IV SA/Wa 334/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia

[...] grudnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. J. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia

[...] października 2012 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w latach 1998-2003.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż M. J. wnioskiem

z dnia [...] września 2012 r. zwrócił się do Wójta Gminy P. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w latach 1998-2003 w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez jego ojca S. J. położonym w miejscowości W., gmina P.. Organ I instancji uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia wskazał, że nie posiada żadnych dokumentów, na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie o treści żądanej przez stronę. Przedłożone przez M. J. zaświadczenie wydane przez Placówkę Terenową KRUS w P. potwierdza jedynie okres ubezpieczenia strony jako domownika, a nie okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym ojca. Z zaświadczenia tego nie wynikają żadne dane, na podstawie których organ mógłby potwierdzić fakty żądane przez stronę, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniem co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

W zażaleniu na to postanowienie M. J. zarzucił naruszenie:

1. art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310) poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w latach 1998 - 2003 w sytuacji nie przesłuchania dwóch świadków wskazanych we wniosku z dnia [...] września 2012 r.;

2. art. 217 ust. 1 pkt 1 i art. 218 § 2 kpa poprzez fakt, że organ nie przeprowadził w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego.

3. art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez brak rzetelnego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia M. J. podniósł, że do wniosku dołączył oświadczenia S. J. - ojca i M. J. - siostry,potwierdzajace okres jego pracy gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w latach 1998-2003. Organ nie przesłuchał jednak wskazanych osób, jak rownieżnie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w wyniku rozpatrzenia zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 217 § 1 kpa zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego artykułu zaświadczenie wydaje się jeżeli:

1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Artykuł 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach , o których mowa w art. 217

§ 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów łub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podstawę żądania przez skarżącego wydania zaświadczenia stanowi art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w. indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), który w ust. 1 przewiduje, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2 art. 3 ustawy).

Wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia był oparty na przepisie art. 217 § 2 pkt 1 kpa, gdzie potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa, a więc art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym, a także inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że żaden z posiadanych przez Urząd Gminy w P. dokumentów nie potwierdzał faktu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rołnym ojca w charakterze domownika w latach 1998 - 2003. M. J. przedłożył jedynie zaświadczenie wydane przez Płacówkę Terenową KRUS w P., że w okresie od 1.07.1998 r. do 31.12.2003 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako domownik. Z przedłożonego zaświadczenia nie wynikają żadne dane, na podstawie których można byłoby, potwierdzić fakty żądane przez wnioskodawcę, dlatego też odmówił wydania zaświadczenia.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało , że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić

w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Kodeks w Dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające powinno też być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie dowodowe. Odpowiednie stosowanie tych przepisów siłą rzeczy jest jednak ograniczone, na co wskazuje zawarty w art. 218 § 2 kpa zwrot "w koniecznym zakresie" i czego dowodzi uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.

Kolegium zgodziło się ze skarżącym, że Wójt Gminy P. powinien odebrać zeznania wskazanych przez niego świadków - ojca S. J. i siostry M. J.. Art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy; stanowiący iż okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniem co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne nie pozwala na wydanie stosownego zaświadczenia przez urząd gminy, albowiem jak to zostało wskazane powyżej, organ administracji publicznej wydając zaświadczenie może jedynie potwierdzić fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. "Dane znajdujące się w posiadaniu" nie mogą być traktowane w sposób dowolny i rozszerzająco, przez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (stanowisko to poparto wyrokiem NSA z dnia 21 stycznia 1997 r, sygn. akt SA/Łd 34105/95). Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek M. J. nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., który stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Biorąc jednakże pod uwagę fakt, że w powyższej sprawie było już wydane postanowienie Wójta Gminy P. o odmowie wydania zaświadczenia w dniu [...] stycznia 2012 r., które postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2012 r. zostało utrzymane w mocy, natomiast wnioskodawca występując ponownie o wydanie zaświadczenia, nie przedstawił żadnych nowych dowodów czy faktów, organ dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego na podstawie wcześniejszego postępowania wyjaśniającego. Żaden z posiadanych przez Urząd Gminy w P. dokumentów nie potwierdzał faktu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym ojca w charakterze domownika w latach 1998 - 2003. Nie było dokumentów sprzecznych ze sobą czy niejednoznacznych. W takie sytuacji, w ocenie Kolegium uchybienie, polegające na nie poinformowaniu wnioskodawcy na piśmie, że urząd nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia nie miało zatem żadnego wpływu na dokonane rozstrzygnięcie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310), poprzez nie wydanie stosownego zaświadczenia oraz nie podjęcie żadnych czynności zmierzających do wypełnienia dyspozycji wskazanej regulacji: 2. art. 7 kpa poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

3. art. 107 kpa poprzez brak rzetelnego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia;

4. art. 218 § 2 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 3 ww.ustawy organ gminy jest obowiązany stwierdzić okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając zaświadczenie. W przypadku, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, wówczas okresy pracy mogą być udowodnione zeznanami co najmniej dwóch świadków. Wójt Gminy nie przeprowadził żadnych czynności w sprawie, w tym nie odebrał zeznań od wskazanych świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż zagadnienie zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Powołana ustawa w art. 1 ust. 1 stanowi, iż ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W myśl ust. 2 tego artykułu przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach.

Natomiast stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ ten nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne ( ust. 3).

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), druga - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Artykuł 218 kpa różnicuje w zależności od tych przypadków obowiązki organu. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 może on poprzestać na posiadanej dokumentacji ( §1). Natomiast, gdy wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa organ przed wydaniem zaświadczenia przeprowadza w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające ( § 2). Zaświadczenie dotyczące okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika powinno być wydane w oparciu o pojęcie domownika, wynikające z przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Powoływana wyżej ustawa o wliczaniu okresów pracy w art. 1 ust. 3 odwołuje się bowiem do tej ustawy. Domownikiem w rozumieniu art. 6 pkt 2 lit. a-c ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 1998 r. nr 7 , poz. 25 z poźn. zm.) jest osoba bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji odmawiając wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia ze względu na brak dokumentów potwierdzających jego pracę jako domownika w gospodarstwie ojca w okresie od 1998 roku do 2003 roku dopuściły się naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy i art. 218 § 2 kpa. Organom obu instancji umknęło uwadze, iż ustawodawca w art. 3 ust. 1 ustawy poprzez użycie zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, a więc od dnia 1 stycznia 1991 r., na Wójcie Gminy P. ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Wymaga również podkreślenia, iż dokąd przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. Natomiast w przypadku, gdy urząd gminy stwierdzi, że nie dysponuje żadnymi dokumentami stanowiącymi podstawę do wydania zaświadczenia o żądanej treści, wówczas spoczywa na nim obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego sprowadzającego się do odebrania zeznań od co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Wójt Gminy P. uchylił się od ustawowego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wobec tego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia należało uznać za przedwczesne. W tych warunkach za wadliwe należało uznać zaskarżone postanowienie organu II instancji, jako naruszające art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wadliwe jest stanowisko Kolegium, że strona z uwagi na wydane wcześniej zaświadczenie nie może ponownie wystąpić do organu o wydanie zaświadczenia z tym samym żądaniem.

Zauważyć również należy, iż ustawodawca w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998r. Nr 7 poz. 25 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie pracy skarżącego w gospodarstwie ojca ustanowił wymóg ubezpieczenia społecznego domowników, tym samym uiszczanie składek na ubezpieczenie społeczne stanowi domniemanie faktyczne, że dana osoba pracowała w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Podkreślenia wymaga, iż w tej materii rola wójta gminy sprowadza się do wydania zaświadczenia w oparciu o posiadane dokumenty lub przeprowadzone dowody. Natomiast ich ocena należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego w sytuacji, gdy dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany w zaświadczeniu stan faktyczny. W szczególności pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach. W takiej sytuacji pracodawca może zwrócić się do urzędu gminy z prośbą o ponowne sprawdzenie faktów podanych w zaświadczeniu. Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę zastosuje się do wskazań wynikających wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.