IV SAB/Wr 46/13

Uzasadnienie

D. D. pismem z dnia 22 lutego 2013 r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, poprzez naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 6 lutego 2013 r.

Żądał też zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 6 lutego 2013 r. i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 6 lutego 2013 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia do wglądu umów oraz faktur za usługi prawnicze, jakie było realizowane w latach 2011 r. i 2012 r. a jakie Urząd Miejski i jednostki podległe gminie zawiązały z kancelariami, radcami prawymi czy adwokatami, którzy obsługują Urząd Miejski, burmistrza, kierowników jednostek podległych burmistrzowi, czy same jednostki podległe gminie. Dodał, że wnioskował również, aby w przypadku, gdyby umowa na obsługę prawną była zawarta przed rokiem 2011, a była długoterminowa, o udostępnienie tej umowy.

Pismem z dnia 20 lutego 2013 r. Burmistrz Gminy T., w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformował, że żądane umowy może udostępnić do wglądu w dniu 28 marca 2013 r.

Podniósł, że w powyższym piśmie poinformowano go również, że umowy prawnicze zawarte z jednostkami samorządowymi nie są w posiadaniu Urzędu Miejskiego i powinien zwrócić się o nie bezpośrednio do tych jednostek. Tymczasem w piśmie z dnia 21 września 2011 r. Burmistrz wyjaśnił, że odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej będzie udzielał sekretarz Gminy. Według skarżącego w tej sytuacji bezzasadne jest zwracanie się o udzielenie informacji publicznej do poszczególnych jednostek, skoro każdy wniosek ma być przekazany do Sekretarza Gminy i on będzie formułował ostateczną odpowiedź. Według skarżącego domaganie się od niego aby składał wnioski do poszczególnych jednostek jest wydłużeniem procedury uzyskania informacji publicznej, w której posiadaniu z racji nadzoru nad jednostkami jest również burmistrz, czyli organ do którego zwrócił się skarżący z wnioskiem.

Podkreślił, że wniosek nie dotyczy udzielenia mu odpowiedzi, a więc nie wymagał żadnego przekazania informacji publicznej. Wniosek dotyczył udostępnienia umów i faktur ,,ustawa o dostępie do informacji publicznej mówi, że każdy organ, który jest w posiadaniu informacji publicznej, powinien ją udostępnić bez zbędnej zwłoki". Tymczasem odpowiedź napłynęła w 14 dniu, po godzinie 16. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że z dokumentami, o które wnioskował może zapoznać się dopiero

28 marca 2013 r. W piśmie tym nie podano żadnego uzasadnienia, na wyznaczenie tak odległego terminu, co może wskazywać na chęć zatajenia informacji publicznej, za co zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej grozi organowi sankcja karna.

Stwierdził, że takie działanie jest niezgodne z prawem, a zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej burmistrz jako organ, który jest w posiadaniu informacji publicznej powinien ją udostępnić na wniosek bez zbędnej zwłoki, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy T. wezwał do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. lub oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Argumentując wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, że jest ona niedopuszczalna, nie została bowiem poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Wnioskodawca nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, tym samym należy skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić.

Organ stwierdził, że wniosek o oddalenie skargi składa z ostrożności procesowej. Uzasadniając ten wniosek podał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o zajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie.

Na takie rozumienie bezczynności wskazał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Stwierdził też, że Burmistrz Gminy T. zajął stanowisko w sprawie wniosku skarżącego, co jest okolicznością bezsporną, przyznaną przez skarżącego w skardze. Zatem skoro organ nie ,,milczał" w przedmiocie wniosku to tym samym w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności.

Stwierdził też, że organ nie zmierzał do ,,zatajenia informacji publicznych" wyznaczając termin udostępnienia dokumentów do wglądu na dzień 28 marca 2013 r. Wskazał przyczyny, które spowodowały wyznaczenie odległego terminu. Przede wszystkim podał, że okres w jakim wpłynął wniosek – początek roku, wiąże się z jednoczesnym wykonywaniem różnych zobowiązań i sprawozdań, ponadto zrealizowanie złożonego wniosku wymagało dużo czasu; ponadto do organu wpływa duża ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej – w tym skarżącego, który w roku 2011 i jego pracownicy – złożyli 36 wniosków a w roku 2012 - 35 wniosków.

W ocenie organu z przedstawionych okoliczności wynika, że wyznaczenie terminu na dzień 28 marca 2013 r. było w pełni uzasadnione.

Odnośnie bezczynności Burmistrza Gminy T. w zakresie udostępnienia dokumentów dotyczących jednostek podległych Gminie oraz ich kierowników wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 omawianej ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji są zarówno organy władzy publicznej jak i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Jak dalej podniósł wskazując na wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2012 r. SAB/Kr 185/11 w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. W związku z tym poinformowano skarżącego, o konieczności zwrócenia się do poszczególnych jednostek organizacyjnych Gminy o udostępnienie dokumentów, które tych jednostek dotyczą. W tym też zakresie Burmistrz nie pozostaje w bezczynności – poinformował bowiem wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Odnośnie zaś pisma z dnia 21 września 2011 r. stwierdził, że określenie osoby formułującej odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie jest równoznaczne z określeniem osoby, do której takie wniosku należy kierować. Wyznaczenie osoby formułującej odpowiedzi na wnioski nie zmienia zasad wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto poinformowanie, że dane informacje nie znajdują się w posiadaniu Burmistrza i wskazanie do kogo ma się zwrócić o ich udzielenie jest również odpowiedzią na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują

wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – obejmuje również bezczynność organów.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawą do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć wniosek organu w przedmiocie odrzucenia skargi.

Podstawowym zarzutem, który dał podstawę do sformułowania tego wniosku jest twierdzenie, że obowiązkiem skarżącego było przed wniesieniem skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa – zgodnie z treścią art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a.

Zarzut ten jednak należy ocenić jako bezpodstawny. W chwili obecnej orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite. Wskazuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, w związku z tym należy wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie ma zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności, opartych na omawianej ustawie, przepis art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że gdyby wnioskodawca w szerszym zakresie dopuszczał możliwość stosowania k.p.a. uczyniłby to w sposób wyraźny. Wskazuje się również, że taką interpretację potwierdza wykładnia językowa art. 52 p.p.s.a. Przepis ten uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to miejsce wówczas, gdy środki takie przysługują na podstawie k.p.a. lub przepisów szczególnych. Do postępowania o udzielenie informacji publicznej przed wydaniem decyzji, co wskazano wyższej, nie stosuje się przepisów k.p.a., które przewidują możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu. Środków zaskarżenia bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3, § 4 p.p.s.a. – co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności organu.

Przedstawione stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 243/06, z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., II SAB/Wa 40/06.

Akceptując przedstawiony pogląd, sąd orzekający stwierdza, że przedstawiony na wstępie zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, a tym samym skarga może być rozpoznana merytorycznie.

Dalszą kwestią do rozpoznania w sprawie jest, czy organ pozostaje bezczynny w udzieleniu wnioskowanej informacji – wyartykułowanej we wniosku z dnia 6 lutego

2013 r.

Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia

18 marca 2008 r. OSK 1209/04 wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r.

IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (I. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa ...).

Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności podnieść, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. wiąże się bowiem bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu tego przepisu jest organem władzy publicznej.

W ocenie składu orzekającego, mając na względzie rozważania przedstawione wyżej, organ pozostawał w bezczynności co najmniej do dnia złożenia wniosku.

Zauważyć bowiem należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (bez zbędnej zwłoki) nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie, o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Tymczasem podmiot zobowiązany nie zrealizował dyspozycji, art. 13 ust. 2. Wprawdzie w terminie określonym w tym przepisie zawiadomił skarżącego, że udzieli części informacji do dnia 28 marca 2013 r. (czyli z zachowanie terminu 2 miesięcy), ale nie powiadomił o powodach opóźnienia.

Wyjaśnienie przyczyn wyznaczenia terminu udzielenia informacji na dzień

28 marca 2013 r. zostało dokonane w odpowiedzi na skargę, ale czynność ta nie konwaliduje w tym zakresie braków pisma z dnia 20 lutego 2013 r.

Według Sądu nie można zgodzić się z organem, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ milczy. Ma bowiem miejsce również, gdy jego postępowanie

nie wypełnia przesłanek wynikających z określonego przepisu. W tym przypadku

art. 13 ust. 2.

Poza sporem pozostaje, iż w wyznaczonym terminie – tj. w dniu 28 marca 2013 r. skarżący otrzymał faktury i umowy zawarte z prawnikami ,,obsługującymi Burmistrza" w 2011 r. i 2012 r.

Według twierdzeń pełnomocnika organu, w tym dniu skarżący otrzymał wszystkie umowy i faktury o które wnosił z wyjątkiem umów, które podpisały jednostki podległe Gminie.

Powyższe oświadczenie dotyczy umów długoterminowych, zawartych przed 2011 r., obowiązujących w latach 2011, 2012 r. Oświadczenie pełnomocnika organu Sąd traktuje jako wiążącą odpowiedź, dającą podstawę do stwierdzenia, że w tym zakresie wniosek został zrealizowany.

Sąd nie ma bowiem możliwości weryfikacji tego oświadczenia, a skarżący nie przedstawił dowodów przeciwnych.

Odnośnie umowy ,,długoterminowej", o której na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r., mówił skarżący podając, że została zawarta w 2010 r. i dotyczyła sprawy, zakończonej w 2012 r. – sąd zauważa, że umowa taka, nie ma charakteru umowy długoterminowej, albowiem nie została zawarta na określony (dłuższy) czas, ale w określonej sprawie, czas zakończenia sprawy na ogół nie jest do przewidzenia.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W zakresie opisanym wyżej – czyli udostępnienia umówi i faktur długoterminowych oraz umów i faktur za usługi prawnicze jakie były realizowane w latach 2011 i 2012, a jakie zostały zawarte przez Burmistrza. Sąd takiego zobowiązania nie może umieścić w wyroku albowiem doszło do realizacji powyższego obowiązku przed datą wyrokowania. W związku z powyższym na podstawie art. 161 § pkt 3 p.p.s.a. postępowanie należało umorzyć jako bezpodstawne (pkt IV wyroku) Sąd nie mógł nakazać wykonania w tym zakresie zobowiązania, albowiem zostało ono zrealizowane.

Natomiast w pozostałym zakresie żądania wniosku z dnia 6 lutego 2013 r. nie zostały rozpoznane; organ zobowiązał stronę, by zwróciła się do poszczególnych jednostek gminy o jego zrealizowanie w tej części.

Przede wszystkim do rozważenia pozostaje, czy organ, do którego zostało skierowane pismo – wniosek, nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku, czy kierownicy jednostek podległych burmistrzowi i jednostki podległe gminie, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2013 r. mogą samodzielnie reprezentować gminę i posiadają zdolność sądową o której mowa w art. 25 § 2 p.p.s.a.

Do rozważenia pozostaje też, czy organ nie posiada wątpliwości, do których jednostek organizacyjnych i kierowników tych jednostek jest adresowany wniosek.

Wreszcie Sąd podkreśla kwestię, którą pominął organ, a od której powinien rozpocząć rozpoznanie wniosku. Przede wszystkim organ winien ocenić czy żądana informacja jest informacją prostą, czy informacją przetworzoną.

Zgodnie z art. 3 § 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje upoważnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie skarżącego fakt, że wniosek z dnia 6 lutego 2013 r. nie dotyczył udzielenia odpowiedzi a dotyczył udostępnienia umów i faktur, powoduje, że nie wymagał on przetworzenia informacji publicznej czyli należy rozumieć, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną.

Z taką oceną nie można się zgodzić. Informacja przetworzona to nie tylko informacja udzielona na piśmie, powstała miedzy innym z kompilacji wielu pism ale również informacja prosta, którą uzyskano w wyniku poszukiwań, ustaleń według pewnego klucza, wymagająca nakładu intelektualnego i czasowego, zorganizowania środków osobowych i działań organizacyjnych (decyzja Prezesa NSA z dnia 21 lipca 2005 r. V Inf/S 0412/7/05 (niepubl.) wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r. II SA/Ka 2633/03, niepubl.).

Niewątpliwie żądana wnioskiem z dnia 6 lutego 2013 r. informacja wymagała pewnego zaangażowania intelektualnego, ustaleń, sprawdzeń i to w okresie dwóch lat, a nawet szerszym – w części dotyczącej umów długoterminowych. W ocenie Sądu żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej i wymaga ustalenia istnienia interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Fakt, że udzielono wcześniej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., (choć bez ustalenia istnienia interesu publicznego) po wysłaniu pisma (choć ułomnego) daje podstawę do uznania, że do bezczynności nie doszło z rażącym uchybieniem prawa.