II SA/Sz 1279/12

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art.66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "K.p.a." nakazał Gminie Miastu jako właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w [...] , wykonanie następujących czynności i robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia budynku mieszkalnego do właściwego stanu technicznego:

1. Roboty do wykonania w trybie awaryjnym w terminie do [...] r. polegające na:

a) likwidacji ubikacji i łazienki w pomieszczeniu kuchni w lokalu mieszkalnym nr 1,

b) naprawie trzonów kominowych pod lokalem mieszkalnym nr [...] (w poziomie piwnicy), z osadzeniem wyczystek; po wykonaniu naprawy należy przeprowadzić badania kominiarskie szczelności przewodów i prawidłowości połączeń,

c) oczyszczeniu pomieszczeń piwnicznych (korytarz, piwnice pod lokalem nr [...]),

d) naprawie uszkodzonych fragmentów nadproży i stropu ceramicznego piwnic

w obrębie korytarza i klatki schodowej,

e) naprawie (wzmocnienie lub wymiana elementów) schodów wejściowych do piwnicy.

2. Roboty do wykonania w trybie pilnym do dnia [...] r. polegające na:

a) usunieciu wykonanych ociepleń ścian wewnętrznych w lokalu mieszkalnym nr [...] ,

b) naprawie elementów stropu nad piwnicami (podłóg w lokalu mieszkalnym nr 1 – w obrębie pokoju dziennego oraz sypialni I i II),tj.:

- naprawie uszkodzonych elementów drewnianego stropu nad piwnicami zasypanymi (należy rozważyć zasadność ekonomiczną wymiany stropu drewnianego na strop typu WSP na belkach stalowych),

- wykonaniu konserwacji antygrzybicznej elementów drewnianych pozostałych fragmentów stropu pod pomieszczeniami lokalu mieszkalnego nr [...] z wymianą elementów uszkodzonych i porażonych mykologicznie,

- wykonaniu właściwej izolacji termicznej i przeciwwilgociowej stropu nad piwnicami (całość posadzek lokalu mieszkalnego nr [...] poprzez położenie folii paraizolacyjnej od spodu i ocieplenia z wełny mineralnej grubości 15 cm dla stropu nad piwnicami),

c) wykonaniu wentylacji pomieszczeń piwnicznych i przestrzeni podstropowych

w części podpiwniczenia zasypanej w postaci otworów nawiewno-wywietrznych w ścianach zewnętrznych,

d) usunieciu zagrzybień miejscowych, tj.:

- usunieciu porażonych powłok malarskich, gładzi gipsowych ze ścian i sufitów,

- usunieciu porażonych i zmurszałych tynków z wysięgiem ok. 50 cm poza obszary porażone,

- wykonaniu oprysku odsłoniętego podłoża oraz przyległych powierzchni tynków preparatami grzybobójczymi (np. ATLAS MYKOS, BORAMON, PLEŚNIOTOX i inne o analogicznych właściwościach grzybobójczych); oprysk wykonać minimum trzykrotnie w odstępie 24h,

- uzupełniunie usuniętych tynków masami tynkarskimi cementowo-wapiennymi,

- wykonaniu nowych gładzi ścian i sufitów z zastosowaniem szpachlówek mineralnych,

- kompleksowym malowaniu pomieszczeń z zastosowaniem farb silikatowych oraz dodatków pleśniobójczych,

e) wykonaniu napraw murów ścian zewnętrznych (ściana szczytowa i ściany od strony tylnej) poprzez odsolenie, odgrzybienie a następnie uzupełnienie ubytków spoin i cegieł zaprawą tynkarską w pasie o wysokości 3m,

f) wykonaniu instalacji grzewczej w pomieszczeniu sypialni II w lokalu mieszkalnym nr [...] ,

g) naprawie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym nr [...] (sypialnia II, kuchnia),

h) wykonaniu opasek zabezpieczających szerokości 50 cm w części cokołowej ścian zewnętrznych budynku (ściana tylna i szczytowa).

3 Roboty do wykonania w ramach planowanych prac remontowych w terminie do

[...] r. polegające na :

a) wykonaniu izolacji pionowych ścian zewnętrznych (izolacja pionowa bezspoinowa z mas bitumiczno-polimerowych z warstwą osłonową z folii kubełkowej),

b) wykonaniu posadzek piwnic i izolacji podposadzkowych,

c) wykonaniu izolacji przeciwwilgociowych poziomych metodą iniekcji; ze względu na częściowe zasypanie pomieszczenia piwnicznego iniekcję należy przeprowadzić w poziomie poniżej belek stropowych (dla pomieszczeń zasypanych i powyżej poziomu posadzek piwnic dla pozostałych pomieszczeń); przepony należy wykonać zarówno w ścianach zewnętrznych jak i ścianach wewnętrznych,

d) wykonaniu izolacji termicznych ścian zewnętrznych budynku dla zapewnienia właściwej izolacji termicznej (zalecane ocieplenie styropianem grubości 12 cm); w trakcie prac ociepleniowych elewacji; zaleca się całkowite usuniecie odpadających i zmurszałych tynków ścian zewnętrznych oraz wymianę wyeksploatowanej, drewnianej stolarki okiennej.

Organ wskazał, że opracowanie szczegółowego sposobu oraz zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania oraz sprawowanie nadzoru nad ich wykonywaniem należy powierzyć osobie z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi.

W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego podał,

że postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na właściciela budynku obowiązek przedłożenia, w określonym terminie, ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku w zakresie przyczyn zagrzybienia lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia występujących nieprawidłowości, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, wpisanej na listę członków właściwego samorządu zawodowego.

W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęła ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego wielorodzinnego, posadowionego na działce nr [...] przy

ul. [...] w[...] , w zakresie wskazania przyczyn zagrzybienia lokalu mieszkalnego nr [...] , sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Obowiązki określone w wydanej decyzji zostały ustalone w oparciu o tę ekspertyzę.

Odwołanie od tej decyzji wniosło Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o., zarządca przedmiotowego budynku wskazując, że zły stan techniczny budynku kwalifikuje go do rozbiórki. W związku z tym budynek ten został przeznaczony do wyłączenia z eksploatacji w [...] r. i będzie rozebrany, a lokal mieszkalny nr [...] w którym występują znaczne niesprawności techniczne będzie uwolniony w pierwszej kolejności. Wobec tego wykonanie robót budowlanych określonych w pkt 2 i 3 decyzji naraża właściciela budynku na niepotrzebne koszty. Zarządca poinformował, że zalecenia wskazane w pkt. 1 decyzji zostaną wykonane

w terminie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określonych w pkt. 1 (roboty do wykonania w trybie awaryjnym) i ustalił nowy termin wykonania tego obowiązku do dnia [...] r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał,

że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wskutek pisma najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego. W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził oględziny

ww. budynku i spisał protokół, z którego wynika, że lokal mieszkalny nr [...] stanowią dwa pokoje oraz pomieszczenie, w którym zainstalowano ubikację i wannę oraz westfalkę i zlewozmywak. W pokojach są zamontowane piece kaflowe, okna są drewniane. Ściana w pokoju szczytowym została ocieplona od wewnątrz styropianem.

W pomieszczeniach pokoi widoczne są zawilgocenia i zagrzybienia ścian oraz podłóg, wyczuwalny jest zapach stęchlizny. W pomieszczeniu piwnicznym widoczne jest zawilgocenie i zagrzybienie ściany podłużnej. Na zewnątrz budynku elewacja jest w nieodpowiednim stanie, występują znaczne ubytki cegieł w ścianie szczytowej, brak izolacji, cegła jest zlasowana. W celu udokumentowania stanu istniejącego organ I instancji wykonał dokumentację fotograficzną dołączoną do akt sprawy. Ponieważ stwierdzone nieprawidłowości związane były m. in. z zawilgoceniem i zagrzybieniem oraz ubytkami cegieł w ścianach zewnętrznych budynku organ ten uznał, że niezbędne będzie wykonanie ekspertyzy technicznej, która określi przyczyny tego stanu oraz zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązek ten został nałożony na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Właściciel budynku przedłożył ekspertyzę techniczną, z której wynika, że budynek został wzniesiony na przełomie XIX i XX wieku jako element zabudowy ciągłej. Budynek posiada dwie kondygnacje naziemne

z poddaszem użytkowym. Obiekt został wzniesiony jako całkowicie podpiwniczony, ale w trakcie użytkowania część piwnic została zasypana (pod sypialnią I). Budynek jest wyposażony w instalacje: wodno-kanalizacyjne, elektryczne, gazowe i techniczne.

Brak jest istotnych i widocznych spękań i zarysowań konstrukcji oraz widocznych śladów nieszczelności pokrycia dachowego, orynnowania i rur spustowych. Występują natomiast liczne braki, ubytki, uszkodzenia i odspojenia tynków elewacji. W części cokołowej, na ścianach stwierdzono bardzo silne podciąganie kapilarne związane z brakiem izolacji poziomych i pionowych oraz opasek zabezpieczających. W obszarze podciągania kapilarnego silne zasolenie murów i uszkodzenia cegieł związane z zasoleniem oraz uszkodzeniami mrozowymi. Na ścianach zewnętrznych (ocieplonych styropianem od wnętrza) poza zawilgoceniami związanymi z podciąganiem kapilarnym występują wtórne zawilgocenia związane z kondensacją wilgoci po dociepleniem. Na ścianie frontowej budynku poniżej powierzchni chodnika znajdują się okienka piwniczne. Pozostałe ściany bez opasek zabezpieczających w części cokołowej. Lokal mieszkalny nr [...] o pow. 48 m2 usytuowany jest na parterze budynku i składa się z przedpokoju, kuchni – wc, pokoju dziennego i dwóch sypialni. Pomieszczenie pierwotnej kuchni użytkowane jest jednocześnie jako kuchnia, ubikacja i łazienka. Sposób użytkowania tego pomieszczenia nie spełnia podstawowych warunków sanitarno-epidemiologicznych oraz wymogów wynikających z obowiązujących przepisów. Pomieszczenie to nie posiada ogrzewania, ściana okienna jest bardzo silnie zawilgocona do poziomu ok. 1,85 m powyżej posadzki. W kanale wentylacyjnym brak mierzalnego ciągu. W poziomie piwnicy stwierdzono uszkodzenia-rozkucia trzonu kominowego skutkujące nieprawidłową pracą kanału dymowego. Część ścian wewnętrznych tego lokalu ocieplona od wewnątrz warstwą styropianu grubości 5 cm. Powierzchnia ściany pod styropianem silnie zawilgocona w wyniku kondensacji pary wodnej. W okresie zimowym następuje przemarzanie ścian, a pod styropianem tworzy się warstwa lodu. Zawilgocenia przenoszą się na sąsiadujące fragmenty ścian nie ocieplonych w postaci pionowych pasów zawilgoceń sąsiadujących ze styropianem ocieplenia. Miejscowo na pierwotnych podłogach z desek, ze względu na przedmuchy ze strony piwnic została ułożona podłoga z płyt OSB (sypialnia I i II) z izolacją z folii PE (miejscowo z ociepleniem z wełny mineralnej-sypialnia I). W sypialni I ugięcia

i zapadnięcia podłogi wskazujące na uszkodzenia konstrukcji stropu drewnianego nad piwnicą. Strop niedostępny do szczegółowej oceny ze względu na zasypanie pomieszczenia piwnicznego i nadbudowę podłogi z płyt OSB. W lokalu stwierdzono występowanie licznych porażeń mykologicznych w postaci brunatnych, aktywnych kolonii grzybów pleśniowych, występujących praktycznie w obrębie wszystkich pomieszczeń, na znacznej powierzchni ścian wewnętrznych, zewnętrznych oraz sufitów. Występujące w budynku nieprawidłowości techniczne pogłębiają niekorzystne zjawiska związane z eksploatacja lokalu. Niektóre z niesprawności stanowią same w sobie istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania budynku oraz jego trwałości. Jako szczególnie istotne autorzy ekspertyzy wymieniają: brak izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej ścian piwnic, brak opasek zabezpieczających w części cokołowej ściany zewnętrznej, brak posadzek piwnic i brak izolacji poziomej posadzkowej, brak zabezpieczenia naświetli okien piwnicznych przed napływem wód opadowych, brak wentylacji pomieszczeń piwnicznych, brak wentylacji przestrzeni podstropowej we fragmentach zasypanych piwnic, uszkodzenia stropów drewnianych nad piwnicami, brak izolacji przeciwwilgociowej stropu pomiędzy piwnicami a lokalem nr [...] , ocieplenie ścian zewnętrznych od środka, niesprawność instalacji wentylacyjnej i kominowej, niedostateczna izolacyjność termiczna ścian zewnętrznych, uszkodzenia nadproży i stropów ceramicznych, uszkodzenia instalacji elektrycznej w poziomie piwnic (zwisające przewody, niezabezpieczone połączenia przewodów). Autorzy ekspertyzy mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości oraz występujące zagrożenie wymienili roboty z podziałem na: roboty do wykonania w trybie awaryjnym – likwidacja zagrożeń bezpośrednich, roboty do wykonania w trybie pilnym, roboty do wykonania w ramach planowanych prac remontowych, które należy wykonać w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego do odpowiedniego stanu technicznego. W oparciu o przedłożoną ekspertyzę, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane organ I instancji wydał decyzję nakazującą właścicielowi budynku wykonanie określonych robót budowlanych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Natomiast w razie stwierdzenia sytuacji wymienionych w art. 66 ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ekspertyza budowlano-mykologiczna niezbicie dowodzi, że przedmiotowy budynek jest nie tylko w nieodpowiednim stanie technicznym, ale także, że stan istniejący może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. W tej sytuacji nałożenie obowiązków określonych decyzją organu I instancji było uzasadnione, a decyzja dokładnie określa czynności jakie należy wykonać, w celu doprowadzenia tego budynku do właściwego stanu technicznego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II Instancji wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji budynek ten jest budynkiem zamieszkałym.

To, że budynek ten jest ujęty w planie uwolnień budynków na rok [..] nie zmienia faktu, że nie jest on użytkowany. Skoro obiekt jest użytkowany, musi spełniać wymagania określone przepisami prawa. Ponieważ termin wykonania obowiązków określonych w pkt. 1 decyzji już upłynął, w tej części należało zmienić decyzję organu

I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. wniosło

o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 7 K.p.a., a także z naruszeniem art. 77, 78, 80 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca Spółka podniosła, że na podstawie umowy z dnia [...] r. wraz z późniejszymi zmianami, zawartej z Gminą Miasto zarządza i administruje nieruchomościami stanowiącymi własność tej jednostki samorządu terytorialnego, w tym budynkami i lokalami mieszkalnymi i wykonuje m. in. obowiązki w zakresie utrzymania technicznego budynków, remontów itd., dlatego ma interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony. W ocenie skarżącej Spółki, organy nadzoru budowlanego nakładając na właściciela budynku obowiązki wymienione zwłaszcza w pkt. 2 i 3 decyzji organu i instancji, przekroczyły granice uprawnień organów administracji budowlanej określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Organy te, mimo posiadania pochodzących od skarżącej Spółki informacji o zamiarze przeznaczenia przedmiotowego budynku do rozbiórki z uwagi na jego zły stan techniczny, nakazały wykonanie wielu robót i czynności w tym budynku, wykraczając zdecydowanie poza unormowania wynikające z ww. przepisu, a polegające na usunięciu ewentualnych zagrożeń dla życia i zdrowia zamieszkujących w budynku osób. Nakładanie na właściciela budynku obowiązku wykonania wielu, poza wynikającymi z 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane czynności i robót budowlanych, obejmujących swym zakresem praktycznie wykonanie w krótkim terminie remontu kapitalnego obejmującego w wielu przypadkach wymianę licznych elementów budynku, bez uwzględnienia wysokości i celowości wydatków z tym związanych, stanowi nieuzasadnioną nadmierną ingerencję w samodzielność gospodarczą i finansową Gminy zagwarantowaną w Konstytucji RP oraz innych ustawach. Narusza to zasadę praworządności określoną w art. 7 K.p.a. W toku postępowania przed organem I instancji Spółka zwracała uwagę, że wykonywanie tak szerokiego zakresu robót budowlanych w budynku, którego ogólny zły stan techniczny spowodowany w szczególności wiekiem i niedostosowaną do dalszego użytkowania konstrukcją jest niecelowe z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania środkami. Organy nadzoru budowlanego w toku postępowania powinny wziąć pod uwagę podnoszone okoliczności dotyczące celowości ponoszenia tak dużych nakładów. Bezkrytyczne oparcie się na przedłożonej ekspertyzie technicznej, której zakres powinien być ograniczony do ustalenia przyczyn zagrzybień w lokalu mieszkalnym nr [...] i sposobu likwidacji zagrzybień znajdujących się w przedmiotowym budynku, wykracza zdecydowanie poza ramy przepisów określających zakres dopuszczalnej i uzasadnionej ingerencji administracji budowlanej w szeroko pojmowane prawo własności. Przy czym praktycznie wszystkie obowiązki wymienione w pkt. 1 decyzji organu I instancji, a więc dotyczące bezpośrednich zagrożeń, zostały wykonane. Nie wykonano tylko obowiązku polegającego na likwidacji ubikacji i łazienki w pomieszczeniu kuchni w lokalu mieszkalnym nr [...], ponieważ najemca, który samowolnie wykonał te prace uniemożliwia dostęp do lokalu celem przywrócenia stanu poprzedniego, oraz konieczność poniesienia bardzo dużych nakładów finansowych. O tej sytuacji zarządca poinformował organ I instancji pismem z dnia [...] r. Ponadto, co Spółka podnosiła już wcześniej, planuje całkowite wyłączenie w 2013 r. przedmiotowego budynku z zasobu mieszkaniowego Gminy i z eksploatacji, a lokalu mieszkalnego nr [...] jeszcze w [...] r. W tej sytuacji całkowicie bezzasadne jest wykonywanie pozostałych czynności i robót budowlanych, których wykonanie nie jest niezbędne wobec planowanego w najbliższych miesiącach przeniesienia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr [...] , który jest w najgorszym stanie, do innego lokalu. Według sporządzonego w [...] r. kosztorysu budowlanego dotyczącego remontu przedmiotowego budynku i to tylko w zakresie wynikającym z zaskarżonej decyzji, koszt remontu może wynieść ok. [...] zł. Przy czym, gdyby przystąpiono do remontu budynku, koszty z pewnością by wzrosły, bo należałoby wykonać wiele innych robót nie ujętych w kosztorysie. Ponoszenie tak wysokich kosztów w ocenie zarządcy jak i właściciela budynku jest niecelowe z ekonomicznego punktu widzenia, bardziej korzystne jest wybudowanie nowego budynku od podstaw. Jednakże organy prowadzące postępowanie nie brały tych aspektów pod uwagę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] r., pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że popiera skargę i uważa, że wydawanie pieniędzy na doprowadzenie budynku do stanu nakazanego prawem jest niecelowe w sytuacji, gdy budynek wymaga rozbiórki. Pełnomocnik złożył do akt zarządzenie nr [..] Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Na pytanie Sądu pełnomocnik Spółki oświadczył, że pomiędzy TPS Spółką z o.o., a Miastem zostały zawarte dwie umowy o zarządzenie i administrowanie nieruchomościami komunalnymi. Z umowy tej wynika także legitymacja do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że Spółka jako zarządca obiektu budowlanego ma interes prawny we wniesieniu skargi i występowaniu w charakterze skarżącego, niezależnie od tego,

że w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji obowiązki zostały nałożone na właściciela budynku. Interes skarżącej Spółki we wniesieniu skargi wynika z przepisów prawa materialnego, w tym zawłaszcza z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 61 tej ustawy zarówno na właścicielu jak i zarządcy obiektu budowlanego spoczywają rożne obowiązki w zakresie właściwego utrzymania i użytkowania obiektu. Ponadto postępowanie administracyjne było prowadzone z czynnym udziałem Spółki której doręczano wydane w sprawie decyzje. Niezależnie od tego, nawet jeśli przyjąć brak legitymacji czynnej po stronie TBS Spółki z o.o. w niniejszym postępowaniu, Spółka ta może występować przed Sądem w imieniu Miasta, na które zostały nałożone obowiązki określone zaskarżoną decyzją. Pełnomocnik przedłożył odpis umowy o zarządzenie z dnia 5 stycznia 1998 r. i odpisy 12 aneksów do tej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie

w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach, tj. gdy decyzja ta uchybia prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w razie, gdy rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także w razie wydania decyzji bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności

z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd badając zaskarżoną decyzję stwierdził, że wniesiona skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów, aniżeli zostały w niej podniesione. Przedmiotem oceny legalności zaskarżonej decyzji stały się uchybienia proceduralne, które Sad dostrzegł rozpoznając niniejszą sprawę, a które zostały całkowicie pominięte przez organy orzekające w sprawie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W myśl tego przepisu,

w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ust. 1 pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (ust. 1 pkt 3) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Wskazać należy, że adresatem nakazu wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem zgodnie z art. 61 powołanej ustawy, tylko te osoby odpowiadają za stan techniczny obiektu. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa: w pierwszej kolejności adresatem nakazu winien być właściciel a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Nie jest, zdaniem Sądu, mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, prawnie uzasadnione nałożenie nakazu równocześnie na właściciela i zarządcę budynku.

W rozpoznawanej sprawie właścicielem nieruchomości- budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] jest Gmina Miasto i na ten podmiot został nałożony nakaz opisany w zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] r. wniósł zarządca nieruchomości - Stargardzkie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. z siedzibą (STBS).

Organ II instancji rozpoznał odwołanie STBS nie badając jednakże legitymacji tego podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, a zważywszy na treść decyzji potraktował odwołanie STBS jako odwołanie strony toczącego się postępowania. Tymczasem obowiązkiem organu było, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, ustalenie w jakim charakterze STBS uczestniczy w toczącym się postępowaniu, czy jako strona postępowania, czy też pełnomocnik właściciela - Gminy Miasta. Jest to o tyle istotne, że jak już wyżej wspomniano nakaz wydany na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane został nałożony na właściciela i w tej sytuacji zarządca mógłby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jako jego pełnomocnik. Taka pozycja procesowa STBS była by o tyle uzasadniona, że z umowy o zarządzanie zawartej z Miastem w dniu [...] r.(wraz z późniejszymi aneksami) wynika, iż STBS powierzono szeroko pojęte zarządzanie budynkami mieszkalnymi i użytkowymi należącymi do Gminy Miasta. Powierzenie tych obowiązków w drodze umowy cywilnoprawnej, która nie zawiera odpowiednich postanowień co do reprezentowania właściciela w postępowaniach przed organami administracji publicznej, czy sądami nie powoduje, że STBS automatycznie staje się stroną każdego postępowania dotyczącego zarządzanych nieruchomości. Jako zarządca może reprezentować właściciela, o ile zostanie odpowiednio umocowany.

Zauważyć należy, że organy obu instancji doręczały STBS decyzje wydawane

w postępowaniu administracyjnym, jednakże czyniły to w sposób nieznany procedurze administracyjnej ( decyzja doręczana Gminie Miasto Stargard Szczeciński na ręce STBS) nie wyjaśniając przy tym w jakim charakterze STBS w postępowaniu uczestniczy i z jakiego powodu decyzje doręczane są w przytoczony wyżej pozaprawny sposób.

Sytuacja zarządcy przy stosowaniu przez organy nadzoru budowlanego art. 66 Prawa budowlanego jest o tyle odmienna, że – jak już wyżej wskazano- zarządca może występować bezpośrednio jako podmiot obowiązany z decyzji do wykonania nakazu. Następuje to jednak w razie, gdy organ wydaje nakaz wykonania obowiązków tylko na zarządcę a to dlatego, że nałożenie nakazu na właściciela nie jest możliwe.

Organ odwoławczy nie weryfikując uprawnień procesowych STBS rozpoznał odwołanie tego podmiotu otwierając mu w ten sposób drogę do wniesienia skargi

w imieniu własnym do sądu administracyjnego. Zauważyć jednak należy, że na etapie postępowania sądowego skarżąca Spółka wraz z innymi dokumentami dotyczącymi ewentualnej legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym przedłożyła pełnomocnictwo udzielone jej przez Prezydenta Miasta, co na tym etapie postępowania było całkowicie zbędne. Sąd, mając na uwadze decyzje organu II instancji, w której organ nie podważał uprawnień STBS do występowania w sprawie, nie miał wątpliwości co do legitymacji skargowej STBS.

Konwalidacja czynności zarządcy w postępowaniu administracyjnym

i sądowoadministracyjnym, która wynika z treści pełnomocnictwa nie ma wpływu na status STBS w postępowaniu sądowym. Nie jest bowiem możliwe, by podmiot, który legalnie uzyskał status strony skarżącej, za sprawą pełnomocnictwa stałby się pełnomocnikiem podmiotu, który jakkolwiek również posiadał legitymację skargową,

z tego uprawnienia nie skorzystał. Przyjmując taką konstrukcje prawną za właściwą STBS utraciłby legitymację do samodzielnego występowania ze skargą do Sądu,

co winno skutkować odrzuceniem skargi, albowiem skarga została wniesiona przez STBS w imieniu własnym, a to przeczyłoby treści pełnomocnictwa. Nadto niewyjaśniony byłby nadal status skarżącego, jaki posiadał w postępowaniu administracyjnym, a który winien być w tym postępowaniu wyjaśniony. Wyjaśnienia wymaga również - mając na względzie niezdefiniowany w K.p.a. sposób doręczenia decyzji - i to, czy decyzję doręczono właścicielowi nieruchomości, na którego nałożono obowiązki, czy też wystarczające było doręczenie decyzji zarządcy o ile był należycie w postępowaniu administracyjnym umocowany.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W kwestii wykonalności Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 152 P.p.s.a natomiast o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.

Organ ponownie rozpatrując sprawę ustali w jakim charakterze skarżący występował w toczącym się postępowaniu administracyjnym, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia procesowego merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi byłoby przedwczesne.