IV SA/Wa 2700/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz.U. z 2011 r., nr 264, poz. 1573 z późn. zra.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi H. D. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] lutego 2012 r. H. D. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Przedmiotowy wniosek uzasadniono zamiarem kontynuacji pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] powołaną powyżej decyzją odmówił udzielenia H. D. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że konsul w P. unieważnił posiadaną przez niego wizę o nr [...], na podstawie której wjechał on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe wnioskodawca przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, a tym samym wypełnił obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, określoną w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o, cudzoziemcach.

W odwołaniu pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji zarzucił

naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 77 i 80 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, przez co nie uwzględnienie w orzeczeniu całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności tego, czy cudzoziemiec spełnił wszelkie wymogi związane z wydaniem wizy krajowej i czy został prawidłowo poinformowany o istotnych dla jego sytuacji prawnej decyzjach organów administracji publicznej;

- art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez bezpodstawne przyjęcie wystąpienia przesłanki zawartej w art. 57 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy;

- art.6, 8 i 110 kpa, poprzez złamanie zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją wydanie sprzecznych w swojej treści orzeczeń przez ten sam organ, tj. wydanie decyzji negatywnej, pomimo wcześniejszego wydania zezwolenia na pracę;

-art 37 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, poprzez nieuwzględnienie ostateczności decyzji o wydaniu wizy krajowej.

Organ odwoławczy wskazał, iż w dniu składania przedmiotowego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach H. D. przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wielokrotnej wizy krajowej, wydanej przez konsula w P., w celu wykonywania pracy, z terminem ważności od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., na czas pobytu 278 dni.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 powołanej wyżej ustawy cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada: ważny dokument podróży; ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem.

Stosownie do treści art. 48a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wizę krajową unieważnia się, jeżeli w chwili jej wydawania zachodziły okoliczności uzasadniające odmowę jej wydania. Ponadto art. 48b ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż decyzję o unieważnieniu lub cofnięciu wizy Schengen lub wizy krajowej wydaje: 1. konsul; 2. komendant placówki Straży Granicznej; 3. komendant oddziału Straży Granicznej; 4.minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie wiz dyplomatycznych i służbowych.

Zgodnie z treścią art. 48b ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 i ust. 4 tej ustawy od decyzji o unieważnieniu lub cofnięciu wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej przez konsula - przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez konsula składa się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji o unieważnieniu lub cofnięciu wizy Schengen lub wizy krajowej. Decyzji o unieważnieniu lub cofnięciu wizy Schengen lub wizy krajowej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Art. 6 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r, ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (Dz. U. UE L/243/1) (dot. terytorialnej właściwości konsulów) stanowi, iż wniosek jest rozpatrywany i decyzja w jego sprawie jest podejmowana przez konsulat właściwego państwa członkowskiego, w którego obszarze właściwości legalnie mieszka osoba ubiegająca się o wizę. Konsulat właściwego państwa członkowskiego rozpatruje wniosek złożony przez obywatela państwa trzeciego, który legalnie przebywa, ale nie mieszka w obszarze właściwości tego konsulatu, oraz podejmuje decyzję w jego sprawie, jeżeli osoba ubiegająca się o wizę uzasadniła złożenie wniosku w tym konsulacie.

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ww. Rozporządzenia (dot. ogólnych zasad składania wniosku o wydanie wizy), bez uszczerbku dla przepisów art. 13, 42, 43 i 45 osoba ubiegająca sie o wizę składa wniosek osobiście. Ponadto zgodnie z ust. 3 ww. artykułu składając wniosek, osoba ubiegająca się o wizę: składa wniosek na formularzu, o którym mowa w art. 11; przedstawia dokument podróży, o którym mowa w art. 12; składa fotografię zgodnie z normami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1683/95, a jeżeli system VIS osiągnie sprawność operacyjną w myśl art. 48 rozporządzenia w sprawie VIS - zgodnie z normami określonymi w art. 13 niniejszego rozporządzenia; w przypadkach gdy ma to zastosowanie, umożliwia pobranie odcisków palców zgodnie z art. 13; uiszcza opłatę wizową, o której mowa w art. 16; dostarcza dokumenty uzupełniające, o których mowa w art. 14 i załączniku II; w przypadkach gdy ma to zastosowanie, przedstawia dowód posiadania odpowiedniego, ważnego podróżnego ubezpieczenia medycznego, o którym mowa w art. 15.

Ponadto art. 34 ww. Rozporządzenia stanowi, iż wizę unieważnia się, jeżeli okaże się, że w chwili wydawania wizy warunki uprawniające do jej otrzymania nie były spełnione, zwłaszcza jeżeli istnieją poważne powody, by przypuszczać, że wizę uzyskano w sposób nieuczciwy. Wizę unieważnia zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może unieważnić właściwy organ innego państwa członkowskiego; o unieważnieniu tym jest informowany organ państwa członkowskiego, które wydało wizę.

Zgodnie z aktami sprawy, w toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż konsul w P. unieważnił posiadaną przez H. D. wizę Nr PL [...], na podstawie której cudzoziemiec wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, pismem z dnia [...].06.2012 r. wezwał, pełnomocnika pana H. D. do nadesłania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów potwierdzających legalny pobyt pana H. D. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub dokumentów potwierdzających opuszczenie przez ww. cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z treści przesłanego przez pełnomocnika pisma, jak również kserokopii paszportu, H. D. nie opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obecnie pozostaje tu nielegalnie. Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie.

Organ odwoławczy wskazał, iż podstawowym obowiązkiem cudzoziemca, który zamierza wjechać i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązek posiadania stosownego zezwolenia pobytowego i lojalność wyrażająca się w przestrzeganiu obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przepisów. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwie polskich władz... " (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.02.2000 r. sygn. akt VSA 2523/00).

Organ drugiej instancji stwierdził, iż szczegółowa analiza akt wskazuje, iż H. D.uzyskał wizę Nr PL[...], wydaną w polskim konsulacie w P. niezgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie terytorialności konsulatu właściwego do wydawania wiz. Warunkiem uzyskania wizy w konsulacie właściwego państwa członkowskiego jest przede wszystkim osobiste stawiennictwo i legalne przebywanie obywatela państwa trzeciego w obszarze ww. konsulatu.

W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione powyższe warunki, ponieważ H. D., jak wynika ze stempli w paszporcie oraz informacji zawartych w przedmiotowym wniosku, nigdy nie zamieszkiwał i w chwili składania wniosku nie przebywał na terytorium R. Obowiązkiem cudzoziemca było dołożenie wszelkich starań, aby zapoznać się z uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe okoliczności skutkowały wydaniem w dniu [...] listopada 2011 r. przez konsula w P. decyzji nr [...] orzekającej o unieważnieniu posiadanej przez H. D. wizy nr PL [...], na podstawie której cudzoziemiec wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi powyższy stan faktyczny podziela stanowisko Wojewody [...] , iż wobec cudzoziemca zachodzi ww. przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, obligująca organ do odmowy udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. Szef Urzędu wskazał, iż odstąpił od badania czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 53 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wobec stwierdzenia, iż w stosunku do strony zachodzi przesłanka z art. 57 ust.1 pkt 9 tej ustawy, gdyż ustalenia te nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest obligatoryjna i nie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wobec powyższego, wynikająca z art. 7 kpa zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony, zdaniem organu, doznaje istotnego ograniczenia, gdyż jej zastosowanie nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ wskazał, iż taki pogląd jest ugruntowany zarówno w doktrynie (G. Łaszczyca, C. Martysz i A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Zakamycze 2005 s. 130 - 131), jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002 r., II SA 3126/00, lex nr 81779, czy wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r:, II OSK 297/06; niepubl.). W ocenie organu odwoławczego brak jest przesłanek do zastosowania w przedmiotowym postępowaniu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ materiał dowodowy sprawy jest zebrany w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia kwestii zasadności udzielenia H. D. wnioskowanego zezwolenia, zaś ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie wpłynęłoby na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika strony, iż wydanie wizy Schengen lub wizy krajowej jest ostateczne i w związku z tym, stwierdzenie nieważności wizy H. D. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, należy stwierdzić, że art. 48a ustawy o cudzoziemcach stanowi, iż wizę krajową unieważnia się, jeżeli w chwili jej wydawania zachodziły okoliczności uzasadniające odmowę jej wydania, do których należy zaliczyć takie wymogi formalne, o których wspomniano wyżej, a których cudzoziemiec nie spełnił, tj. nie przebywał na terytorium R. i nie złożył wniosku osobiście. Ponadto decyzji o unieważnieniu wizy nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję H. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 7, 8, 9, 77 i 80 kpa w ten sposób, iż niedokładnie wyjaśniono okoliczności sprawy, przez co nie uwzględniono w orzeczeniu całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności tego, czy cudzoziemiec spełnił wszelkie wymogi związane z wydaniem mu wizy krajowej i czy został należycie poinformowany o istotnych dla jego sytuacji prawnej decyzjach organów administracji publicznej;

2. art. 15 kpa - w ten sposób - że postępowanie przed organem II instancji nie doprowadziło do rzeczywistej kontroli poprzednio wydanego orzeczenia;

3. art. 6 kpa - w ten sposób - że organy administracji publicznej niewłaściwie zastosowały lub nie zastosowały przepisów o postępowaniu administracyjnym;

4. art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez bezpodstawne przyjęcie wystąpienia przesłanki zawartej w art. 57 ust. 1 pkt 9 tejże ustawy;

5. art. 6, 8, i 110 kpa poprzez złamanie zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją i wydanie sprzecznych w swojej treści orzeczeń przez ten sam organ administracji publicznej w indywidualnej oraz konkretnej, związanej z pracą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej sytuacji Cudzoziemca, tj. wydanie decyzji negatywnej, pomimo wcześniejszego udzielenia zezwolenia na pracę.

6. art. 37 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, poprzez nie uwzględnienie ostateczności decyzji o wydaniu wizy krajowej.

W motywach skargi podniesiono, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w P. nie poinformował skarżącego o unieważnieniu wizy nr PL [...]. Wobec tego skarżący będąc w świadomości ciągłej i nieprzerwanej legalności swojego pobytu w Polsce i mając zaufanie do władzy publicznej kontynuował realizację celu legalnego pobytu , polegającego na wykonywaniu pracy zgodnie z zezwoleniem typ A nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewody [...] udzielonym na okres od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] listopada 2012 r. O unieważnieniu wizy przez Konsula w P. skarżący dowiedział się dopiero z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. omawiającej mu udzielenia zgody na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, iż w dniu [...] września 2012 r. doręczył pełnomocnikowi skarżącego decyzję Konsula RP z dnia [...] listopada 2011 r. o unieważnieniu wizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie odmowa wnioskowanego przez cudzoziemca zezwolenia uzasadniona została unieważnieniem przez konsula w P. decyzją nr [...] wizy nr PL [...], na podstawie której wjechał on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że skarżący wizę tę uzyskał niezgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie terytoriaIności konsulatu właściwego do wydawania wiz. W tych okolicznościach nie można odmówić racji organowi, że została spełniona przesłanka wskazana w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2000 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie.

Jednakże wskazać należy, iż organ II instancji rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, uchybiając tym samym art. 7, 77 § 1 i art. 15 kpa. Otóż zauważyć należy, iż pełnomocnik skarżącego w odwołaniu wyraźnie wskazał, iż skarżący nie miał wiedzy, że posiada przez niego wiza została unieważniona, gdyż decyzja konsula w P. nr [...] nie została mu doręczona. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w ogóle do tej okoliczności się nie odniósł, natomiast autorytatywnie stwierdził, że zgodnie z art. 48 ustawy o cudzoziemcach wizę krajową unieważnia się, jeżeli zachodziły okoliczności uzasadniające odmowę jej wydania, których w tym przypadku cudzoziemiec nie spełnił, gdyż nie przebywał na terytorium R. i nie złożył wniosku osobiście.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ustalenia organu powinny również zmierzać do ustalenia czy istotnie, jak twierdzi skarżący, wskazana wyżej decyzja konsula w P. o unieważnieniu jego wizy nie została doręczona. W razie stwierdzenia, że taka sytuacja miała miejsce, organ po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi skarżącemu, powinien wyjaśnić czy skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia do konsula wniosku o ponowne sprawy, o czym stanowi art. 48b ust 3 ustawy o cudzoziemcach. Dopiero po uzyskaniu od skarżącego oświadczenia w tym zakresie organ mógł podjąć dalsze czynności w sprawie. W razie gdyby skarżący wykazał, że z takim wnioskiem wystąpił organ powinien do czasu wydania rozstrzygnięcia przez konsula wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia, zawieszając postępowanie w sprawie.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie 32457/05 Gashi v.Chorwacja ( lex nr 327111) wskazał, iż "omyłki i błędy organów władzy państwowej powinny być tłumaczone z korzyścią dla osób nimi dotkniętych, w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie występuje inny, konkurencyjny interes prywatny. Innymi słowy, ryzyko każdej omyłki popełnionej przez organy władzy państwowej musi być ponoszone przez Państwo, a błędów nie można naprawiać kosztem zainteresowanej jednostki".

W warunkach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że zaskarżona decyzja wobec nie wyjaśnienia istotnych okoliczności w zakresie doręczenia skarżącemu decyzji konsula o unieważnieniu wizy i ewentualnego skorzystania przez niego z trybu odwoławczego od tej decyzji została wydana przedwcześnie, dlatego też należało ją uchylić.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.