II OSK 927/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 65/12, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na przewlekłość postępowania Burmistrza Czyżewa w sprawie z wniosku [...] Sp. z o.o. w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy w pkt. 1. stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 2. wymierzył Burmistrzowi Czyżewa grzywnę w kwocie 1.000,00 złotych; w pkt. 3. zasądził od Burmistrza Czyżewa na rzecz skarżącej Spółki [...] Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 100,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Spółka z o.o. "[...]" w skardze zarzuciła Burmistrzowi Czyżewa przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku spółki złożonego w dniu 5 grudnia 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2,4 MW wraz z urządzeniami służącymi przesyłaniu energii elektrycznej, na działce o numerze 206 położonej w obrębie Kaczyn -Stary, gmina Czyżew.

Skarżąca wskazała, że Burmistrz Czyżewa prowadzi wiele postępowań z wniosków spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację na terenie gminy 18 sztuk pojedynczych elektrowni wiatrowych oraz o ustalenie warunków zabudowy dla ich budowy. We wszystkich przypadkach postępowania są prowadzone bardzo przewlekle, co znalazło potwierdzenie w uwzględnianych przez SKO w Łomży zażaleniach na brak działania organu I instancji. W objętym skargą postępowaniu, wniosek został złożony w piśmie z dnia 1.12.2011 r. i do dnia złożenia skargi nie został załatwiony. W związku z przewlekłością organu, spółka złożyła zażalenie na bezczynność. Postanowieniem z dnia 4.04.2012 r. SKO w Łomży uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin do załatwienia sprawy do 4.05.2012 r. Decyzja organu z dnia 2.05.2012 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została w trybie odwoławczym uchylona w dniu 5.06.2012 r. Ponieważ Burmistrz nadal pozostawał bezczynny, spółka wywiodła drugie zażalenie na bezczynność, które także zostało uznane za uzasadnione postanowieniem SKO w Łomży z dnia 6.08.2012 r. Mimo upływu w dniu 23.08.2012 r. wyznaczonego terminu na końcowe zapoznanie się z aktami sprawy, do dnia wniesienia skargi decyzja kończąca postępowanie nie została wydana. Zamiast decyzji organ wydał w dniu 11.09.2012 r. kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, na które spółka złożyła zażalenie.

Skarżąca spółka podkreśliła, ze od złożenia wniosku minęło 299 dni i stwierdziła, że zachowanie organu I instancji świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowań, co jest niezgodne z prawem. Dowodem tego jest "wynajdywanie" przez Burmistrza kolejnych powodów, dla których tok postępowań był wstrzymywany: niezasadne zawieszanie postępowań, pozbawione podstaw pozostawianie bez rozpoznawania wniosków, nietrafne odmowy wydania decyzji. Postępowanie Burmistrza jest wyrazem lekceważenia prawa, stąd strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości maksymalnej określonej art. 154 § 6 ww. ustawy. Wnosząc o wymierzenie maksymalnej grzywny strona podkreśliła, że:

- przewlekłość postępowania ma charakter ciągły i występuje we wszystkich sprawach z wniosków spółki;

- organ lekceważy zalecenia SKO w Łomży zawarte w postanowieniach;

- od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ważnej przez 4 lata, minęło 7 miesięcy i w dalszym ciągu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, koniecznej dla wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę;

- opieszałość urzędu naraża spółkę na dodatkowe koszty;

- kara winna być adekwatna do strat, jakie ponosi spółka w związku z opóźnieniem w wydaniu decyzji;

- stanowisko Burmistrza Czyżewa pełni osoba, której małżonek jest posłem na Sejm, co tym bardziej wskazuje na lekceważący stosunek organu do przepisów prawa.

Pierwotnie skarżąca spółka wnosiła także o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czyżewa wniósł o jej oddalenie. Zaprzeczył, jakoby był bezczynny stwierdzając, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że wniosek był dotknięty brakami, gdyż nie dołączono do niego ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko a także nie określono granic terenu inwestycji na kopii mapy we właściwej skali 1:500 lub 1:1000. Powyższe braki zostały usunięte dopiero później, a mianowicie decyzja środowiskową została wydana 6.03.2012 r., a pozostałe braki uzupełniono, po wezwaniu organu, w dniu 20.06.2012 r. Organ podkreślił, że wnioskodawca złożył 18 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w trakcie postępowań wpłynęły liczne protesty od lokalnej społeczności przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy. Z uwagi na wiele protestów miejscowej społeczności przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy oraz wynikającą z przepisów prawa możliwość wprowadzenia w planach zagospodarowania przestrzennego dodatkowych kryteriów lokalizacji takich przedsięwzięć oraz minimalnych odległości względem chronionych obszarów, w tym wyznaczenia obszarów, na których będzie dopuszczalny rozwój energetyki wiatrowej, Rada Miejska w Czyżewie podjęła starania o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czyżew uwzględniającego obszary i strefy ochronne pod rozmieszczenie inwestycji z zakresu energii odnawialnej. Uchwała intencyjna w tym przedmiocie została podjęta 22.05.2012 r. a w dniu 3.10.2012 r. zmieniona w związku z uchwaleniem w dniu 3.10.2012 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew. Właśnie z uwagi na zamierzenia planistyczne gminy uregulowania lokalizacji elektrowni wiatrowych w planie, organ podejmował próby zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu uchwalenia planu. Gdy SKO w Łomży zakwestionowało postanowieniem z 3.10.2012 r. zawieszenie postępowania, organ I Instancji przystąpił od merytorycznego zakończenia postępowania, dopuszczając w dniu 25.10.2012 r. do udziału w nim Stowarzyszenie Ekologiczno – Kulturalne Wysoczyzny Wysokomazowieckiej i Podlaskiego Przełomu Bugu zawiadamiając strony postępowania o wydłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia 12.11.2012 r.

Pismem z dnia 22.11.2012 r. organ poinformował sąd o wydaniu w dniu 12.11.2012 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Skarżąca spółka na pytanie sądu, czy w związku z wydaniem końcowej decyzji podtrzymuje skargę na bezczynność organu, oświadczyła, że wydanie decyzji nie zwalnia Burmistrza Czyżewa z odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazała przy tym, że pierwotny projekt decyzji sporządzony 24.01.2012 r. miał treść ustalającą warunki zabudowy. Spółka podkreśliła, że organ dopiero w dniu 22.08.2012 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji przez starostę w zakresie ochrony gruntów rolnych, natomiast w ogóle nie wystąpił o uzgodnienie decyzji przez organ uzgadniający w zakresie melioracji wodnych, co stanowiło naruszenie prawa. Zaakcentowała też, że starosta uzgodnił warunki zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej na działce 206 w miejscowości Kaczyn Stary, a uzgodnienie powyższe było wiążące.

Po sprecyzowaniu przez skarżącą spółkę "[...]" przedmiotu zaskarżenia, sprawa została zarejestrowana jako skarga na przewlekłość Burmistrza Czyżewa.

Burmistrz Czyżewa w odpowiedzi na sprecyzowaną, co do przedmiotu zaskarżenia skargę, wniósł o umorzenie postępowania sądowego ewentualnie o oddalenie skargi. Merytorycznie podtrzymał dotychczasowe stanowisko podkreślając, że pierwotny projekt decyzji został opracowany jeszcze przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a ponadto sporządzony został na mapie o niewłaściwej skali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności oraz gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przyjmuje się też, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę, wynika następujący obraz działań organu dla załatwienia wniosku strony:

1. wniosek wpływa do organu w dniu 5.12.2011 r. Jego załącznikami są; mapa sytuacyjna oraz ewidencyjna, wypis z rejestru gruntów obejmujący działki o potencjalnym zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, pozytywne co do lokalizacji opinie służb lotnictwa cywilnego i ruchu lotniczego;

2. w dniu 8.12.2011 r. organ nadaje bieg wnioskowi wysyłając go do uprawnionego architekta celem opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy;

3. w dniu 14.02.2012 r. sporządzony projekt decyzji zostaje przesłany do uzgodnienia staroście i marszałkowi województwa;

4. w dniu 14.03.2012 r. wpływa do SKO w Łomży zażalenie spółki na brak działania organu. Organ wyjaśniając przyczyny zwłoki podaje, że procedura wydania decyzji została wstrzymana, ponieważ nie dołączono do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie organ podaje, że taka decyzja została wydana w dniu 6.03.2012 r. SKO w dniu 4.04.2012 r. wydaje postanowienie uwzględniające zażalenie na bezczynność i wyznacza burmistrzowi termin do 4.05.2012 r. na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia SKO przypomina, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy należy powiadamiać stronę, wyjaśniając przyczynę zwłoki;

5. w dniu 24.04.2012 r. zostaje sporządzony projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy a w dniu 2.05.2012 r. zostaje wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z 2009 r. Decyzja powyższa zostaje uchylona przez SKO w Łomży decyzją z dnia 5.06.2012 r. z uwagi na brak wskazania przez burmistrza ustawowych przyczyn dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja wpływa do organu w dniu 8.06.2012 r.;

6. w dniu 13.06.2012 r. organ wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o warunki zabudowy, z informacją, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W dniu 20.06.2012 r. wpływa do organu pismo strony informujące o uzupełnieniu braków wniosku;

7. pismem z 9.07.2012 r. organ informuje stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania uznając, że braki nie zostały usunięte. W dniu 6.08.2012 r. SKO w Łomży uwzględnia drugie zażalenie wnioskodawcy na bezczynność, w którym uznaje, że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania była niezasadna i nie było w sprawie przeszkód do merytorycznego załatwienia sprawy. Postanowienie SKO wpływa do organu w dniu 8.08.2012 r.;

8. w dniu 9.08.2012 r. organ informuje strony o możliwości zapoznania się z aktami i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie w ciągu 14 dni;

9. w dniu 22.08.2012 r. pozytywny dla wnioskodawcy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, sporządzony z datą 24.01.2012 r. zostaje przedstawiony marszałkowi województwa do uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych;

10. zawiadomieniem z 23.08.2012 r. organ informuje po raz pierwszy strony postępowania o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 20.09.2012 r. z uwagi na potrzebę uzgodnienia sporządzonego projektu decyzji;

11. w dniu 11.09.2012 r Burmistrz Czyżewa wydaje postanowienie o zawieszeniu na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowania w sprawie z uwagi na rozpoczętą uchwałą intencyjną z 22.05.2012 r. procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz podaje, że za rozpoczęcie biegu 9 – miesięcznego okresu zawieszenia uznaje dzień 20.06.2012 r. tj. dzień uzupełnienia przez stronę braków wniosku złożonego w dniu 16.12.2011 r. Postanowieniem z dnia 3.10.2012 r. SKO uchyla postanowienie o zawieszeniu jako niezasadne, bo dokonane po upływie dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania o warunki zabudowy z uwagi na procedurę planistyczną;

12. w dniu 25.10.2012 r. organ informuje strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 12.11.2012 r. W dniu 12.11.2012 r. wydaje decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w dniu 5 grudnia 2011 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz Czyżewa prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności, jak:

- ewidentna bezczynność organu w okresie od daty złożenia wniosku, czyli 5.12.2011r. do dnia wydania w dniu 2.05.2012r. pierwszej decyzji w sprawie, której wydanie było następstwem realizacji obowiązku wynikającego z postanowienia SKO uwzględniającego pierwsze zażalenie strony na bezczynność organu. Przyczyny przy tym braku działania organu, nie były wyjaśniane stronom postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 K.p.a.;

- niedopuszczalne wystosowanie do wnioskodawcy wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku już po wejściu w fazę merytorycznej jego oceny, uznane za niezasadne przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 6.08.2012r. jako dokonane przy niewystąpieniu potrzeby żądania uzupełniania braków wniosku i przy braku przeszkód dla merytorycznego załatwienia sprawy;

- oczywiście niesłuszne zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na procedurę planistyczną, dokonane w dacie, w której upłynął już dopuszczalny okres, na który można było wstrzymać bieg postępowania o warunki zabudowy;

- dezinformacja wnioskodawcy co do losów wniosku o warunki zabudowy poprzez wskazywanie, że przedłużenie terminu załatwienia wniosku jest następstwem procedury uzgadniania projektu decyzji, a następnie podejmowanie działań nieuwzględniających uzgodnionego projektu decyzji.

Czynności podejmowane przez organ mogły być odebrane jako zmierzające do wydłużenia postępowania i "przeciągnięcia" go do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wejście w życie przed wydaniem decyzji uczyniłoby bezprzedmiotowym rozpatrywanie wniosku. Zdaniem Sądu przy ocenie charakteru ewidentnej przewlekłości postępowania w sprawie, nie można pominąć tego, że w pierwszych miesiącach postępowania organ ignorował wynikający z art. 36 K.p.a. bezwzględny obowiązek powiadamiania stron postępowania o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym przez ustawodawcę. Niedopuszczalna jest sytuacja pozostawiania strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia postępowania. Naruszaniu standardów wskazanych w przepisach art. 35 i 36 K.p.a. towarzyszył przy tym brak koncentracji działań organu, którego jawnym przejawem było wystosowanie do strony wezwania do usunięcia braków wniosku po upływie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku i w sytuacji wcześniejszego jego traktowania jako kompletnego i pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Z tych względów Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu 12 listopada 2012 r. decyzji kończącej postępowanie, ponieważ przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Uwzględniając natomiast wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 1000 złotych. Orzekając o wysokości grzywny Sąd miał na uwadze, że jest to jedna z wielu skarg spółki "[...]" na przewlekłe działanie Burmistrza Czyżewa. W tym samym dniu, w którym zapadł wyrok w przedmiotowej sprawie, Burmistrz Czyżewa został ukarany grzywnami w kwotach po 1000 złotych w sprawach II SA/Bk 63/12, II SA/Bk 64/12 i II SA/Bk 62/12. Sąd podniósł, że z urzędu jest mu wiadome, że na rozpatrzenie oczekuje jeszcze kilka skarg spółki na przewlekłe postępowanie Burmistrza Czyżewa w sprawach związanych z rozpatrywaniem innych indywidualnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania.

Burmistrz Czyżewa w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwą kontrolę formalną pisma strony skarżącej datowanego na 10 grudnia 2012 r.; potraktowanie cofnięcia skargi na bezczynność organu jako skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji procedowanie poza granicami kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa kwalifikacja przedmiotowego pisma obligowała Sąd do umorzenia postępowania i wyłączała kognicję Sądu w zakresie rozstrzygania o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzucono ponadto, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu, o którym mowa w pkt 1 skargi kasacyjnej, naruszenie:

2) art. 54 §§ 1 i 3 p.p.s.a. i art. 62 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez skierowanie sprawy na rozprawę, zamiast przekazania jej właściwemu organowi w celu umożliwienia uwzględnienia skargi w trybie autokontroli - co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem przekazanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrzowi Czyżewa - zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. - umożliwiłoby organowi dokonanie autokontroli, zaś ewentualne uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, uchroniłoby organ od grzywny wymierzonej przez Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 §§ 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania administracyjnego przez Burmistrza Czyżewa z pominięciem etapu kontroli dopuszczalności wniesienia tego pisma, w sytuacji gdy skarga winna być przez Sąd odrzucona z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przez stronę.

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez:

- przedstawienie stanu sprawy (faktów szczegółowo powołanych w uzasadnieniu wyroku) niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

- zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku konkretnych okoliczności (działań) organu wyczerpujących, zdaniem Sądu, znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Czyżewa;

- zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek oceny jurydycznej uzasadniającej przyjęcie, że w sprawie dot. warunków zabudowy, organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

- zaniechania wyjaśnienia zasad, jakimi kierował się Sąd przy wymierzaniu grzywny w kwocie 1000 zł - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powołane uchybienia (braki) uzasadnienia wyrok uniemożliwiają kontrolę kasacyjną wyroku pod kątem prawidłowości zastosowania przez Sąd art. 149 §§ 1 i 2 p.p.s.a. oraz implikują w sobie założenie, iż rozstrzygnięcie Sądu zapadło na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, a przez to rozstrzygnięcie Sądu zapadło z naruszeniem m.in. art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.

5) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez wyrokowanie o przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy, w sytuacji gdy zaistniały stan faktyczny uzasadniał wyłącznie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wydanie przez Burmistrza Czyżewa decyzji w sprawie warunków zabudowy (a także cofnięcia skargi na bezczynność organu - pismo z dnia 10 grudnia 2012 r.) czyniło bezprzedmiotowym orzekanie zarówno o bezczynności, jak i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ i powodowało potrzebę umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu wydanie przez organ administracji decyzji po złożeniu skargi nie czyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego i nie spowodowało potrzeby umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W szczególności niezasadnie podniesiony został zarzut co do błędnej kwalifikacji przez Sąd Wojewódzki pisma procesowego skarżącej spółki z dnia 10 grudnia 2012 r., którego treść według organu administracji stanowiła cofnięcie skargi na bezczynność w sprawie.

Tymczasem Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w świetle skargi oraz późniejszego pisma modyfikującego żądania strony skarżącej przedmiotem rozstrzygania stała się przewlekłość postępowania. Zauważyć należy, że Spółka już w skardze zarzucała organowi przewlekłość postępowania, a następnie po wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyraźnie domagała się orzeczenia przez Sąd w przedmiocie przewlekłości postępowania oraz wymierzenia grzywny.

Zaznaczyć również należy, że dopuszczalne było przekształcenie przez stronę skargi w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracji wydał decyzję, jednak strona miała interes prawny w żądaniu wymierzenia organowi grzywny oraz stwierdzeniu przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafny jest wywód w skardze kasacyjnej, że wyodrębnienie w ustawie dwóch skarg: na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania determinuje rozróżnienie dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji nie było dopuszczalne, aby w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał zmiany kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania. W świetle aktualnego stanu prawnego wskazywane przez organ administracji rozróżnienie przedmiotowe spraw sądowoadministracyjnych jest istotne zasadniczo tylko w aspekcie środków prawnych, które może zastosować Sąd.

W tym miejscu odwołać się należy do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., Sygn. akt II OSK 1360/12, w którym zaznaczono, że ratio legis kolejnych zmian przepisu art. 149 p.p.s.a. było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.

Dokonując wykładni art. 149 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu podniósł, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Konkludując Sąd wskazał, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga również wyrażone w cytowanym postanowieniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a.

Ze względów wyżej przedstawionych na akceptację zasługiwało dokonane przez Sąd Wojewódzki określenie przedmiotu postępowania, co czyni bezpodstawnym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wymienionych w pkt. 1 i 5 skargi kasacyjnej.

Chybiony okazał się także zarzut sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd nie miał obowiązku przekazywania skargi w zakresie przewlekłości postępowania organowi albowiem postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się w związku ze skargą na bezczynność, a modyfikacji uległy jedynie wnioski w tej skardze zawarte. Dla końcowego określenia przedmiotu rozstrzygania nie miało decydującego znaczenia wstępne oznaczenie skargi. Ponadto w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było możliwe, aby po modyfikacji wniosków skargi w związku z wydaniem decyzji z dnia 12 listopada 2012 r. – organ administracji orzekał w trybie autokontroli.

Oceniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 §§ 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegający według organu na niewyczerpaniu środków zaskarżenia przez stronę wskazać trzeba, że przed wniesieniem skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, wystarczające jest uprzednie złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten w przedmiotowej sprawie został spełniony ponieważ inwestor wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czym wyczerpał środki zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że było to jedynie zażalenie na bezczynność, a nie na przewlekłość postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprzednie złożenie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wypełnia też formalny warunek dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania.

Za całkowicie nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w nim ustalenia dotyczące okoliczności istotnych do podjęcia rozstrzygnięcia oraz przedstawił podstawę prawną wyroku oraz jej wyjaśnienie. Nieuprawniony jest zarzut, iż stan sprawy przedstawiony w uzasadnieniu wyroku jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. Materiał zgromadzony w aktach sądowych oraz administracyjnych świadczy o prawidłowych ustaleniach co do zdarzeń i czynności mających znaczenie dla oceny, czy organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.

Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący i przekonujący wykazał uchybienia w prowadzonym postępowaniu które sprawiły, że organ działał w sposób nieefektywny, skutkujący zaistnieniem przewlekłości prowadzonego postępowania. Jako niezasadne należy uznać zarzuty odnośnie braku dokonania oceny "jakościowej" podejmowanych czynności w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd analizując sprawę rozróżnił sytuacje opóźniające bieg postępowania na takie, które były zależne od organu oraz takie, którym organ nie mógł zapobiec. Zaznaczyć należy przy tym, że ustawodawca nie określił w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odrębnych terminów załatwienia tej sprawy, wobec czego zastosowanie znajdują ogólne uregulowania, o których stanowi art. 35 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku wskazał trafnie okoliczności, które świadczą o przewlekłości prowadzonego postępowania i prawidłowo uzasadnił przyjęcie, że nosiło ono znamiona rażącego naruszenia prawa. Zaskarżony wyrok zawiera również przekonującą argumentację dotyczącą wysokości wymierzonej grzywny i celu jej orzeczenia.

Wymierzenie grzywny w dolnej granicy świadczy o tym, że Sąd uwzględnił częściowo wyjaśnienia organu co do tych przyczyn długotrwałego prowadzenia postępowania, na które organ nie miał wpływu.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd był uprawniony, aby w ramach całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy uwzględnić fakt równoległego prowadzenia postępowań wskutek skarg tej samej strony skarżącej w przedmiocie bezczynności i przewlekłości działań organu co do wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla podobnych inwestycji.

Z tych wszystkich względów podstawy kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.