II SA/Kr 237/13

Uzasadnienie

Starosta K. decyzją z dnia [...]marca 2012 r., znak [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej "u.g.n." - oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J.M.-J. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzekł:

1. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0085 ha, poł. w obr.[...] m. K. , obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. N. , na rzecz J.M.-J. c. B. i M. ,

2. o zobowiązaniu osoby wymienionej w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 37,67 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości,

3. o sposobie i terminie zapłaty należności określonej w pkt 2.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem J.M.-J. z dnia 28 stycznia 2004 r. o zwrot części działki nr [...], obr. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. N. W piśmie z dnia 11 marca 2010 r. wnioskodawczyni rozszerzyła swój wniosek w ten sposób, że wnioskiem objęła część działki nr [...] w granicach całej parceli l. kat. [...] (powstałej z podziału parceli l. kat. [...]) o pow. 80 m2.

Z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 8 listopada 1955 r. wynika, że parcela l. kat. [...], stanowiąca współwłasność A.J. i J.J. po 1/2 części wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przejęcie prawa własności nieruchomości nastąpiło z dniem zgłoszenia przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w K. wniosku wywłaszczeniowego tj. z dniem 28 czerwca 1955 r.

Zgodnie ze znajdującymi się w aktach postanowieniami spadkowymi następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości jest J.M.-J. , która złożyła wniosek o zwrot nieruchomości.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że planem podziału z dnia 10 grudnia 2004 r. nr [...] parcela l. kat. [...] o pow. 140 m2 podzieliła się na parcele: l. kat. [...] o pow. 80 m2 i l. kat. [...] o pow. 60 m2. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym z dnia 22 lipca 2004 r. nr ks. rob. [...] parcela l. kat. [...] o pow. 80 m2 b. gm. kat. N. wraz z innymi parcelami utworzyła działkę nr [...] o pow. 445 m2 obr. [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia 31 maja 2010 r. nr ks. rob. [...] działka nr [...] o pow. 0,0445 ha podzieliła się na działki: nr [...]o pow. 0,0293 ha, nr [...] o pow. 0,0055 ha i nr [...] o pow. 0,0097 ha.

Z porównania mapy katastralnej b. gm. kat. N. z aktualną mapą ewidencyjną wynika, iż wnioskowana do zwrotu część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. N. odpowiada części działki nr [...] poł. w [...] m. K. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta jest nią m. in. parcela l. kat. [...] (nie ujawniony podział na aktualne działki), a jej właścicielem jest Gmina K.

Stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. aby możliwy był zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek:

a) wystąpienie z wnioskiem o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców;

b) objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części);

c) zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu przepisu art. 137 ug.n.

Spełnienie dwóch pierwszym przesłanek w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. W odniesieniu do trzeciej przesłanki Starosta wskazał, że z orzeczenia o wywłaszczeniu wynika, że parcela l. kat. [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

W trakcie postępowania do akt sprawy pozyskano m. in. wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 28 czerwca 1955 r. oraz protokół z dnia 2 sierpnia 1955 r. z dochodzeń komisyjnych zarządzanych pismem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 1 lipca 1955 r. nr [...] w celu przeprowadzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania. Z powyższego protokołu wynika, iż odjęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa miało nastąpić z przeznaczeniem dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. pod budownictwo mieszkaniowe w rejonie ulic: [...]j. Ponadto z treści powyższego protokołu wynika, iż na parcelach: l. kat. [...] ,[...] ,[...] oraz l. kat. [...] urządzona była wówczas ulica z jezdnią i chodnikami.

Dla ustalenia, czy w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia rozpoczęto realizację inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia oraz czy w ciągu 10 lat od tej daty zakończono przedmiotową inwestycję przeprowadzono dowód z zeznań J.M.-J. (w charakterze strony) oraz R.B. (w charakterze świadka). R.B. zeznała, że w dacie wywłaszczenia na nieruchomości znajdował się chodnik, który stanowił przejście do ul. [...] W latach 1955 -1965 stan zagospodarowania nieruchomości nie zmienił się. J.M.-J. zeznała, że w dacie wywłaszczenia stan działki był identyczny jak w chwili obecnej. Jest to teren przed kamienicą, która istniała w dacie wywłaszczenia. Budowę kamienicy zakończono i oddano w użytkowanie w lipcu 1939 r. według dokumentacji dostarczonej w dniu przesłuchania. W okresie 10 lat od wywłaszczenia na przedmiotowym terenie nic się nie działo, natomiast w roku 1974 r. zmieniono położenie latarni. Niecałe 2 lata temu poprawiono chodnik.

Przeprowadzona w dniu 19 listopada 2010 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości wykazała, że zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] obr. [...] zagospodarowana jest w następujący sposób: granica południowa oraz wschodnia działki nr [...] przebiegają po ścianie budynków położonych przy ul. [...]. Granica północna biegnie w odległości ok. 6 m od frontu budynku przy ul. [...], wzdłuż ogrodzenia działki nr [...]. Granica zachodnia przebiega prostopadle do lica budynku nr [...] na odległość ok. 6 m do narożnika ogrodzenia działki nr [...]. Teren w opisanych wyżej granicach stanowi: w części południowej zieleniec obsadzony żywopłotem oraz 2 wejścia do budynków nr 8 i nr 10, natomiast w części północnej stanowi chodnik wyłożony płytami betonowymi. Na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości znajduje się również lampa oświetleniowa oraz 2 studzienki wodne.

W dniu 30 listopada 2011 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie której Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno Budowlanych [...] przeprowadziło czynności związane z podziałem działki nr [...] celem określenia przedmiotu zwrotu. Granica działki przebiega od punktu 18 po ogrodzeniu do punktu 1350, a następnie przez pkt 5909 (róg budynku) do pkt 5142 (róg budynku). Dalej granica biegnie ścianą budynku od pkt 3684, w punkcie tym granica łamie się i biegnie ścianą budynku przez pkt 4980 do pkt 1753. W punkcie tym granica łamie się i biegnie przez pkt 2508 do pkt 18. J.M.-J. podczas rozprawy ograniczyła wniosek o zwrot działki nr [...] do części wzdłuż fasady budynku nr 8 łącznie z bruzdą rynnową.

W trakcie prowadzonego postępowania, na podstawie pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta z dnia 25 października 2011 r. nr [...] ustalono, iż działka nr [...], obr. [...], nie jest obciążona prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. W rejonie nieruchomości zlokalizowana jest linia kablowa niskiego napięcia relacji: ST. transformatorowa 4400 - złącze kablowe budynku przy ul. [...]\ - złącze kablowe przy ul. [...]. Powyższą infrastrukturę wybudowano w 1994 r. dla potrzeb zasilania osiedla mieszkaniowego. Ponadto na terenie części działki nr [...] w eksploatacji MPWiK S.A. znajdują się: sieć kanalizacji ogólnospławnej ( 300 (dok. Pow. 801) - kanalizacja ta została wybudowana w końcu lat trzydziestych; sieć wodociągowa ( 100 (dok. Pow. 304) - wodociąg ten został wybudowany w latach sześćdziesiątych lub siedemdziesiątych; przyłącze wodociągowe do budynku przy ul.[...] (L. inst. 490/XV, 1183/T/2003) w eksploatacji MPWiK S.A. od sieci miejskiej do wodomierza oraz przyłącze kanalizacyjne do budynku przy ul. [...] (L. inst. 490/XV) w eksploatacji MPWiK S.A. od sieci miejskiej do budynku.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji doszedł do wniosku, iż na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako budownictwo mieszkaniowe w rejonie ulic: [...] ,[...] ,[...].. Wobec powyższego wnioskowaną do zwrotu nieruchomość należało uznać jako zbędną na cel określony w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 8 listopada 1955 r. i orzec o jej zwrocie.

W celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości sporządzonym przez Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno - Budowlanych "[...]", przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 grudnia 2011 r. pod nr [...] działka nr [...] o pow. 0,0097 ha, poł. w obr. [...] m. K. podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0012 ha i nr [...] o pow. 0,0085 ha. Powstała w ten sposób działka nr [...] o pow. 0,0085 ha będąca częścią dawnej parceli l. kat. [...] położonej w b. gm. kat. N. stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją.

Orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania. W oparciu o treść orzeczeń o odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...]z dnia 6 marca 1956 r. ustalono, że A.J. s.J. przyznano odszkodowanie w kwocie 832,61 zł za wywłaszczone parcele o łącznej powierzchni 1180 m2. Przedmiotem zwrotu jest działka nr [...] o pow. 0,0085 ha i w związku z tym do waloryzacji przyjęto kwotę 60,35 zł. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie dyspozycją zawartą w art. 227 u.g.n. przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP za okres od marca 1956 r. do lutego 2012 r. i wynosi 37,67 zł.

Od decyzji tej odwołała się Gmina K. , domagając się jej uchylenia. W odwołaniu wskazano, że jakkolwiek organ I instancji prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia, to jednak w sposób wadliwy ocenił kwestię wykorzystania nieruchomości zgodnie z tym celem. W szczególności błędne było ograniczenie postępowania dowodowego do samej objętej wnioskiem działki nr [...], bowiem pozostaje ona w immanentnym związku z pozostałą częścią wywłaszczonej parceli l. kat. [...]b. gm. kat. N. , na której znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...]. Część zwracanej działki nr [...] stanowi fragment ciągu pieszego łączącego budynek zlokalizowany przy ul. [...]. Ponadto przez zwracaną działkę mieszkańcy bloku mieszkalnego dochodzą do swojego śmietnika. Przebiegają przez nią także media zaopatrujące budynek przy ul. [...].

Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek pochodzi od jedynego następcy prawnego byłych właścicieli, a nieruchomość objęta wnioskiem może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu przepisów u.g.n., gdyż jej odjęcie nastąpiło w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, który to akt prawny został wymieniony w art. 216 ust. 2 u.g.n.

Powołując się na dokumenty wskazane w decyzji I instancji tj. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 8 listopada 1955 r., wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 28 czerwca 1955 r. oraz protokół z dnia 2 sierpnia 1955 r. z dochodzeń komisyjnych podzielono ustalenie, iż stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania parcela znalazła się w terenie przeznaczonym dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. pod budownictwo mieszkaniowe w rejonach ulic: [...] ,[...] ,[...]. Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia.

W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazał, że nie do końca zrozumiałym jest zawarty w odwołaniu zarzut ograniczenia roszczeń J.M.-J. jedynie do działki nr [...] - jako immanentnie związanej z nieruchomością zabudowaną budynkiem położonym w K. przy ul. [...] To właśnie ta działka stanowi niezabudowany fragment gruntu, co do którego zgłoszono roszczenie o zwrot. Co więcej wymieniona działka została geodezyjnie podzielona na działki: nr [...] i nr [...], a zakres żądania zwrotu wynikający ze zmodyfikowanego wniosku z dnia 11 marca 2010 r. dotyczył parceli l. kat. [...], odpowiadającej obecnie jedynie działce nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że w praktyce dokonywania wywłaszczeń występowały sytuacje, gdy wywłaszczeniem obejmowano duży areał gruntu niejako "z zapasem". W takim wypadku skierowanie roszczeń o zwrot tylko do tej części nieruchomości, która okazała się zbędna dla inwestycji powstałej po wywłaszczeniu - jest rzeczą zrozumiałą. Dopuszczalność zwrotu jedynie części wywłaszczonej nieruchomości znajduje wyraz w art. 137 ust. 2 u.g.n., a organ administracyjny jest związany treścią i zakresem żądania wniosku.

W przedmiotowej sprawie oprócz dokumentacji geodezyjnej wykazującej, iż objęta wnioskiem o zwrot część wywłaszczonej nieruchomości jest niezabudowana, istotne są zeznania osób przesłuchanych w trakcie postępowania tj. J.M.J. i R.B. . Z zeznań tych wynika, że teren, którego dotyczy zwrot nie podlegał praktycznie żadnym infrastrukturalnym zmianom po dacie wywłaszczenia. Innymi słowy na działce nr [...] (odpowiadającej parceli l. kat. [...]) od daty wywłaszczenia do dnia dzisiejszego dokonano jedynie minimalnych nakładów, których celem było utrzymanie w stanie używalności istniejącego chodnika. Chodnik ten został położony (co wynika z zeznań) jeszcze przed wywłaszczeniem. Trzeba również zauważyć, że - czego nie kwestionuje nawet odwołujący - przedmiotowy chodnik służył i nadal służy jako droga wewnętrzna - ciąg pieszy, zapewniająca dostęp do budynku położonego przy ul. [...], którego właścicielem jest J.M.J. . Przemawia to więc przeciwko uznaniu, że działka nr [...] pełni funkcje publicznego dostępu do innych budynków.

Co do znajdującego się według odwołującej na przedmiotowej nieruchomości uzbrojenia technicznego przedmiotowej nieruchomości zwrócono uwagę, iż jedynie doprowadzenie sieci wodociągowej ( 100 mogło mieć miejsce w okresie zbliżonym do daty wywłaszczenia, choć i tu nie ma pewności, że infrastruktura ta została zrealizowana w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 ugn, gdyż jak wynika z przedłożonego pisma MPWiK sieć ta powstała prawdopodobnie w latach sześćdziesiątych lub siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Jednakże mając na uwadze całość przedstawionych wyżej ustaleń należy stwierdzić, iż istniejące na przedmiotowej nieruchomości uzbrojenie techniczne nie może stanowić przesłanki przemawiającej przeciwko zwrotowi nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.

Jedynym urządzeniem służącym większej grupie osób (właścicieli) są pojemniki na śmieci usytuowane jednak na działce sąsiadującej z przeznaczoną do zwrotu nieruchomością. Są to obiekty nietrwale związane z gruntem, mające wyłącznie tymczasowy charakter. Ich aktualna lokalizacja nie może stanowić faktycznej czy prawnej przeszkody do realizacji roszczeń o zwrot działki nr [...].

Opisany stan faktyczny dotyczący działki nr [...] oraz poczynione ustalenia w zakresie jej zagospodarowania po dacie wywłaszczenia w ocenie organu odwoławczego przemawiają za uznaniem, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot spełnia kryteria zbędności na cel wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 u.g.n. Na przedmiotowej działce nie dokonano prac w okresie ustawowym 7-10 lat od daty wywłaszczenia które stanowiłyby realizację celu wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego). W kontekście zebranego materiału dowodowego w tym sporządzonych map geodezyjnych przeznaczoną do zwrotu nieruchomość trudno byłoby określić jako immanentnie i w sposób niezbędny związaną z powstałym w ramach realizacji celu wywłaszczenia budynkiem przy ul. [...] w K. .

Należy jednak zwrócić uwagę na nieścisłość zawartą w pkt 1 sentencji wydanej decyzji Starosty K. z dnia 14 marca 2012 r. .nr [...] . Dotyczy ona oznaczenia parceli, w granicach z której powstała i w granicach której znajduje się działka nr [...], gdyż zgodnie z dokumentacją i żądaniem wniosku jest to parcela l. kat. [...] a nie jak zaznaczono w pkt. 1 sentencji decyzji Starosty K. "parcela l. kat. [...]". Faktycznie zwrot działki nr [...] następuje w granicach parceli l. kat. [...] powstałej z podziału parceli l. kat [...], co ze względu na zgromadzoną w sprawie dokumentację geodezyjną nie budzi wątpliwości. Ułomność rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie nie powoduje konieczności jego zreformowania przez organ odwoławczy, a ewentualne wątpliwości co do zakresu zwrotu eliminuje przejrzyste uzasadnienie tej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska K, zarzucając jej:

1. naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione ograniczenie analizy co do zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wyłącznie do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...];

3. naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia, jednakże w sposób wadliwy oceniły kwestię wykorzystania nieruchomości zgodnie z tym celem. Błędne było ograniczenie postępowania dowodowego do samej objętej wnioskiem działki nr [...], bowiem jest ona zagospodarowana jako jedna całość gospodarcza z pozostałą częścią wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. N. , na której znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...].,

Zdaniem strony skarżącej dla oceny, czy działka nr [...] stała się zbędna dla realizacji celu kluczowe znaczenie ma fakt wybudowania w terminach określonych ustawą bloku przy ul. [...], bowiem w ocenie strony skarżącej realizację tej inwestycji należy utożsamiać z realizacją celu wywłaszczenia. W tych okolicznościach analiza zagospodarowaniu tylko wycinka terenu objętego wywłaszczeniem doprowadziła do błędnego przyjęcia, iż doszło do spełnienia przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia o jakich mowa w art. 137 u.g.n. W skardze podkreślono, iż wskazywany w uzasadnieniu decyzji brak zmian na nieruchomości objętej wnioskiem nie musi oznaczać, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Działka nr [...] służy za dojście do budynku mieszkalnego przy ul. [...], a zatem w sposób funkcjonalny związana jest z tą inwestycją. Za dalece nieprawidłowe należy uznać oczekiwanie, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia miałby rozebrać istniejący chodnik i położyć go na nowo, do tego bowiem sprowadza się stanowisko Wojewody . Istnieją wręcz takie typy inwestycji, których charakter z natury rzeczy wymaga nie podejmowania żadnych działań inwestycyjnych np. wywłaszczenie pod strefę ochronną czy zieleń izolacyjną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania J.M.-J. w piśmie z dnia 21 marca 2013 r. wniosła również o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty skargi są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów należało dojść do wniosku, że jest ona prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze podniesiono zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (naruszenie zasady prawdy materialnej i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie), jak również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W istocie jednak spór w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., zaś ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny nie jest kwestionowany przez strony postępowania. Nie budzi również wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności prawidłowe są ustalenia dotyczące określenia nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o zwrot, określenia osoby uprawnionej do wystąpienia z takim wnioskiem, a także ustalenie, że wywłaszczenie nastąpiło na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 8 listopada 1955 r.

W ocenie Sądu prawidłowe są również ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia, dokonane na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu, wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 28 czerwca 1955 r. oraz protokołu z dnia 2 sierpnia 1955 r. z dochodzeń komisyjnych zarządzanych pismem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 1 lipca 1955 r. nr [...]. W orzeczeniu o wywłaszczeniu stwierdzono, że objęte nim nieruchomości są "niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych", natomiast uszczegółowienie celu wywłaszczenia zawarto w protokole, zgodnie z którym wywłaszczenie miało nastąpić z przeznaczeniem dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. pod budownictwo mieszkaniowe w rejonie ulic: [...] ,[...] ,[...] ..

W dalszej kolejności organy prowadzące postępowanie przeprowadziły dowody na okoliczność stanu przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia oraz w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (7, 10 lat od wywłaszczenia).

Z powołanego wyżej protokołu z dnia 2 sierpnia 1955 r. wynika, że na parcelach: l. kat. [...] ,[...] ,[...] ,[...] w czasie jego sporządzania urządzona była ulica z jezdnią i chodnikami. Sposób zagospodarowania po wywłaszczeniu ustalono na podstawie zeznań wnioskodawczyni oraz zeznań świadka R.B. , zaś aktualny stan zagospodarowania nieruchomości oraz dokładne granice objętej postępowaniem nieruchomości ustalono w trakcie dwóch rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami, które odbyły się w dniach: 19 listopada 2010 r. i 30 listopada 2011 r. Ustalono również przebieg infrastruktury (kanalizacja, sieć wodociągowa, linia kablowa niskiego napięcia).

Z dowodów tych jednoznacznie wynika, że po wywłaszczeniu stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie, nie prowadzono tam żadnych robót budowlanych, jedynie w 1974 r. zmieniono położenie latarni, a w ostatnich latach poprawiono chodnik.

Opisane wyżej postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, wyjaśniono szczegółowo wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a zebrane dowody poddano wszechstronnej ocenie. Rację ma Wojewoda stwierdzając, że organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest związany zakresem wniosku o zwrot i tylko w tym zakresie może badać realizację celu wywłaszczenia. Zarzut "ograniczenia postępowania dowodowego do samej objętej wnioskiem działki nr [...]" w tym kontekście nie może odnieść skutku, a zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja "budownictwa mieszkaniowego w rejonie ulic: [...] ,[...] ,[...]". Tak określony cel wywłaszczenia nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Wywodzi ona jednak, że cel ten został zrealizowany poprzez budowę budynku przy ul. [...], do którego zwracana nieruchomość bezpośrednio przylega.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że cel wywłaszczenia należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1832/11 (niepublikowany), stwierdzając: "Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle". Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2098/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 820/11 - oba wyroki dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Z drugiej jednak strony w orzecznictwie podkreśla się również, że cel wywłaszczenia określony jako "budownictwo mieszkaniowe" obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale również infrastrukturę. I tak w wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OSK 1537/09 (LEX nr 745074) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym także terenów zielonych, na których urządzone zostały punkty widokowe. Okoliczność, iż z terenu zielonego znajdującego się na nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, korzystają nie tylko mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, w żaden sposób nie podważa ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany".

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Po 648/07 (LEX nr 365373) stwierdzając: "Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki)" oraz w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Po 158/11 (LEX nr 993579), gdzie wskazał: "Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze".

Co do zasady należałoby więc stwierdzić, że możliwa jest sytuacja, w której nie zostanie zwrócona poprzedniemu właścicielowi nieruchomość wywłaszczona pod budownictwo mieszkaniowe, na której znajduje się ciąg pieszy - chodnik z uwagi na realizację celu wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Przede wszystkim po wywłaszczeniu sposób zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie. Chodnik znajdował się tam również w okresie, kiedy nieruchomość stanowiła prywatną własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni. Objęty postępowaniem fragment wywłaszczonej parceli l. kat. [...] nie jest niezbędny do korzystania z budynku położonego przy ul.[...]. Wojewoda w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że położony na zwracanej nieruchomości chodnik służył i nadal służy jako droga wewnętrzna - ciąg pieszy, zapewniający dostęp do budynku położonego przy ul. [...], którego właścicielem jest wnioskodawczyni. Nie stanowi on publicznego dostępu do innych budynków, a jedynie zapewnia dojście do pojemników na śmieci, usytuowanych na działce sąsiedniej. W zaskarżonej decyzji słusznie zwrócono uwagę, że lokalizacja pojemników na śmieci nie może stanowić przeszkody w zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Przeszkody takiej nie może również stanowić uzbrojenie techniczne przebiegające na przedmiotowej nieruchomości. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu cytowanego już wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Po 158/11 (LEX nr 993579), iż samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable elektroenergetyczne, nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Kwestia uzbrojenia została szczegółowo omówiona w zaskarżonej decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela rozważania organu odwoławczego w tym zakresie.

Sąd zgadza się również ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż częstą praktyką było wywłaszczenia terenu większego niż konieczny do realizacji planowanej inwestycji (wywłaszczenie "z zapasem"). Dodatkowo należy przypomnieć - na co również zwrócił uwagę Wojewoda - że stosownie do art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Objęty niniejszym postępowaniem fragment wywłaszczonej nieruchomości nie został wykorzystany do realizacji celu wywłaszczenia, skoro sposób jego wykorzystania od czasu wywłaszczenia (które nastąpiło 58 lat temu) nie uległ żadnej zmianie.

Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna i z tego względu podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.