II SA/Łd 135/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prokuratury Okręgowej w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływany jako K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] orzekającą o oddaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony Prokuraturze Okręgowej w Ł. nieruchomości gruntowej niezabudowanej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Ł. przy ul. A 40a, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 14, 15 i 16/1 o łącznej powierzchni 0,1819ha oraz ustalającej opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 29 marca 2011r. Prokurator Okręgowy w Ł., w trybie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm. – w dalszej części także jako ustawa) wstąpił do Prezydenta Miasta Ł. o ustanowienie prawa trwałego zarządu w odniesieniu do opisanej powyżej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. oddał w trwały zarząd na czas nieoznaczony Prokuraturze Okręgowej w Ł. przedmiotową nieruchomość gruntową oraz ustalił opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w wysokości 842zł, co stanowi 0,1% ceny nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prokuratura Okręgowa zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nieuzupełnienie dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy, stanowiącego podstawę określenia wartości nieruchomości, a przez to dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Nadto naruszenie przepisu art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczność dotycząca wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd, została udowodniona, podczas gdy cena nieruchomości i opłata roczna ustalona została na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z naruszeniem przepisów art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 i 4 oraz § 56 ust. 1 pkt. 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako rozporządzenie).

Przywołaną już decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na uregulowanie przepisów art. 45 ust. 1, ust. 2, art. 67 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy Wojewoda wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie wartość nieruchomości oddanej w trwały zarząd ustalona została w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 14 marca 2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego i wynosi 842.000zł. W oparciu o tę wycenę ustalona została opłata roczna w wysokości 0,1% ceny nieruchomości, co stanowi kwotę 842zł. W wyniku dokonanej analizy materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, iż porównywanie przez Prokuraturę operatu szacunkowego z dnia 14 marca 2012r. do wyceny z września 2011r. wykonanej dla potrzeb postępowania w sprawie aktualizacji opłat z tytułu trwałego zarządu sprawowanego w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej nie może stanowić podstawy do uznania, iż operat z dnia 14 marca 2012r. jest wadliwy. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniami strony odwołującej, że organ I instancji nie uzupełnił dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy, bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 28 marca 2012r. wynika, że ewentualne uwagi do sporządzonego operatu nie będą wnoszone przez Prokuraturę. Podkreślił, że uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 14 marca 2012r. zostały zgłoszone przez stronę dopiero w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012r., a więc po dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Dodał, iż pismo Prokuratury było odpowiedzią na zawiadomienie organu I instancji z dnia 28 marca 2012r. o wyznaczeniu na podstawie art. 36 K.p.a. nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy i nie dotyczyło zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie stosownie do art. 10 K.p.a., o czym zresztą organ I instancji w piśmie z dnia 19 kwietnia 2012r. informował. Zawiadomienie wydane stosownie do art. 10 K.p.a. z dnia 15 marca 2012r. strona otrzymała 20 marca 2012r., a więc przed datą sporządzenia wyżej opisanej notatki służbowej.

Odnosząc się do zarzutów strony, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie przyjął do porównania nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata oraz zastosował współczynnik korygujący na poziomie 1, a powinien zdaniem strony skarżącej na poziomie 0,9 Wojewoda [...] uznał, iż zachodzi potrzeba złożenia przez rzeczoznawcę dodatkowych wyjaśnień. W piśmie z dnia 16 października 2012r. rzeczoznawca udzielił odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego wskazując, iż Nota Interpretacyjna Nl1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" stanowi element Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny PFSRM i jest elementem norm zawodowych. Nie stanowi ona przepisu prawa. Należy wskazać, że organizacja zawodowa – PFSRM tworząc zapisy w standardzie, a obecnie w nocie interpretacyjnej zajmowała się okresem uwzględniania cen transakcyjnych. I tak w Standardzie III.7 funkcjonującym do 2008r. wskazano na następujący zapis: "1.4 W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata. Może to mieć miejsce na przykład wówczas, gdy określony rynek jest słabo rozwinięty, co oznacza, że transakcje kupna sprzedaży określonych rodzajów nieruchomości występują na nim rzadko". Natomiast w Nocie Interpretacyjnej Nl1 funkcjonującej od 2008r. podobny zapis brzmi: "3.3 Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Rzeczoznawca wskazał, iż są to zapisy różne. Jednakowy i niezmienny pozostaje natomiast zapis art. 153 ust. 1 ustawy wskazujący na brak ograniczeń w szacowaniu nieruchomości z uwzględnianiu cen transakcyjnych wyłącznie do 2 lat poprzedzających wycenę. W rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego brak jest również podobnych ograniczeń (§ 4 rozporządzenia). Rzeczoznawca odwołując się do Noty Interpretacyjnej Nl1 wskazał na zapis: "7.3 Nie są dopuszczalne odstępstwa od noty powodujące niezgodność z przepisami prawa, standardami zawodowymi oraz zasadami dobrej praktyki zawartymi w odrębnych regulacjach PKZW". Zatem a contrario zastosowanie zasad wykraczających poza przepisy prawa i nie wskazanych w przepisach szczegółowych jest wyłącznie zaleceniem w zależności od przedmiotu wyceny, rodzaju rynku i innych uwarunkowań szacowania nieruchomości. Ustawodawca bowiem uregulował ten stan rzeczy w art. 153 ustawy. W takim rozumieniu sprawy nie naruszono przepisów prawa w zakresie sporządzania wyceny.

Dodatkowo rzeczoznawca wskazał, że stosowne informacje dotyczące okresu badania rynku i braku zmian cen transakcyjnych wynikają z zapisów zawartych w operacie szacunkowym. Uwzględniając wskazaną w tabeli na str. 14 ilość transakcji uznał, że wskazany okres analizy porównawczej z uwagi także na zapisy na str. 11 właściwie odzwierciedla stan lokalnego rynku i poziom cen transakcyjnych za nieruchomości uznane za podobne.

W zakresie współczynnika "K" biegły wyjaśnił, że oszacowania dokonano przy użyciu metody korygowania ceny średniej. Współczynnik korekcyjny "K" stosowany jest w przedziale 0,9 – 1,1. Zastosowanie współczynnika różnego od jedności we wskazanym przedziale, zgodnie z jego przeznaczeniem, wskazywałoby na wykraczanie cech szacowanej nieruchomości poza cechy nieruchomości porównawczych. Taka sytuacja wymagałaby uzasadnienia wskazującego na cechy, a contrario zastosowanie współczynnika K = l nie wymaga osobnego uzasadnienia - wypływa ono wprost z definicji współczynnika "K". Współczynnik korekcyjny "K" nie jest opisany w prawie i stanowi element wynikający zarówno z zasad dobrej praktyki zawodowej, jak i ugruntowanej literatury zawodowej.

Mając na uwadze wyjaśnienia rzeczoznawcy Wojewoda uznał, że operat szacunkowy z dnia 14 marca 2012r. sporządzony został zgodnie z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 i 4 oraz § 56 ust. 1 pkt. 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dodał, iż nie można uznać, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokuratura Okręgowa w Ł. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

- art. 67 ust. 1, ust.3 i art. 83 ust. 1 ustawy poprzez ustalenie ceny nieruchomości i opłaty z tytułu trwałego zarządu na podstawie wartości nieruchomości wskazanej w operacie szacunkowym z dnia 14 marca 2012r.;

- art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie do szacowania oddanej w trwały zarząd nieruchomości podejściem porównawczym, działek gruntu niebędących nieruchomościami podobnymi;

- § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do działek będących przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen oraz nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych;

- § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 i pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez niezamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, niewykazanie, że analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny obejmuje nieruchomości podobne oraz nieuzasadnienie obliczeń wartości nieruchomości w szczególności w zakresie przyjętego współczynnika korygującego;

- art. 175 ust. 1 ustawy oraz pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej Nr 1, poprzez wykorzystanie do porównań nieruchomości podobnych, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości;

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegającym na błędnej ocenie materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, że uzupełniony pisemnymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego operat szacunkowy jest pełny, jasny i niesprzeczny z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi, a podnoszone przez skarżącą zarzuty odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje pod kontrolą organu.

Mając na uwadze sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, iż analiza kwestionowanego operatu szacunkowego uzasadniała ocenę skarżącego, że sposób wyznaczenia rynku nieruchomości, objętego analizą w celu wyceny nieruchomości nie został uzasadniony ani w zakresie cechy podobieństwa, ani w zakresie przyjętych współczynników korygujących. Stosownie do postanowień w punkcie 3.3. NI 1, którą przywołał rzeczoznawca, do porównań należało wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. W operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął jako podobne, nieruchomości sprzedawane w kwietniu 2009r., a więc z przekroczeniem okresu dwuletniego bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W okresie tym działka przy ul. B w Ł. uzyskała najwyższą cenę metra kwadratowego i taka została przyjęta przez biegłego jako cena maksymalna dla ustalenia ceny średniej metra kwadratowego analizowanych nieruchomości. Organ I instancji nie rozpatrzył przedstawionych zarzutów i zastrzeżeń, nie zażądał uzupełnienia operatu jak również nie odebrał od rzeczoznawcy majątkowego żadnych wyjaśnień. Z kolei rozpatrując odwołanie organ odwoławczy podjął próbę odebrania wyjaśnień od powołanego jako biegłego rzeczoznawcy odnośnie części zarzutów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu. Przy czym w nadesłanych wyjaśnieniach rzeczoznawca w całości potwierdził zarzuty skarżącej stawiane operatowi szacunkowemu, stanowiącemu podstawowy dowód w postępowaniu. Wskazał mianowicie, że obowiązująca od 2008r. NI 1 w punkcie 3.3 wymaga wykorzystania do porównań nieruchomości podobnych, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż 2 lata od tej daty. Rzeczoznawca uznał jednocześnie, że norma zawodowa nie stanowi przepisu prawa i jej niezastosowanie nie stanowi naruszenia przepisu art. 153 ust. 1 ustawy, jak również § 4 rozporządzenia, zgodnie z zapisem punktu 7.3. NI 1. Strona podkreśliła, iż przyjęcie w Tabeli transakcji cen 1m² dwóch działek (pozycje 15 i 16 Tabeli transakcji), sprzedawanych poza okresem dwóch lat od wyceny, miało ogromny wpływ na ustaloną przez rzeczoznawcę cenę średnią 1m², a w konsekwencji na wyliczenie wartości szacowanej nieruchomości, ustalenie jej ceny i opłaty rocznej. Wyliczona bowiem cena średnia 1m² bez cen uzyskanych przy sprzedaży działek przy ul. C o powierzchni 879m² i przy ul. B o powierzchni 457m² (odbiegających znacząco powierzchnią od szacowanych działek) wynosiłoby 447,18zł, a nie kwotę 458,90zł. Spowodowałoby to ustalenie wartości nieruchomości szacowanej przy zastosowaniu wskaźników korekcyjnych przyjętych przez rzeczoznawcę co najwyżej w kwocie 820.416zł.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia wymaga przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjęcia z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście, a więc co najmniej jedenaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przyjęcie do oceny działek z pozycji 1 – 14 Tabeli transakcji, stanowiłoby prawidłowe wykonanie dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym nie zachodziła konieczność uwzględnienia transakcji sprzedaży działek dokonanych poza dwuletnim okresem od daty wyceny.

W ocenie strony skarżącej przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Według definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy, nieruchomość podobna, to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie oraz wychwycenie cech różniących nieruchomości podobne od szacowanej i właściwe ustalenie współczynników korygujących. Z tego też względu cechy nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym. Brak zaś możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości, które zostały wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego.

Strona skarżąca wskazała, iż w wyjaśnieniu dodatkowym z października 2012r. rzeczoznawca nie uzasadnił podobieństwa działek podobnych do szacowanej nieruchomości. Nie uzasadnił również współczynnika korygującego przyjętego na poziomie K = 1, uznając, że nie spoczywa na min taki obowiązek. Organ odwoławczy w całości uwzględnił wyjaśnienia biegłego i w ocenie strony skarżącej wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania przywołanych na wstępie skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013r. strona skarżąca dodatkowo podniosła naruszenie art. 87 ust. 4 ustawy przez nieuwzględnienie nakładów na nieruchomość. Złożyła do akt dokumenty zawierające zestawienie wyliczeń proporcji działek dla całego kompleksu przy ul. A 40a, wykaz nakładów na działkach stanowiących przedmiot postępowania oraz wykaz nakładów na działkach pozostałych oddanych Prokuraturze w trwały zarząd. Strona oświadczyła, iż nakłady na nieruchomości były określone podczas oględzin przez biegłego. Strona skarżąca przyznała, iż w toku postępowania administracyjnego nie zgłaszała tego zarzutu. Wskazała, iż teren działki jest utwardzony i jest na nim instalacja deszczowa i instalacja elektryczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja orzekająca o oddaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony Prokuraturze Okręgowej w Ł. nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. A 40a, stanowiącej działki nr 14, 15 i 16/1, o łącznej powierzchni 0,1819ha, oraz ustalająca na kwotę 842zł opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu tą nieruchomością. Zarzuty skargi – podobnie jak wcześniejszego odwołania – podważają prawidłowość określenia wartości tej nieruchomości wynikającą ze sporządzonego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia opłaty rocznej. Tym samym należy uznać, iż tylko w tym zakresie wydana decyzja została zaskarżona skargą do sądu administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, iż materialnoprawną podstawę do dokonania ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością stanowią przepisy przywoływanej już ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 650 ze zm.). Natomiast określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę dla ustalenia opłaty rocznej dokonywane jest w oparciu o przepisy wskazanej powyżej ustawy oraz przywoływanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z art. 43 w związku z art. 4 pkt 10 ustawy trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a więc przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, dającą prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania owej jednostki, a także prawo do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego, oraz do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem organu nadzorującego. Trwały zarząd ustanawia się w drodze decyzji administracyjnej na czas nieoznaczony lub czas oznaczony na wniosek jednostki organizacyjnej (art. 44 ust. 1 ustawy). Decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać m.in.

1) nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały zarząd;

2) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości;

3) powierzchnię oraz opis nieruchomości;

4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania;

5) cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd;

6) cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu;

7) czas, na który trwały zarząd został ustanowiony (art. 45 ust. 2 ustawy).

Za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne (art. 82 ust. 1 ustawy) ustalane według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3. Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana, i wynosi:

1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1% ceny;

2) za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo – rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1 oraz w art. 60a ust. 1 ustawy - 0,3 % ceny;

3) za pozostałe nieruchomości - 1 % ceny.

Jak już była o tym mowa za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne ustalane według określonej stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z przepisem art. 67 ust. 3 ustawy, stanowiącym, iż w sytuacji sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. Skoro przy ustalaniu opłaty rocznej bierze się pod uwagę cenę nieruchomości ustalaną zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, to ustalona cena będzie odpowiadała treści tegoż uregulowania jeżeli będzie równa bądź wyższa niż wartość nieruchomości.

W tym miejscu wypada wskazać, iż kluczowe znaczenie dla możliwości oceny legalności działań organów w niniejszej sprawie ma ustalenie wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd. W tym zakresie należy wskazać, iż w myśl art. 152 ust. 1, 2 i 3 ustawy sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Natomiast przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Z przepisu art. 153 ust. 1 ustawy wynika, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (art. 153 ust. 2 ustawy). Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny określa wspomniane wyżej rozporządzenie. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy).

Ponadto należy podnieść, iż w myśl art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, w którym stosownie do § 56 ust. 1 rozporządzenia, przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Mając powyższe regulacje na uwadze stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy uwzględniając opis przedmiotowej nieruchomości, jej jednorodną funkcję użytkową, a także dostępność danych z lokalnego rynku nieruchomości, wartość rynkową przedmiotowej nieruchomość oszacował w podejściu porównawczym przy użyciu metody korygowania ceny średniej. W operacie wskazano, jaki danymi posłużono się w procesie wyceny oraz podkreślono, iż dla określenia wartości rynkowej przeanalizowano atrybuty analogiczne, stosownie do treści art. 134 ust. 2 ustawy, a więc:

1) rodzaj i stan nieruchomości – przyjmując niezabudowane nieruchomości gruntowe stanowiące przedmiot prawa własności,

2) położenie – przyjmując nieruchomości z obszaru miasta Łodzi,

3) sposób użytkowania, przeznaczenie – przyjmując nieruchomości przeznaczone pod zabudowę wielofunkcyjną,

4) aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Uwzględniając powyższe okoliczności, ale także mając na uwadze uwarunkowania lokalnego rynku nieruchomości, rodzaj i stan wycenianego gruntu określono zbiór cech rynkowych o charakterze lokalnym, mający wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Następnie rzeczoznawca wskazał, iż cechom tym przypisane zostało określone znaczenie, w tym dla cech: lokalizacja i otoczenie oraz dla dostępu do nieruchomości przypisano wagę 20%, zaś sąsiedztwu i możliwości zagospodarowania przypisano wagę 30%. Biegły wyjaśnił również, co należy rozumieć pod pojęciem każdej z owych cech

Do porównania przyjęto 16 transakcji dokonanych w okresie od kwietnia 2009r. do czerwca 2011r. o powierzchni od 457m2 do 3384m2. W oparciu o nie ustalono cenę 1m2 w ujęciu ceny minimalnej – 323,80zł i ceny maksymalnej – 601,75zł, a w konsekwencji ceny średniej – 458,90zł.

Rzeczoznawca dokonując oceny cech rynkowych szacowanej nieruchomości wziął pod uwagę funkcjonalność kompleksu nieruchomości i wspólny sposób ich zagospodarowania (siedziby prokuratur, dla których szacowana nieruchomość stanowi parking). W następstwie tej oceny stwierdził:

1) średnie/dobre zlokalizowanie nieruchomości,

2) dobry/średni dostęp, dojazd do nieruchomości,

3) średnie/dobre sąsiedztwo,

4) dobra/średnia możliwość zagospodarowania.

Pozwoliło to uzyskać wynik oceny 1,0086.

W następstwie tych wyliczeń przyjmując dodatkowy współczynnik korygujący w wysokości K = 1 rzeczoznawca oszacował wartość całej nieruchomości na kwotę 842.000zł oraz wskazał wartości poszczególnych działek .

Dokonując oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy dojść do wnioski, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowe źródło informacji o okolicznościach sprawy został sporządzony w sposób przejrzysty, kompletny i rzetelny, a zawarte w nim wnioski są spójne, logiczne, konsekwentne oraz wyczerpująco uzasadnione, w szczególności w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki oszacowania. Nadto operat odpowiada wszystkim warunkom prawnym, w szczególności określonym w § 56 ust. 1 rozporządzenia. Organy administracji nie miały zatem powodów, aby odmówić przedłożonej opinii wiarygodności. Strona skarżąca była zawiadomiona o sporządzeniu operatu szacunkowego i miała możliwości zapoznania się z jego treścią, a także składania ewentualnych uwag, w tym wniosku o poddanie sporządzonego operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Stosownie bowiem do treści art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Tym samym choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie, w myśl art. 77 § 1 K.p.a. i nie podlega wyłączeniu z oceny materiału dowodowego, stosownie do art. 80 K.p.a., to organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zatem jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią wskazanego powyżej art. 157 ust. 1 ustawy, przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować (vide chociażby: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1450/11, Lex nr 1137283; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 96/12, Lex nr 1138855; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1953/11, Lex nr 1223908; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1162/11, Lex nr 1137269).

Powyższe nie zdejmuje z organu obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie nie umniejsza obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. (vide: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r.,w sprawie sygn. akt I OSK 2085/11, Lex nr 1120654; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 173/11, Lex nr 1113251).

W przypadku wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, może także zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ponieważ w realiach niniejszej sprawy organ – na skutek zarzutów strony skarżącej – powziął wątpliwości co do poprawności przedłożonego operatu, więc zażądał od biegłego wyjaśnień w zakresie stawianych zarzutów. Skoro w wyniku uzyskania wyjaśnień organ rozwiał swe wątpliwości, to tym samym nie sposób stawiać mu zarzutu, że nie prowadził dalszej oceny przedłożonego operatu. Podkreślenia wymaga, że art. 136 K.p.a. uprawnia organ administracji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ale tylko wówczas gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie. Jeżeli jednak organ odwoławczy uznał sprawę za wszechstronnie wyjaśnioną, to nie miał obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie

Okoliczność, iż strona skarżąca nadal dostrzegała zarówno niepoprawność sporządzonego operatu w zakresie wysokości oszacowania nieruchomości, nie pozbawiało ją uprawnienia do wnioskowania o zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego wnioski uzasadniałaby zlecenie przez organ oceny prawidłowości sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 ustawy. Skoro strona będąc organem wymiaru sprawiedliwości, a więc podmiotem profesjonalnie stosującym prawo zaniechała korzystania ze swych ustawowych uprawnień, poprzestając na polemice z ustaleniami poczynionymi przez organy administracji w oparciu o dostępne i wszechstronnie ocenione dowody, to należy uznać, iż brak jest dostatecznego uzasadnienia dla deprecjonowania okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż zgodnie z powołanym art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do treści § 4 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy czym zastosowana w niniejszej sprawie metoda korygowania ceny średniej polega na przyjęciu do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Mając na uwadze istnienie kilkunastu transakcji niezabudowanymi nieruchomościami z terenu miasta Ł. przeznaczonych pod zabudowę wielofunkcyjną, to w pełni usprawiedliwione są zarówno zastosowane podejście porównawcze, jak i metoda korygowania ceny średniej. Przepis art. 4 pkt 6 ustawy definiując pojęcie nieruchomości podobnej wskazuje na takie nieruchomość, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wszystkie te cechy zostały uwzględnione przy kompletowaniu zestawu kilkunastu nieruchomości podlegających analizie porównawczej. Jeśli zatem poprzez owe cechy są one nieruchomościami porównywalnymi z nieruchomością wycenianą, to zarzut skargi tyczący niewykazania, że przy szacowaniu nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych, nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem. Z tego też powodu nie jest skłonny deprecjonować dokonanej wyceny z powodu jej ewentualnej sprzeczności z dokumentami nie mającymi charakteru aktów prawnych. Skoro ani ustawa, ani akty wykonawcze wydane na jej podstawie nie zabraniają dokonywania szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcji starszych niż dwuletnie, to zarzut stawiany w tym zakresie nie może być wprost podstawą do stwierdzenia sprzeczności zaskarżonego aktu z prawem. Owszem mógłby posłużyć do formułowania zarzutów naruszenia przepisu art. 175 ust. 1 ustawy w zakresie naruszenia przez rzeczoznawcę standardów zawodowych gdyby dokument Noty Interpretacyjnej 1 wyraźnie zabraniał rzeczoznawcy sięgania przy analizie rynku do transakcji starszych niż dwuletnie. Dokument ten dopuszcza jednak sięganie po takie transakcje nakazując jedynie uzasadnienie takiego zachowania. Biegły w piśmie z października 2012r. wyjaśnił przyczyny korzystania z transakcji starszych niż dwuletnie dla szacowania przedmiotowej nieruchomości. Formalnie zatem spełnił wymóg z Noty Interpretacyjnej 1.

Nie zasługuje na uznanie także zarzut dotyczący nieprawidłowo zastosowanego współczynnika korygującego K = 1. Skoro rzeczoznawca dokonując oceny cech rynkowych szacowanej nieruchomości nie znalazł okoliczności uzasadniających dodatkową korektę przy użyciu współczynnika K, to przyjcie tego parametru na neutralnym dla wielkości oszacowania poziomie 1 uznać wypada za usprawiedliwione. Zresztą strona skarżąca w toku postępowania również nie wskazała na takie atrybuty szacowanej nieruchomości, które na tle lokalnego rynku nieruchomości uzasadniałyby przyjęcie innego współczynnika.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 87 ust. 4 ustawy. Skoro w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu lecz z ustaleniem tej opłaty po raz pierwszy, to powyższe uregulowanie nie może znaleźć zastosowania. Przepis ten stanowi bowiem, iż przy aktualizacji opłaty, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną, zalicza się wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną, po dniu dokonania ostatniej aktualizacji, na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym niezależnie od spóźnionego podniesienia zarzutu nieuwzględnienia przez organy administracji nakładów poczynionych przez stronę skarżącą na szacowaną nieruchomość, to jeszcze brak podstawy prawnej do uwzględnienia tych nakładów w niniejszej sprawie nie pozwala uwzględnić skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak

w sentencji.

a.tp.