II GSK 104/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny L. wyrokiem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 220/11 oddalił skargę B. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] o płatnościach z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez adwokata ustanowionego z urzędu.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2007 r. B. G. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r. Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zadeklarowała 4,07 ha, natomiast do płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) 3,02 ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. organ przyznał stronie wnioskowane płatności.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. B. G. poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E., że oczekuje jeszcze na decyzję w zakresie płatności ONW, o przyznanie których ubiegała się tym samym wnioskiem. Odpowiadając na pismo w dniu [...] kwietnia 2008 r. organ wyjaśnił stronie, że nie wnioskowała o przyznanie płatności ONW, a decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. w całości uwzględniła jej żądanie. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając, że w sprawie nie wydano żadnego rozstrzygnięcia, więc nie istniał przedmiot zaskarżenia. Uwzględniając skargę strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 586/08 uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzając, że żądanie w zakresie płatności ONW organ powinien rozstrzygnąć decyzją o charakterze merytorycznym lub formalnym, a zatem odwołanie powinno zostać rozpatrzone. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 771/09 oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego od powyższego wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. uchylił rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił B. G. przyznania płatności ONW przyjmując, że wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. strona nie wystąpiła o przyznanie płatności ONW. Wniosek obejmował tylko płatności bezpośrednie. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. B. G. wyjaśniła, że wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. wystąpiła zarówno o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i płatności ONW. Fakt, że nie zaznaczyła znakiem "X" żądania przyznania płatności ONW na formularzu wniosku nie oznacza jej zdaniem, że nie ubiegała się o taką płatność. Fakt ten oznacza jedynie brak formalny wniosku, który powinien zostać dostrzeżony przez pracownika Agencji przyjmującego wniosek. Skarżąca wskazała również, że z potwierdzenia przyjęcia wniosku do rozpatrzenia jednoznacznie wynika, że ubiegała się zarówno o płatności bezpośrednie jak i o płatności ONW.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 18 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie organu, dotyczące złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2007 r. było prawidłowe. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w wyczerpująco zebranym i wszechstronnie rozpatrzonym materialne dowodowym sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. o przyznanie płatności na 2007 r., złożony na urzędowym formularzu. W części wstępnej wniosku należy zaznaczyć znakiem "X" te płatności, których wniosek dotyczy. Określając zakres żądania skarżąca zaznaczyła znakiem "X" tylko jedną grupę płatności (płatności do gruntów rolnych, wśród których wymienione są jednolita płatność obszarowa, płatność uzupełniająca i płatność do upraw roślin energetycznych). Skarżąca nie zaznaczyła w części wstępnej wniosku, że żąda przyznania pozostałych, odrębnie wymienionych płatności: cukrowej i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Nie można tego uznać za zwykłe przeoczenie, niewywołujące skutków prawnych. Jak bowiem wynika z dalszej części wniosku, w części VII zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych", skarżąca nie wskazała w kolumnie 7 ("Powierzchnia deklarowana do pomocy finansowej z tytułu ONW na działce rolnej w granicach działki ewidencyjnej") żadnej powierzchni deklarowanej do pomocy finansowej z tytułu ONW. Z pouczenia zawartego w formularzu wynika, że płatności ONW nie wskazuje się w kolumnie 3 ("Grupa upraw/ONW") w przypadku ubiegania się równocześnie o płatności JPO i UPO, konieczne jest jednak wskazanie powierzchni deklarowanej do pomocy ONW w kolumnie 7. Brak wskazania tej powierzchni nie pozwala na przyjęcie, że wniosek dotyczy płatności ONW. Wniosek nie zawiera bowiem jakichkolwiek danych świadczących o żądaniu przyznania pomocy z tytułu niekorzystnych warunków gospodarowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ trafnie wyjaśnił, że pomoc finansowa

z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania może być przyznana tylko na wniosek ubiegającej się o nią osoby fizycznej. Wynika to wprost z treści art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427

ze zm.) dalej powoływanej jako: "u.w.o.w.", który stanowi, że pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Sąd wskazał ponadto, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącą obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie ONW", wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.w.o.w. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności ONW poza elementami podania określonymi w przepisach k.p.a. oraz wymienionymi w pkt 1–5, powinien zawierać oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością ONW. Wniosek skarżącej takich elementów nie zawiera.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle opisanego stanu faktycznego ograny nie miały żadnych podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. dotyczył także płatności ONW. Sąd stwierdził, że nie jest dowodem złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW powoływane przez skarżącą potwierdzenie przyjęcia dokumentów, wystawione przez pracownika Agencji. Potwierdzenie to stanowi druk, na którym wpisano imię i nazwisko skarżącej, jej numer identyfikacyjny producenta rolnego oraz datę złożenia wniosku. Treść potwierdzenia jest następująca: "Niniejszym potwierdzam przyjęcie Wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, o przyznanie płatności cukrowej i o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 od G. B. o numerze identyfikacyjnym [...] w dniu [...].05.07". Potwierdzenie dotyczy zatem formularza wniosku, obejmującego wszystkie trzy rodzaje płatności. Nie wymienia ono płatności, o które skarżąca ubiegała się w swoim wniosku. Jest okolicznością niekwestionowaną, że skarżąca nie ubiegała się o płatność cukrową, wymienioną w potwierdzeniu. Z faktu wystawienia potwierdzenia przyjęcia wniosku, złożonego na formularzu obejmującym różne rodzaje płatności, nie można więc wywodzić tak daleko idących skutków, jak czyni to skarżąca. Wystawione skarżącej potwierdzenie jest dowodem na to, że skarżąca złożyła wypełniony formularz wniosku, który zgodnie z obowiązującym wzorem obejmował trzy wskazane tam rodzaje płatności i tak został przez organ nazwany. Brak wyszczególnienia w potwierdzeniu płatności, które zostały wskazane przez skarżącą we wniosku nie daje podstaw do twierdzenia, że wniosek dotyczył wszystkich rodzajów płatności. O tym decyduje bowiem treść wniosku, a nie treść potwierdzenia, odnoszącego się tylko do kwestii formalnych: faktu złożenia formularza w określonej dacie przez określoną osobę. Nawet gdyby organ omyłkowo wystawił potwierdzenie złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW, brak byłoby podstaw do przyznania takich płatności wobec braku wniosku o pomoc finansową ONW.

Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowe jest również stanowisko organu przyjmujące, że skarżąca nie zmieniła wniosku z dnia [...] maja 2007 r. oraz nie złożyła nowego wniosku o płatności ONW na 2007 r. w terminie późniejszym, określonym w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli, przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243). Okoliczność ta przesądza o odmowie przyznania skarżącej płatności ONW. Co więcej, podstawą przyznania tej pomocy nie może być ani pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2008 r., ani też pismo z dnia [...] maja 2008 r., bowiem nie stanowią one prawidłowo sporządzonych wniosków o przyznanie płatności ONW na 2007 r., zaś skarżąca nie twierdzi, że wniosek uzupełniała, bądź składała na nowo. Wskazuje jedynie, że organ niesłusznie nie przyznał jej płatności ONW na podstawie wniosku z dnia [...] maja 2007 r.

Końcowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organy prawidłowo wykonały prawomocne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w L. wydane poprzednio w tej sprawie i w poprawnie ustalonym stanie faktycznym wydały zgodne z prawem decyzje.

II

Skargę kasacyjną złożyła B. G.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, bowiem koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego – art. 10 ust. 1 pkt 1 u.w.o.w. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż decyzja Agencji odpowiada prawu w sytuacji gdy skarżąca prawidłowo złożyła taki wniosek lecz nie przyznano jej pomocy finansowej z tytułu ONW;

II. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a." przez organy w toku postępowania administracyjnego:

1) art. 7, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej i jednostronnej oceny materiału dowodowego – przyjęciu, iż skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2007, w sytuacji gdy z potwierdzenia przyjęcia dokumentów wystawionego przez pracownika Agencji jednoznacznie wynika, iż wniosek dotyczył przyznania płatności obszarowej i uzupełniającej oraz płatności ONW,

2) nierozważenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego

w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym okoliczności podnoszonej przez skarżącą, iż wniosek o przyznanie płatności ONW na 2007 r. został wypełniony zgodnie z załączoną instrukcją.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że jej wniosek

z dnia [...] maja 2007 r. o przyznanie płatności bezpośrednich zawierał również żądanie przyznania płatności ONW. Wynika to z kopii potwierdzenia przyjęcia dokumentów przez Agencję z dnia [...] maja 2007 r., gdzie wyraźnie stwierdzono przyjęcie "Wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, o przyznanie płatności cukrowej i o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 (...)". Co więcej, składając wniosek wnosząca skargę kasacyjną kierowała się pouczeniem zawartym na stronie 2 wers 14-16, że w przypadku ubiegania się tylko o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania należy wpisać oznaczenie ONW, co potwierdza dodatkowo zapis na stronie 6 pkt 14. Ubiegając się zatem o przyznanie nie tylko płatności ONW ale i o płatność obszarową, skarżąca nie wpisała oznaczenia ONW. Fakt, że określając zakres żądania zaznaczyła znakiem "X" tylko jedną grupę płatności stanowi jedynie brak formalny wniosku, który po przyjęciu wniosku powinien zostać zweryfikowany przez pracownika Agencji. Oceniła, że z powodu tego błędu pracownika Agencji nie można jej pozbawić prawa do rozpatrzenia prawidłowo złożonego wniosku w zakresie żądania przyznania płatności ONW, a skoro tak to zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając skargę kasacyjną jest związany zarzutami w niej sformułowanymi. Z urzędu uwzględnienia tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie rozpoznawanej przez NSA nie zachodziły przyczyny nieważności, co oznacza, że skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego orzekania.

Strona skarżąca kasacyjnie oparła swoją skargę na obu przesłankach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 10 ust. 1 pkt 1 u.w.o.w. polegającego na błędnej wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, wymaga nie tylko wskazania naruszenia przepisów materialnych stosowanych przez organy, ale stwierdzenia na czym polegało to naruszenie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, a więc jakie przepisy wiążące ten Sąd zostały naruszone, w związku z tym, że swoim orzeczeniem oddalił skargę. Konieczność takiego działania jest konsekwencją roli jaką sprawują sądy administracyjne, które nie kształtują w sposób bezpośredni materialnych stosunków prawnych z zakresu prawa administracyjnego, ale tylko kontrolują sposób ich określania przez organy administracji publicznej. Taki brak w zakresie sformułowanego zarzutu musi prowadzić do uznania, że ten zarzut jest prawnie nieskuteczny, a więc nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jako postawiony wadliwie z formalnego punktu widzenia. Sąd kasacyjny przy takiej wadzie zarzutu nie może objąć kontrolą wskazanego w nim naruszenia prawa.

Drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie formułuje z formalnego punktu widzenia poprawnie. Wskazuje, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy dlatego, że ten Sąd naruszył treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z tym, że nie uchylił decyzji organów administracyjnych objętych skargą, w sytuacji, gdy te decyzje naruszały szereg przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Z formalnej poprawności tego zarzutu skargi nie wynika jednak jego merytoryczna trafność. W ocenie NSA ten zarzut jest chybiony, dlatego nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącej skargę kasacyjną, że wyrok WSA w L. akceptuje istotne naruszenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady określające sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należy mieć na uwadze, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie u.w.o.w. rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. w sposób zmodyfikowany przez treść art. 21 ust. 2 pkt 1–4 tej ustawy. Konsekwencją tej regulacji jest wyłączenie lub zmodyfikowanie zasad postępowania wyjaśniającego w stosunku do reguł ogólnych wskazanych w k.p.a. W takich postępowaniach organ stoi na straży praworządności i jest zobowiązany rozpatrzeć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, jednak nie na organie ciąży obowiązek zebrania tego materiału. W postępowaniach na gruncie u.w.o.w. to strona ma być aktywna i na niej ciąży obowiązek przedstawiania dowodów co do faktów, z których wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. W kontekście takich unormowań trzeba przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., bo wskazane w tych przepisach reguły ustawa modyfikuje, a niektóre w ogóle wyłącza. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku ten Sąd nie wskazał szerokiej argumentacji z odwołaniem się do tych przepisów, ale podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że wnosząca skargę kasacyjną nie złożyła w oznaczonym terminie wniosku o przyznanie płatności ONW za 2007 r., a dowody zebrane w jej sprawie nie podważają tak sformułowanego twierdzenia. Szczególnie Sąd wskazał, że nie może być powodem uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w E., zarzut niepouczenia strony co do sposobu i skutków wypełnienia wniosku. To stanowisko jest trafne i znajduje potwierdzenie w przepisach u.w.o.w. Stosownie do treści art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy strona może być pouczana lub brać czynny udział w postępowaniu tylko na wyraźne żądanie skierowane do organu. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca kasacyjnie takie żądanie kierowała.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. O wynagrodzeniu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzygnie Sąd pierwszej instancji po złożeniu stosownego wniosku przez pełnomocnika strony.