I SA/Op 179/13

Uzasadnienie

Uchwałą nr 2/2/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu /dalej Kolegium RIO/ orzekło nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w Kluczborku ( dalej Powiat, skarżąca) z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, z powodu naruszenia art.170 ust 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz.U, nr 249, poz.2104 ze zm.) /dalej u.f.p./ oraz art.121 ust 7 oraz art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz.U. nr 157, poz.1241 ze zm.).

Uchwałę Kolegium RIO wydano na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.),/ u.r.i.o./ oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 142, poz. 1592 z 2001 r. ze zm.) /u.s.p./

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium RIO wskazało, że w dniu 17 grudnia 2012 r. doręczono Regionalnej Izbie Obrachunkowej uchwałę nr [...] Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, dotyczącej zaciągnięcia przez Powiat Kluczborski kredytu do kwoty 5.800.000 zł z okresem spłaty nieprzekraczającym 3 lat, przeznaczonego na finansowanie planowanego deficytu jednostki samorządu terytorialnego oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. Spłata tego kredytu wraz z odsetkami następować miała z dochodów własnych powiatu i zostać uwzględniona w budżecie Powiatu Kluczborskiego w okresie obejmującym jego spłatę wraz z odsetkami. Na zabezpieczenie kredytu postanowiono ustanowić zabezpieczenie w formie weksla własnego in blanco.

Równocześnie w związku z powyższą uchwałą w tej samej dacie Rada Powiatu podjęła także uchwałę nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej w której określono prognozowaną wysokość długu na koniec 2012r. w kwocie 39.807.799 zł, stanowiącej 52,81 % planowanych w tym roku dochodów budżetowych w wysokości 75.372.721 zł.

Stwierdzając nieważność objętej niniejszym postępowaniem uchwały nr [...] Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, Kolegium RIO wskazało, że w wyniku jej podjęcia doszło do naruszenia art. 170 ust 2 u.f.p. zgodnie z którym, w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 % planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki.

Jak ustaliło Kolegium, rzeczywista wysokość długu Powiatu na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały wynosiła 54.767.935 zł, co stanowiło 72,4 % planowanych dochodów jednostki, tym samym przekraczając dopuszczalny ustawowy limit .

Wynikało to z faktu, że w dokonanym przez skarżącą obliczeniu wskaźnika łącznej kwoty długu Powiatu do planowanych jej dochodów na poziomie 52,81 %, nie uwzględniono długu publicznego wynikającego z realizacji umowy inwestycyjnej zawartej w 2010 r. ze Spółką z o.o. "A" w W. pod nazwą "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego", której przedmiotem było wykonanie kompleksowych robót budowlanych polegających na termomodernizacji budynków oraz modernizacji oświetlenia w budynkach oświatowych.

Zasadność zaliczenia tego tytułu dłużnego do państwowego długu publicznego, została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 stycznia 2013r. sygn. akt I SA/Op 445/12

Zważono też, że również Przewodniczący Zarządu Powiatu w swoim piśmie z dnia 14 stycznia 2013r nr [...] wskazywał, że dług jednostki na koniec 2012 roku wynosił 56.580.330,06 zł, co w rzeczywistości stanowiło 80,1% zrealizowanych dochodów budżetowych.

Nie godząc się z zapadłą uchwałą Kolegium RIO, Powiat Kluczborski za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.170 ust 2 u.f.p. oraz art.121 ust 7 i art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez błędne uznanie, że w wyniku podjęcia uchwały Rady Powiatu nr [...] z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego doszło do powstania łącznego długu jednostki w wysokości przekraczającej na koniec kwartału 60% planowanych w danym roku budżetowym jej dochodów.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że obecnie zawisły spór stanowi konsekwencję uprzednio już podjętych uchwał Kolegium RIO stwierdzających nieważność wcześniej podejmowanych przez Powiat kolejnych uchwał dotyczących wprowadzanych zmian wieloletniej prognozy finansowej, z uwagi na stwierdzane przez organ nadzoru, naruszanie przez nie art. 226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w związku z naruszeniem art. 72 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy i w związku z naruszeniem § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, polegające na wadliwym zakwalifikowaniu umowy zawartej ze spółką "A" do kategorii tytułów dłużnych określonych jako umowy nienazwane o terminie dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.

W szczególności zwrócono uwagę na to, że głównym argumentem, mającym uzasadniać stwierdzenie nieważności obecnej uchwały Powiatu objętej niniejszym postępowaniem był fakt, oddalenia przez Sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 445/12 skargi wniesionej od rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 19 września 2012 r., w ramach którego Kolegium RIO orzekło nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w wyniku której doszło do pominięcia w tej prognozie, w kolumnie dług spłacany wydatkami (zobowiązania wymagalne, umowy zaliczane do kredytów i pożyczek), umowy inwestycyjnej zawartej ze Spółką z o.o. "A" w W. pod nazwą "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego ".

Dlatego też mając na uwadze istniejący związek, pomiędzy obecnie zawisłym postępowaniem sądowym, a sprawą zakończoną nieprawomocnym wyrokiem tut Sądu z dnia 11 stycznia 2013 r. o sygn. akt I SA/Op 445/12 oddalającym skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO z dnia 19 września 2012 r., stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowe, pełnomocnik zawarł w skardze wniosek o zawieszenie obecnego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. nr 270) - /dalej p.p.s.a./, do czasu prawomocności tego wyroku, wskazując jednocześnie, że podjęto już stosowną uchwałę o jego zaskarżeniu skargą kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej uchwale podkreślając, że w kwestii wadliwości kwalifikacji przez skarżącą, umowy inwestycyjnej zawartej ze Spółką z o.o. "A" w W. pod nazwą "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego " wypowiedziano się już w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO z dnia 19 września 2012 r., stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowe, w odniesieniu do którego złożona przez Powiat skarga została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 stycznia 2013 r. o sygn. akt I SA/Op 445/12.

Równocześnie podkreślono, odwołując się do Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.10.2010r. sygn. I OSK 1143/10 ( LEX 7434938), iż brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego w jednej sprawie, pozwala na podjęcie innego rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie z nią powiązanej, a wydanej w tym samym czasie, co stanowi realizację uprawnień nadzorczych organu administracji rządowej w trybie art. 79 u.s.p. Nadto dodatkowo zważono, iż Kolegium RIO było zobowiązane również do zakwestionowania spornej uchwały z dnia 6.12.2012r w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego w sytuacji, gdy doszło do wcześniejszego stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, którą doszło do nieprawidłowego usunięcia z prognozy długu wynikającego z umowy zawartej ze spółką "A" z o.o., a skutkiem tego rozstrzygnięcia nadzorczego, było z mocy prawa wstrzymanie jej wykonania. W tej sytuacji, Rada Powiatu podejmując uchwałę w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego miała obowiązek uwzględnić w stanie zadłużenia Powiatu, również wysokość zobowiązania wynikającego z umowy nr [...], zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z "A" spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego", czego nie uczyniono.

Według pełnomocnika organu, w tym stanie sprawy brak jest też podstaw do zawieszenia obecnego postępowania sądowego, o co wniosła strona skarżąca. Istotny bowiem dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego podjęcia, a wówczas ze względu na uregulowanie art. 80 ust 1 u.s.p, nadal wstrzymane było z mocy samego prawa, wykonanie uchwały Rady Powiatu z dnia 30 sierpnia 2012 r. uchwała Nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, którą miałoby dojść do wyeliminowania z tej prognozy zobowiązań wynikających z umowy nr [...] zawartej z "A" spółką z o.o.

Taki zaś stan wstrzymania wykonania tej uchwały trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny.

Końcowo pełnomocnik organu odniósł się do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Kolegium RIO, który według niego tym bardziej potwierdza fakt wykonalności uchwał podejmowanych przez organy nadzoru. Równocześnie sprzeciwiono się uwzględnieniu przedmiotowego wniosku skarżącej, gdyż, jak podkreślał pełnomocnik organu, to właśnie ewentualne wykonanie objętej stwierdzeniem nieważności uchwały Powiatu, spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki prawne oraz groziłoby wyrządzeniem znacznej szkody w majątku jednostki samorządu. Zaciągnięcie kredytu w sytuacji, gdy dojdzie do prawomocności stwierdzenia nieważności uchwały upoważniającej do jego zaciągnięcia, może powodować trudności w odstąpieniu od już realizowanej umowy, zaś brak środków budżetowych, może uniemożliwić jego spłatę.

Postanowieniem Sądu z dnia 15 kwietnia 2013r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013r strony postępowania podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Równocześnie stający na rozprawie za stronę skarżącą Starosta Powiatu P.P. odpowiadając na pytanie Sądu oświadczył, że doszło już do wykonania zakwestionowanej przez Kolegium RIO uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, a uzyskany kredyt został przeznaczony na zbilansowanie zamknięcia budżetu 2012 roku.

Sąd oddalił na rozprawie wniosek pełnomocnika strony skarżącej o zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku tut Sądu z dnia 11.01.2013r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 445/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tejże kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Należy też podkreślić, iż stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W granicach danej sprawy, sąd dokonuje tym samym oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnych badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Opolu z dnia 16 stycznia 2013r. nie narusza prawa.

Wskazać należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art.171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43).

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 142, poz.1592 z 2001r. ze zm.) w art. 78 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady powiatu objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych działalnością nadzorczą zostały objęte uchwały w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek.

Natomiast w art. 79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym określono, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Wprawdzie na podstawie art. 51 ust 1 u.s.p., powiat samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy, co stanowi przejaw szczególnej sfery ogólnej samodzielności gminy, polegającej na tym, że organy powiatu są w granicach obowiązującego prawa suwerenne w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczenia i wykorzystania posiadanych zasobów finansowych i nie podlegają w tym zakresie żadnym innym władzom, instytucjom lub organizacjom publicznym, jednakże nie oznacza to jeszcze, że samodzielność ta jest niczym nieograniczona. Granice te wyznaczone są bowiem przez obowiązujące prawo, a wśród nich przez Konstytucję RP, która określa podstawowe zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego ( art. 167 ), ustawę o finansach publicznych, która definiuje podstawowe pojęcia związane z gospodarką finansową a także określa m. in. zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej jednostek samorządu terytorialnego, zasady rachunkowości planowania i sprawozdawczości, gospodarowania środkami publicznymi .. itd., ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 13 listopada 2003 r. ( tj. Dz.U. z 2008 r., nr 88 poz. 539 ze zm.), a także ustawę z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych Izbach obrachunkowych, której postanowienia obejmują także nadzór nad gospodarką finansową m.in. jednostek samorządu terytorialnego (por. Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej Komentarz ABC 2010 Komentarz do art.51 ustawy o samorządzie gminnym wyd. Lex dla sędziego i prokuratora Plus ).

Szczególnie, że jak zważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.03.2013r. sygn. akt II OSK 135/13 samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną, jest to samodzielność określona jako "samodzielność w ramach prawa" lub "samodzielność w ramach nadzoru". Organy samorządu terytorialnego są organami władzy publicznej i wykonując zadania publiczne powinny kierować się prawem i interesem publicznym. Interes publiczny wyraża się m.in. w skutecznym wykonywaniu zadań publicznych.

Przypomnienie tej generalnej zasady, staje się szczególnie ważne w realiach rozpoznawanej sprawy. Stający bowiem na rozprawie za stronę skarżącą Starosta Powiatu P.P., odpowiadając na pytanie Sądu oświadczył, że doszło już do wykonania zakwestionowanej przez Kolegium RIO uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, a uzyskany kredyt został przeznaczony na zbilansowanie zamknięcia budżetu 2012 roku. Z drugiej zaś strony pełnomocnik Powiatu w złożonym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazywał na to, że skutkiem jego wydania jest niemożność zaciągnięcia kredytu, co w konsekwencji prowadzić będzie do nieodwracalnych szkód trudnych do odwrócenia.

Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń, w dniu 6 grudnia 2012r. Rada Powiatu w Kluczborku uchwałą nr [...] wyraziła zgodę na zaciągnięcie kredytu długoterminowego do kwoty 5.800.000 zł., z okresem jego spłaty nieprzekraczającym 3 lat z przeznaczeniem na sfinansowanie planowanego deficytu budżetowego oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. Spłata tego kredytu wraz z odsetkami miała następować z dochodów własnych powiatu i zostać uwzględniona w budżecie Powiatu Kluczborskiego w okresie obejmującym jego spłatę wraz z odsetkami. Na zabezpieczenie kredytu postanowiono ustanowić zabezpieczenie w formie weksla własnego in blanco.

Równocześnie w związku z powyższą uchwałą w tej samej dacie Rada Powiatu podjęła także uchwałę nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej w której określono prognozowaną wysokość długu na koniec 2012r. w kwocie 39.807.799 zł, stanowiącej 52,81 % planowanych w tym roku dochodów budżetowych w wysokości 75.372.721 zł. Również w stosunku do tej uchwały Kolegium RIO odrębnym rozstrzygnięciem nadzorczym orzekło o stwierdzeniu jej nieważności w części dotyczącej określenia kwoty długu w latach 2012-2027, z powodu naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego.

Istotną w rozpoznawanej sprawie okolicznością, na którą zgodnie wskazują obie strony postępowania, jest fakt uprzedniego podjęcia przez Radę Powiatu w Kluczborku w dniu 30 sierpnia 2012 r. uchwały Nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w ramach której dokonano wyeliminowania z tej prognozy zobowiązań wynikających z umowy nr [...], zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z "A" spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego". Jak wskazano w objaśnieniach do tej uchwały, tego rodzaju umowy, jako umowy inwestycyjne nie są umowami nienazwanymi i nie stanowią tytułów zaliczających się do kategorii długu publicznego w rozumieniu art. 72 u.f.p., a w konsekwencji nie są tytułami dłużnymi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. i nie wpływają na wysokość wskaźnika zadłużenia powiatu.

Stanowisko to na gruncie obowiązujących przepisów regulujących zagadnienia długu publicznego i wieloletniej prognozy finansowej zostało zakwestionowane przez organ nadzoru, skutkiem czego Uchwałą nr [...] z dnia 19 września 2012 r. Kolegium RIO orzekło o jej nieważności, jako naruszającej art.226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego .

. Analizując zapisy umowy zawartej ze spółką "A" organ uznał wówczas, że umowa ta jest umową nienazwaną o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związaną z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, która wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.

Według organu umowa ta nie mogła być uznana za umowę mieszaną, bowiem nie ograniczała się ona tylko do połączenia cech umów nazwanych, a jej unormowania daleko wykraczają poza elementy przedmiotowo istotne umowy o roboty budowlane. Przedmiot umowy określono jako uzyskanie zagwarantowanych oszczędności poprzez wykonanie kompleksowych robót budowlanych polegających na termomodernizacji budynków stanowiących budynki oświatowe w Powiecie Kluczborskim, połączone z utrzymaniem tych obiektów przez okres 10 lat oraz refundacją poniesionych wydatków za wykonane roboty budowlane wraz z rozłożeniem płatności w czasie. Z treści umowy wynika, że obejmuje ona jednocześnie: 1) wykonanie robót budowlanych, 2) utrzymanie obiektów przez 9 lat, 3) refundację poniesionych wydatków. Wskazane w pkt 2 i 3 elementy umowy nie są elementami przedmiotowo istotnymi dla umowy o roboty budowlane. Stosownie do art. 647 Kodeksu cywilnego przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia.

Zatem utrzymanie obiektów budowlanych oraz refundacja poniesionych wcześniej przez Powiat Kluczborski wydatków za wykonywane roboty budowlane oraz rozłożenie płatności na 9 lat, jak również cel umowy opisany jako uzyskanie zagwarantowanych oszczędności jednoznacznie wskazują na wprowadzenie nowych konstrukcji obligacyjnych do zawartej umowy, bądź na istotną modyfikację umowy nazwanej, o której mowa w art. 647 Kodeksu cywilnego.

Powyższa uchwała Kolegium RIO nr 21/33/2012 z dnia 19 września 2012 r. Kolegium RIO stwierdzająca nieważność uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. uchwały Nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, stała się przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego na obecnym etapie, nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 11.01.2013r. o sygn. akt I SA/Op 445/12 oddalającym skargę.

Sprawa ta obecnie zawisła w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W ocenie Sądu, rozpoznającego obecną sprawę, sam fakt pozostającego nadal w toku rozpoznania rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności uprzednio podjętej przez Powiat uchwały z dnia 30 sierpnia 2012 r. Nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy, pozostaje bez wpływu na dokonanie oceny obecnie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały Kolegium RIO z dnia 16 stycznia 2013 r. nr 2/2/2013 stwierdzającej nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, z powodu naruszenia art.170 ust 2 u.f.p w związku z art.121 ust 7 oraz art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

Słusznie pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że w wyniku stwierdzenia przez uprawniony organ nadzoru nieważności uprzednio podjętej przez Powiat uchwały z dnia 30 sierpnia 2012 r. uchwały Nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy, doszło na podstawie art. 80 ust 1 u.s.p., do wstrzymania z mocy prawa wykonania tej uchwały organu powiatu.

Zgodnie bowiem z tym uregulowaniem, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie nie można nie zwrócić uwagi na kolejny zapis ustawy o samorządzie powiatowym, przewidujący w art. 85 ust 5, iż same rozstrzygnięcia nadzorcze również stają się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, jeżeli skarga taka zostanie oczywiście wywiedziona. Dopiero zatem z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne.

Zasadą jest zatem, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono wynikającego z niego skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała powiatu nadal istnieje w obrocie prawnym, aczkolwiek jej wykonanie jest wstrzymane z mocy prawa.

Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Ol 993/07 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2010 r. II SA/Bd 991/10, oba dostępne w elektronicznej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W literaturze prawa samorządowego podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez ten sąd. Z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne. Zasadą jest zatem to, iż dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie organu gminy obowiązuje. Artykuł 80 ust 1 u.s.p wprowadza jednak istotny wyjątek od tej zasady. Jak podkreśla D. Dąbek (Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s.330-331): "można go traktować jako swoistego rodzaju przyspieszenie wykonalności (skuteczności) rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu samorządowego: staje się ono bowiem de facto "wykonalne" przed jego uprawomocnieniem. Zaznaczyć jednak należy, że jest to jedynie rozwiązanie tymczasowe, w chwili doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu samorządowego nie dochodzi bowiem jeszcze do wyeliminowania aktu z porządku prawnego z mocą ex tunc, ale jedynie do czasowego (tj. do momentu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego) zawieszenia jego obowiązywania". ( G.Jyż, Pawławecki Z., Szwec A.- Ustawa o samorządzie gminnym- Komentarz, LEX 2012).

Ze względu na ukształtowaną przepisami ustawowymi konstrukcję prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego wstrzymanie wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego jawi się jako swoista gwarancja skuteczności nadzoru. Chodzi o to, iż stan wstrzymania wykonania takiej uchwały trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. W pierwszej z tych sytuacji usunięcie z obrotu prawnego uchwały z mocą ex tunc konsumuje akt jej wstrzymania przez organ nadzoru, w drugiej zaś - uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej.

W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych konstrukcja prawomocności (ostateczności) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego przez włączenie do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, a tym samym jego moc jest niejako zawieszona w czasie. Dopiero upływ terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym. W zależności od rodzaju i treści rozstrzygnięcia nadzorczego jego uprawomocnienie się sprawia, że z obrotu prawnego eliminowana jest, ze skutkiem ex tunc, zakwestionowana uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (instytucja stwierdzenia nieważności uchwały) / Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego (red.),, LEX 2012/

Niewątpliwie zatem sam fakt podjęcia przez Powiat uchwały z dnia 30 sierpnia 2012 r. Nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy, w ramach której dokonano wyeliminowania z tej prognozy zobowiązań wynikających z umowy nr [...], zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z "A" spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego", w stosunku do której organ nadzoru podjął wprawdzie, nieprawomocne jeszcze rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność, nie umożliwiał jeszcze, pominięcie tego zobowiązania w obliczeniu wskaźnika kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału w stosunku do planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki.

Zgodnie z 170 ust 2 u.f.p., który zgodnie z art. art.121 ust 7 oraz art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, straci swoją moc obowiązują dopiero z dniem 31 grudnia 2013r. i ma zastosowanie w latach 2010-2013, w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 % planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki.

Ponieważ w samej regulacji art. 170 u.f.p. nie wskazuje się źródeł zobowiązań składających się na dług jednostki samorządu terytorialnego, dlatego w tym zakresie należy odwołać się do art. 72 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. (którego odpowiednik stanowił art. 11 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.) w związku z art. 73 u.f.p. z 2009 r. (któremu odpowiadał art. 68 u.f.p. z 2005 r.). Dług jednostki samorządu terytorialnego tworzą zobowiązania z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów, a także wymagalnych zobowiązań wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych lub uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem.

Kwotę długu oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań (bez należności ubocznych), przy wyłączeniu zobowiązań wzajemnych jednostek sektora finansów publicznych (L. Lipiec, Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el. 2008).

Jak wynika z pisemnych wyjaśnień złożonych na etapie postępowania nadzorczego przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu –P.P., w sytuacji uwzględnienia zadłużenia wynikającego z realizacji umowy nr [...], zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z "A" spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego" dług Powiatu ma koniec 2012 roku wynosił 56.580.330,06 zł, co w rzeczywistości stanowiło 80,1% zrealizowanych dochodów budżetowych ( pismo z dnia 20.12.2012r.- k 54 akt sądowych). W kolejnym piśmie z dnia 14 stycznia 2013r wskazano, że przewidywane wykonanie dochodów za 2012 r. w powiecie Kluczborskim wyniesie około 70.665.136 zł ( około, gdyż brak jest ostatecznej kwoty dochodów z udziałów w podatkach od osób prawnych CIT), natomiast wielkość długu na koniec 2012r. wyniesie 39.942.798,38 zł co stanowić będzie około 56,52% zadłużenia, a włącznie z umową zawartą z firmą "A" dług wyniesie 56.580.330,06 zł, co stanowić będzie około 80% zadłużenia.

Samo Kolegium RIO ustaliło, że rzeczywista wysokość długu Powiatu na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały, uwzględniająca wszystkie ówczesne zobowiązania Powiatu, wynosiła 54.767.935 zł, co stanowiło 72,4 % planowanych dochodów jednostki.

W ocenie Sądu organ nadzoru słusznie uznał, iż na dzień podjęcia uchwały Rady Powiatu z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, należało uwzględnić w wysokości długu wszystkie jego zobowiązania,a łączna kwota długu przekraczała dopuszczalny ustawowy limit . To zaś upoważniało organ nadzoru do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu jej nieważności z uwagi na naruszenia art. 170 ust 2 u.f.p.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało prawa skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.