V SA/Wa 3041/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] października 2012 r. nr [...], którą Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nakazującą Samorządowi Województwa [...] zwrot kwoty 162.312,48 zł – wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy beneficjenta – wydatków niekwalifikowanych finansowanych z budżetu środków europejskich w części finansowania EFS przekazanych w formie płatności.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniach 30 czerwca – 6 lipca 2011 r. Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (IZ POKL) przeprowadziła kontrolę w [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) pełniącej funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia (IP2) dla POKL w województwie [...]. W jej wyniku stwierdzono, że IP2 w związku z powstałymi oszczędnościami w projekcie nr [...] (okres realizacji od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.) zatwierdziła zmieniony wniosek o dofinansowanie projektu, a następnie dokonała rozliczenia we wniosku o płatność nr [...] wydatków związanych z realizacją działań, które były niekwalifikowalne w ramach Poddziałania 7.1.3 PO KL. Wydatki te dotyczyły Zadania nr 27 – Szkolenia dwudniowe – realizacja i rozliczanie projektu systemowego przez ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie OPS/PCPR; Zadania nr 28 – Szkolenia dwudniowe – ustawodawstwo przy realizacji projektów systemowych oraz Zadania nr 29 – Szkolenia jednodniowe – Przygotowanie wniosku o dofinansowanie projektu systemowego.

W związku z wynikami ww. kontroli Minister Rozwoju Regionalnego (IZ POKL) pismem [...] czerwca 2012 r. wezwał Samorząd Województwa [...] do zwrotu przeznaczonej na niekwalifikowane wydatki kwoty 162.312,48 zł wraz z odsetkami.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Zarząd Województwa [...] odmówił zwrotu wskazanej kwoty, a w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. przedstawił szczegółowo uzasadnienie tej odmowy.

Wobec treści powyższych pism Minister wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na niekwalifikowane wydatki, a następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. zobowiązał Samorząd Województwa [...] do ich zwrotu wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji organ zauważył w pierwszej kolejności, iż Szczegółowy Opis Priorytetów (SzOP) z dnia 1 czerwca 2010 r. wyraźnie wskazywał, jakie działania mogą być realizowane w ramach Priorytetu VII POKL. Kwalifikowalność działania powinna być też rozpatrywana w kontekście celu samego Priorytetu VII jak i celu Działania 7.1, w ramach którego dofinansowany został projekt.

Mając powyższe na uwadze organ przedstawił cel i opis ww. Priorytetu, a także cel Działania 7.1 POKL i stwierdził, że główne założenia tych dokumentów zostały dookreślone wraz z nowelizacją SzOP z dnia 1 czerwca 2010 r. Wtedy właśnie w celu realizacji zamierzeń tego Priorytetu i Działania, w Poddziałaniu 7.1.3 doprecyzowano zapisy dotyczące możliwych do realizacji form wsparcia, którymi były, m.in. szkolenia oraz specjalistyczne doradztwo dla pracowników OPS i PCPR, działających na terenie regionu, powiązane bezpośrednio z potrzebami oraz specyfiką realizowanych zadań, w szczególności dotyczących realizacji działań w zakresie aktywnej integracji i rozwoju pracy socjalnej. W ocenie Ministra z treści ww. dokumentu programowego dokładnie wynika, że od dnia 1 czerwca 2010 r., w Poddziałaniu 7.1.3 przewidziano wsparcie merytoryczne i metodyczne dla tych osób związane z działaniami realizowanymi ustawowo przez OPS i PCPR, które powinno koncentrować się w szczególności na realizacji zadań na rzecz aktywnej integracji.

Odnosząc się do wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ wskazał, że zapisów Zasad przygotowania, realizacji i rozliczania projektów systemowych Ośrodków Pomocy Społecznej, Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie oraz Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w ramach PO KL 2007-2013 z dnia 1 stycznia 2011 r., nie można stosować dowolnie w oderwaniu od przytoczonych postanowień SzOP. Uwzględniając cel Priorytetu VII PO KL, cel Działania 7.1 oraz typy realizowanego wsparcia opisane w Poddziałaniu 7.1.3., postanowienia Zasad jednoznacznie wskazują, że celem projektów systemowych powinny być szkolenia i doradztwo dotyczące kwestii merytorycznych związanych z wdrażaniem zadań na rzecz aktywnej integracji ustawowo przypisanych instytucjom polityki społecznej.

Tym samym oszczędności powstałe w ramach spornego projektu po 1 czerwca 2010 r. (czyli po dniu nowelizacji SzOP, w którym doprecyzowano zapisy dotyczące zakresu szkoleń na rzecz kadr instytucji pomocy społecznej) mogłyby zostać ewentualnie wykorzystane na szkolenia, które przyczynią się do realizacji celu Podziałania 7.1.3, tj. służące aktualizowaniu wiedzy pracowników OPS oraz PCPR w zakresie rozwoju form aktywnej integracji, kierunków rozwoju pracy socjalnej, metod i sposobów aktywizacji klientów pomocy społecznej, nowych form i narzędzi wsparcia indywidualnego i środowiskowego itp., zgodnie z potrzebami regionalnymi w tym zakresie. IP2 zaakceptowała tymczasem do realizacji szkolenia obejmujące kwestie proceduralne dotyczące realizacji projektów systemowych w ramach PO KL, w tym dotyczące, m in. zagadnień takich, jak: zasady konstruowania budżetu projektu, stosowanie przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, czy prowadzenie ewidencji księgowej projektu. Szkolenia z tej tematyki nie pozwoliły natomiast uzyskać pracownikom OPS i PCPR specjalistycznej wiedzy merytorycznej, która pomogłaby im w doborze i realizacji odpowiedniego wsparcia dla grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, jak i nie przyczyniła się ona do udoskonalenia ich pracy w przyszłości.

Następnie Minister zauważył, że w pierwotnym wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], zatwierdzonym przez IP2 przed dniem 1 czerwca 2010 r., szkolenia z zakresu przygotowania i wdrażania projektów systemowych zostały przewidziane do realizacji w ramach zadań 5-7 szczegółowego. Zadania nr 27-29, dodane przez beneficjenta i zatwierdzone przez IP2 w ramach aktualizacji projektu wynikającej z powstałych oszczędności nie tylko więc były niezgodne z SzOP z 1 czerwca 2010 r., lecz dodatkowo zostały jeszcze zdublowane z zadaniami zaplanowanymi w pierwotnym wniosku o dofinansowanie. Minister wyjaśniając tę kwestię wskazał, iż zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie w zadaniu nr 5-7 zaplanowano szkolenia z zakresu "Przygotowania i realizacji projektu", "Monitoringu i ewaluacji projektu" oraz "Finansowania i rozliczania projektu". W związku z powstałymi oszczędnościami w ramach projektu Beneficjent przewidział do realizacji dodatkowe szkolenia wpisane w zadania nr 27-29 o następujących tytułach: "Realizacja i rozliczanie projektu systemowego przez OPS/PCPR", "Ustawodawstwo przy realizacji projektów systemowych", "Przygotowanie wniosku o dofinansowanie projektu systemowego", przy czym we wniosku o dofinansowanie brak było informacji wskazujących na jakiekolwiek różnice pomiędzy ww. szkoleniami. Po przeanalizowaniu przekazanych przez IP2 wyjaśnień w tym zakresie należało stwierdzić, iż potwierdzają one powielanie się zakresów szkoleń. Z wyjaśnień przekazanych przez stronę wynika bowiem, iż szkolenia w zadaniach 5-7 obejmują, m.in. zagadnienia związane z kwalifikowalnością wydatków (Wytyczne kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, Zasady finansowania PO KL) oraz sprawozdawczością. Szkolenie zaplanowane w ramach zadania nr 27 tematycznie obejmowało natomiast takie zagadnienia jak: "ogólne zagadnienia dotyczące rozliczania finansowego, istotne kwestie mające wpływ na kwalifikowalność wydatków, sprawozdawczość merytoryczną w ramach projektu, procedury zapewniające przejrzystość i konkurencyjność wydatków, zasady kwalifikowania wydatków w ramach projektu (...)"..

W odniesieniu do argumentacji strony wskazującej, że potrzeba realizacji szkoleń wynikała, m.in. z Bilansu potrzeb na 2010 r., czy chęci wyjścia naprzeciw potrzebom beneficjentów i mieszkańców województwa [...], organ stwierdził, że wszystkie podmioty zaangażowane we wdrażanie POKL zatwierdzając i realizując projekty powinny przede wszystkim kierować się kwalifikowalnością wydatków, zaś w drugiej kolejności innymi względami, o ile są one zgodne z założeniami przyjętymi dla POKL lub projektu, np. potrzebami szkoleniowymi zgłaszanymi przez uczestników projektu, czy też sytuacją społeczno - ekonomiczną w regionie. Za miarodajną nie mogą być również uznane wyniki analizy potrzeb. Z informacji przekazywanych przez IP2 wynika bowiem, że analiza ta nie została przeprowadzona pod kątem faktycznego zapotrzebowania na określone kompetencje merytoryczne pracowników instytucji pomocy i integracji społecznej ściśle związane ze specyfiką wykonywanych przez nich zadań w dłuższej perspektywie czasowej. Analizę tę przeprowadzono tylko pod kątem doraźnych potrzeb związanych, m.in. z technicznymi aspektami realizacji projektów POKL przez tych pracowników.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Województwo [...] wskazało w szczególności – tak jak w piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. – że tematyka szkoleń, pomimo zbieżnych nazw, była różna, a sama potrzeba szkoleń wynikała z Bilansu potrzeb opracowanego na rok 2010. Z analizy programów szkoleniowych przekazanych przez beneficjenta, wynika co prawda, iż zadania nr 27 i nr 7 są zbliżone tematycznie, jednakże program zadania nr 27 nie zawiera wszystkich elementów programu zadania nr 7, dlatego też beneficjent ujął dodatkowe szkolenie w odrębnym zadaniu, odpowiadając na potrzeby potencjalnych uczestników projektu. Strona wskazała przy tym, że na podstawie list obecności w zadaniach nr 27 i nr 7, oraz faktu, iż programy tych szkoleń są do siebie zbliżone niezasadne było uczestnictwo w obu szkoleniach tych samych osób. W wyniku przeprowadzonej kontroli doraźnej stwierdzono zaś, iż 7 osób uczestniczyło w szkoleniach organizowanych zarówno w ramach zadania nr 7, jak i nr 27. Uczestnictwo tych osób w szkoleniu realizowanym w ramach zadania nr 27 wiąże się zatem z niekwalifikowalnością wydatków. Takiego wniosku nie można jednak wyprowadzić co do pozostałych osób biorących udział w tym szkoleniu.

IP2 dodała ponadto, że podczas przeprowadzonej kontroli doraźnej stwierdziła, iż w trakcie poszczególnych szkoleń, które powtarzały się cyklicznie wskazano 14 osób, które dwa razy uczestniczyły w tych samych blokach szkoleniowych. Zatem wydatki poniesione po powtórne szkolenie tych osób również należy uznać za niekwalifikowalne. Podobnie oceniono wydatki poniesione na Koordynatora projektu.

Wobec powyższego niekwalifikowany udział w projekcie dotyczył 22 osób, a wydatki niekwalifikowane opiewają wyłącznie na kwotę 17 398,81 zł.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sparwy nie zawiera jakichkolwiek nowych argumentów, które nie byłyby uprzednio podniesione w piśmie strony z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wobec tego Minister podtrzymał w całości argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2012 r. Wskazał zatem w szczególności na cel Priorytetu VII i Działania 7.1 POKL oraz treść SzOP dookreślającego możliwe do realizacji formy wsparcia w ramach poddziałania 7.1.3. Zwrócił też uwagę na zbieżność tematyki szkoleń w ramach zadań nr 5-7 i nr 27-29 wskazaując przy tym, że ich podwójne ujęcie we wniosku o dofinansowanie projektu jest nieefektywne i nieracjonalne, a w konsekwencji niezgodne z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL.

W nawiązaniu do kwestii ustaleń kontroli doraźnej przeprowadzonej przez IP2 u beneficjenta Minister wskazał, iż jej wyniki nie mogą zostać wzięte pod uwagę w postępowaniu, gdyż dotyczyły uczestników projektu i programów szkoleń, które nie mogą być uznane za kwalifikowalne w ramach Poddziałania 7.1.3 POKL.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Województwo [...] wniosło o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą.

W uzasadnieniu skargi wskazano w pierwszej kolejności, że w decyzji z dnia [...] września 2012 r. za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 184 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego przepisy te nie dają natomiast żadnych podstaw prawnych do zobowiązania Województwa [...] do zwrotu środków w całości, uznanych jako wydatek niekwalifikowany. Powołany ust. 2 art. 184 stanowi bowiem, iż zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa stosuje się odpowiednio przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d ustawy o finansach publicznych. Są to natomiast:

- środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),

- środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009,

- środki Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Należy więc stwierdzić, że podana w decyzji podstawa prawna, określająca rodzaj środków, do których rozliczania stosuje się odpowiednio zasady określone dla dotacji z budżetu państwa nie dotyczy środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, a takie środki w niniejszej sprawie zostały uznane za niekwalifikowane i przypisane na podstawie tego przepisu materialnego do zwrotu.

Z kolei decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2012 r. w podstawie prawnej rozstrzygnięcia podaje § 3 ust. 2 lit, a, e i ust. 3 oraz § 17 ust. 1 w związku z § ust. 1 i 2 Porozumienia Nr [...]w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach POKL, zawartego w dniu [...] czerwca 2007 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...]. W ocenie skarżącej powołane przepisy nie spełniają wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Decyzja ta została więc wydana bez podstawy prawnej. Dodatkowo skarżąca podniosła, że powołany w podstawie art. 150 pkt 4 ustawy o finansach publicznych dotyczy innej kwestii, niż rozstrzygana w zaskarżonej decyzji, a mianowicie nakłada na dysponenta części budżetowej obowiązek zawarcia umowy w sytuacji udzielenia dotacji celowej, a nie reguluje spraw zwrotu jakichkolwiek środków. Skarżąca wskazała również, że ustawa o finansach publicznych w ogóle nie reguluje kwestii zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, a przeznaczonych na realizację Programów Operacyjnych, pomiędzy Instytucjami odpowiedzialnymi bezpośrednio, czy też na zasadzie powierzenia za wdrażanie tych Programów. Przepisy tej ustawy przewidują natomiast możliwość wydania decyzji przez Instytucję Wdrażającą Program, zobowiązującej do zwrotu takich środków wydatkowanych nieprawidłowo tylko przez beneficjenta projektu, a nie przez Instytucję Wdrażającą Program (art. 207 tej ustawy).

Następnie skarżąca wskazała, że na podstawie § 27 ww. Porozumienia jego strony zastrzegły, że spory powstałe w związku z realizacją Porozumienia będą starały się rozwiązywać polubownie, a w przypadku braku porozumienia spór będzie poddany pod rozstrzygnięcie sądowi powszechnemu.

Niezależnie od powołanych powyżej zarzutów formalnych skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach. Podkreśliła też dodatkowo, że jednym z zadań kadr instytucji pomocy społecznej począwszy od 2007 roku, kiedy POKL zaczął być wdrażany w województwie [...], była realizacja projektów systemowych przez OPS i PCPR. Nowe zadanie nałożone na te jednostki generowało potrzebę szkolenia kadr w tym zakresie biorąc po uwagę fakt, że jakość projektów systemowych była bardzo niska. Poruszanie się w nowym środowisku projektów unijnych oraz obszernych dokumentów programowych przez pracowników kadr pomocy społecznej wymagało chociaż podstawowej wiedzy w tym zakresie. Było to jak najbardziej powiązane ze specyfiką realizowanych zadań. Co prawda SzOP z dnia 1 czerwca 2010 r. dookreślił możliwe do realizacji formy wsparcia, jednakże przedstawiony katalog nie był katalogiem zamkniętym. Wprowadzone zadania nr 27-29 były zgodne ze specyfiką i potrzebami regionalnymi w tym zakresie w roku 2010. Kwestionowane szkolenia przyczyniły się również w sposób bezpośredni do wdrożenia działań na rzecz aktywnej integracji i poprawy sytuacji klientów instytucji pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego

jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania,

czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu

mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu

prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że decyzja pierwszoinstancyjna nie jest prawidłowa, gdyż w jej podstawie prawnej wskazano art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 184 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. (Dz.U. z dnia 24 września 2009r.), dalej: ,,ustawa o finansach"". Art. 184 ust. 2 stanowi, że przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa. Są to więc: - środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),

- środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009,

- środki Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Ponadto wskazano, ze ogólna kwota do zwrotu składa się z dwóch części, tj. z budżetu srodków europejskich- nie określając wysokości kwoty i z budżetu państwa- także nie określając jej wysokości. Należy przy tym zauważyć, że co do części krajowej kwoty- powołanie art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1ustawy o finansach, byłoby prawidłowe.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, decyzja drugoinstancyjna (zaskarżona), utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2012r jest również nieprawidlowa. Ponadto w jej podstawie prawnej wskazano ponadto Porozumienie Nr [...], które nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa, a powołanie się w nim na § 7 ust. 4 ustawy o finansach, nie stanowi wystarczającej podstawy do rozliczenia przedmiotowej dotacji. Ponadto, należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z § 27 tegoż Porozumienia , spory powstałe w związku tym nim strony będą się starały rozwiązywać polubownie, a w przypadku braku porozumienia spór będzie poddany pod rozstrzygniecie sądowi powszechnemu.

Z powyższych względów, nie wchodząc w ocenę zasadności uznania przez organ wymienionych w uzasadnieniu decyzji zadań za niekwalifikowane, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a , c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r poz. 270 ) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie przepisu art. 200 cytowanej wyżej ustawy.