto) ma prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednakże pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina (miasto) dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że może ona to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy (miasta) do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą więc nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie (miastu) uprawnień. Władztwo planistyczne nie może sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość wykorzystania nieruchomości poprzez realizacje inwestycji dopuszczonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Wyjaśnione w pierwszej części rozważań Sądu powody stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 8.10.U-N (tj. niejednoznaczne określenie przeznaczenia tego terenu, które skutkowało naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji, a także art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp) powodują, że kwestionowany plan miejscowy wymyka się kontroli legalności w kontekście naruszenia pozostałych wskazanych w skardze zarzutów, w szczególności dotyczących związania organów W. sporządzających zaskarżony plan obowiązującymi na objętym nim terenie ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała z dnia [...] października 2006 r. nr [...] ze zm.). Z tych samych względów Sąd podkreśla, że podniesione powyżej spostrzeżenia dotyczące ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego miasta w przypadku nadmiernego, nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego ograniczenia prawa przysługującego skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, mają wyłącznie charakter wskazań, które organy [...] Warszawy powinny wziąć pod uwagę w przypadku powtórzenia procedury planistycznej w odpowiednim zakresie, w szczególności, precyzując przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość w użytkowaniu wieczystym skarżącej.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd ocenił także dopełnienie przez organy W. wymogów procedury przygotowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola w tym zakresie wykazała, że w toku postępowania planistycznego dopełniono wszystkich wymaganych prawem czynności. Po podjęciu przez Radę W. uchwały z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B., zmienionej uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r., Prezydent W. dokonał ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, a następnie podjął czynności wymagane art. 17 upzp, ostatecznie przedstawiając Radzie W. projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Rada W. uchwaliła plan w dniu [...] września 2009 r., dopełniając obowiązków płynących z art. 20 ust. 1 upzp.

Jak zauważono w odpowiedzi na skargę, w toku procedury planistycznej skarżąca nie złożyła wniosków lub uwag do planu. Dopełnienie tych czynności nie jest jednak formalnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Niewniesienie przez stronę wniosków i uwag nie zwalniało natomiast Sądu z dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały z punktu widzenia wymogów płynących z powołanych wyżej przepisów Konstytucji oraz upzp dla aktu powszechnie obowiązującego prawa, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzając naruszenie tych przepisów Sąd zobowiązany był uwzględnić skargę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej samej ustawy.