II SA/Wa 363/13

Uzasadnienie

Rady Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę K., działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w zw. a art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwaliła m.in., co następuje:

[...] Ustala się następujące miesięczne opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę K.

1) opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej rocznego przygotowania przedszkolnego w wysokości 60 zł miesięcznie za jedno dziecko,

2) opłatę za wyżywienie dziecka równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie jednego dziecka pomnożonej przez ilość dni kalendarzowych w danym miesiącu, w którym przedszkole jest otwarte.

[...] W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień nieobecności z wyłączeniem pierwszego dnia nieobecności dziecka z zastrzeżeniem ust. 2.

[...] Zwrotowi podlega stawka żywieniowa, za pierwszy dzień nieobecności, w przypadku gdy nieobecność ta zostanie zgłoszona najpóźniej w ostatnim dniu roboczym poprzedzającym nieobecność dziecka.

[...] Nieobecność dziecka w przedszkolu nie zwalnia rodziców lub opiekuna dziecka od obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w [...].

[...] Wysokość kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie ustala Dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych w porozumieniu z organem prowadzącym.

[...] Ustala się, że pracownicy przedszkola korzystający z posiłków ponoszą opłatę za te posiłki w wysokości równej kosztom ich przygotowania, ustalonym przez Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie w [...] uchwały stałej miesięcznej opłaty i zasad jej uiszczania za korzystanie przez dziecko ze świadczeń wykraczających ponad podstawę programową, które nie odnoszą się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania przez nie ze świadczeń, naruszały zasadę ekwiwalentności;

– art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w [...] uchwały reguł odpłatności za korzystanie ze stołówki i zwrotu uiszczonych opłat za wyżywienie sprzecznych z zasadą ekwiwalentności świadczeń;

– art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty i art. 7 oraz 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedopuszczalne przez ustawę przeniesienie w [...] uchwały kompetencji Rady Gminy K. na Dyrektora przedszkoli w zakresie ustalania wysokości opłat za wyżywienie dzieci i pracowników przedszkola.

W uzasadnieniu podano, że art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) stanowił, iż publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a w pozostałym zakresie Rada Gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy miała prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia. Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku (sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3) w myśl którego "opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, opłata ustalona w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy, powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w jej zakres. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego, a także ilości i jakości świadczeń na jego rzecz. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze miesięcznym i stałym. Sądy administracyjne zgodne są co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1477/09 z dnia 3 marca 2009 r. I OSK 1189/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 86/11). W [...] zaskarżonej uchwały brak jest takiej konkretyzacji, a wysokość opłaty wynikała jedynie z arbitralnej decyzji Rady Gminy. Nie była zależna ani od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu, ani też ilości czy jakości świadczeń na jego rzecz. Stwierdzono również, iż Rada Gminy nie miała prawa pobierać opłat za usługi mieszczące się w podstawie programowej wynikającej z Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. 2002, nr 51, poz. 458). W związku z tym, jeśli nie zapewniano innych świadczeń ponad tę podstawę, pobyt dziecka w przedszkolu winien być w całości bezpłatny. Miesięczna opłata o charakterze ryczałtowym za ogólnikowo określone świadczenia nie pozwalała w żaden sposób na skontrolowanie przestrzegania zasady ekwiwalentności tych usług, a tym samym zbliża tę opłatę do podatku. W niniejszej sprawie była ona pobierana w zasadzie za sam pobyt w przedszkolu i nadzorowanie dziecka, a zgodnie z [...], nawet za jego nieobecność. Ponadto ustalenie zasad odpłatności za wyżywienie dzieci takie, jak te znajdujące się w § [...] uchwały w świetle zasady ekwiwalentności świadczeń, są nie do przyjęcia. Mimo tego, iż dziecko było nieobecne, rodzic musiał ponosić koszty posiłków za pierwszy dzień nieobecności, z których dziecko faktycznie nie skorzystało, jeśli nie zgłosił z odpowiednim wyprzedzeniem faktu nieobecności, a istnieją takie wypadki losowe, które uniemożliwiają wcześniejsze zgłoszenie nieobecności, jak np. nagła choroba dziecka czy pobyt w szpitalu, choroba rodzica i niemożność odprowadzenia dziecka do przedszkola. W takich sytuacjach nieuzasadnione byłoby żądanie uiszczenia opłaty, skoro niezawiadomienie z wyprzedzeniem o absencji wynikło bez winy rodzica. Z tego też względu, uchwała w takim brzmieniu narusza wskazane w pierwszym zarzucie skargi przepisy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych istotnym naruszeniem prawa są: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwał, naruszenie procedury podjęcia uchwały, a w niniejszym sprawie mamy do czynienia trzecią sytuacją, z uwagi na obrazę art. 14 ust. 5 u.s.o., będącego podstawą do wydania uchwały. Niezależnie od powyższego, Rada Gminy K. dopuściła się jednak kolejnych naruszeń prawa. Art. 67a ust. 2 do wyłącznej kompetencji Rady Gminy zastrzegł ustalanie odpłatności i zasad korzystania ze stołówki przedszkolnej. W związku z tym w uchwale Rada zobowiązana była określić faktyczny koszt wyżywienia dzieci, wskazując konkretną kwotę opłaty. Niedopuszczalne było zatem w tym zakresie delegowanie powyższych uprawnień na Dyrektora przedszkola, gdyż stanowiło to przekroczenie ustawowych kompetencji do wydania aktu prawnego. W tym więc zakresie Rada Gminy K. naruszyła art. 67a ust. 2 u.s.o. i art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które traktują o działaniu organów samorządowych na podstawie i w granicach prawa, a to powoduje, że postanowienia [...] nie mogą się ostać i w związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwała nr [...] Rady Gminy K. jest nieważna z mocy prawa.

Jednocześnie wskazano, że uchwały wydawane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą, są aktami prawa miejscowego z uwagi na to, że adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym, zaś adresatem tych norm jest nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (vide: wyrok NSA z 22 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 971/05 – niepublikowany). Nie zmienia tego fakt, że uchwała, co wynika z jej treści, w chwili podjęcia dotyczyła jednego przedszkola, z uwagi na to, że na terenie Gminy brak było innych przedszkoli, które mogłyby być objęte zakresem uchwały. Z tego względu możliwe jest stwierdzenie jej nieważności pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia czy uchylenia uchwały, co nastąpiło w związku z podjęciem uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 roku nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że wbrew twierdzeniom Prokuratora, zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty (art. 14 ust. 5) i jej treść w niczym nie narusza przepisów prawa. Skarżący nie stwierdził, a nawet nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, czy kwota w wysokości 60 zł miesięcznie uchwalona przez Radę Gminy, jako opłata za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej rocznego przygotowania przedszkolnego, jest adekwatna do obowiązkowo ponoszonych kosztów przez Gminę za czynności pobytu dziecka w przedszkolu poza ustalony czas. Opłaty są pod szczegółowym nadzorem Rady Gminy, która podejmując stosowną uchwałę bada konieczność ustalenia tych opłat. Dlatego też zarzut braku ekwiwalentności opłaty w stosunku do ponoszonych przez Gminę kosztów oraz arbitralności decyzji Rady Gminy w tym zakresie jest chybiony i nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego. Ponadto w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały do przedszkola w K. uczęszczało ok. 50 – 55 dzieci i było ono otwarte przez 8 godzin dziennie. Dla opieki nad dziećmi organ prowadzący zatrudniał trzech nauczycieli na pełnym etacie, a kwota 60 zł za miesiąc podzielona przez 3 godziny dziennego pobytu dziecka w przedszkolu, daje odpłatność 0,90 zł za 1 godzinę pobytu dziecka ponad wymiar. Już z tego rachunku wynika wprost, że opłata ponoszona przez rodziców nie wystarczała nawet na zwrot wydatków ponoszonych przez Gminę na wynagrodzenie dla nauczycieli, nie licząc kosztów utrzymania budynku. W polskim prawodawstwie akty prawne wyższego rzędu niż uchwała gminy, określając opłaty za konkretne czynności, nie podają kalkulacji kosztów. Tym samym gmina, przy braku nakazów ustawowych, nie ma obowiązku wykazywania w uchwale sposobu ustalania (kalkulacji) tych kosztów. W wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 1581/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina może pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Ponadto niezrozumiały jest zarzut Prokuratora, że Gmina K. pobierała opłaty za usługi mieszczące się w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 51, poz. 458). Prokurator nie wskazała za jakie to usługi mieszczące się w ww. rozporządzeniu Gmina K. pobierała opłatę. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem Prokuratora, że skoro w uchwale nie są określone (ogólnie czy szczegółowo) świadczenia, to zbliża tę opłatę do podatku. Zarzut Prokuratora istotnego naruszenia przez Radę Gminy K. art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 2 uchwały reguł odpłatności za korzystanie ze stołówki i zwrotu uiszczonych opłat za wyżywienie sprzecznych z zasadą ekwiwalentności świadczeń oraz poprzez przeniesienie w § 3 i § 5 uchwały kompetencji Rady Gminy K. na Dyrektora przedszkola w zakresie ustalania wysokości opłat za wyżywienie dzieci i pracowników przedszkola, również nie jest trafiony. Od dnia [...] sierpnia 2008 r. Gmina mogła cedować ustalenie wysokości opłaty za wyżywienie dzieci na rzecz dyrektora szkoły, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Twierdzenie Prokuratora, że Rada Gminy zobowiązana była określić faktyczny koszt wyżywienia dzieci, wskazując konkretną kwotę opłaty, jest nietrafiony. Biorąc pod uwagę prawo wolnego rynku i wzrost cen trudno jest ustalić stałą wysokość "wkładu do kotła" w złotówkach za cały rok szkolny. Przy sztywnej kwocie ustalonej z góry mogłaby zdecydowanie spaść jakość posiłków. Dlatego też zapis § 1 pkt 1 uchwały mieści się w dyspozycji art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Ponadto twierdzenie Prokuratora, że obowiązek zapłaty za posiłek w pierwszym dniu nieobecności dziecka w przedszkolu jest nie do przyjęcia, jest – zdaniem organu – absolutnie niewłaściwe. Przedszkole nie jest instytucją gastronomiczną, która pobiera opłatę za faktycznie skonsumowany posiłek. Zakup "wkładu do kotła" następuje w dniu poprzedzającym datę spożywania posiłku. Skoro zatem rodzic zgłasza nieobecność dziecka w przedszkolu po dokonaniu zakupu, to Gmina ponosi koszt, który pokrywać winien rodzic i takie było stanowisko Rady Gminy w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z kolei według art. 147 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, zaś według brzmienia art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Dodać należy, że wprowadzając sankcję w postaci nieważności, nie określono rodzaju naruszenia prawa i w tej sytuacji należy posiłkować się przepisami tej ostatniej ustawy, która przewiduje w art. 91 dwa rodzaje naruszeń prawa, a mianowicie istotnie i nieistotne. Natomiast ustawodawca nie zdefiniował powyższych pojęć, jednakże i w stanowisku doktryny i judykatury, do których należy się odwołać, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa i zalicza się do nich m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, jak również przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Innymi słowy, w orzecznictwie przyjmuje się za "istotne" naruszenie prawa np. podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak postawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast nie jest konieczne rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ukształtował się pogląd w myśl którego, za akt prawa miejscowego uważa się taki akt, który jest adresowany do szerokiego kręgów "odbiorców", mogących być w jakiś sposób określony i który został wydany na podstawie oraz w granicach upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę K. podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), stanowi akt prawa miejscowego, bowiem została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym, tj. do bliżej nieokreślonej grupie rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zauważyć również się godzi, że według art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeśli są jest ona aktem prawa miejscowego.

Skoro zatem w niniejszej sprawie sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, to brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności i nie ma przy tym znaczenia również i to, że została ona już uchylona na podstawie kolejnej uchwały. Z tego mianowicie powodu, że wywołała skutki prawne w określonym czasie i na jej podstawie pobierane były opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu, a w konsekwencji mogą np. być egzekwowane zaległe opłaty. Wobec powyższego jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawią ją mocy prawnej w całości ex tunc, a więc tak, jakby nigdy nie była podjęta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Natomiast w myśl tego ostatniego przepisu, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Owo odesłanie do powyższego przepisu oznacza konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat, podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publicznie, a mianowicie, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a opłata wprowadzona przez organ może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Idąc tym tokiem rozumowania zwrócić również należy uwagę na fakt, że opłata w tym zakresie nie może mieć pełnej swobody w jej kształtowaniu i musi być ona oparta na zasadzie ekwiwalentności. Świadczy to, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia przekraczającego podstawę programową i być dokładnie skorelowana z kosztami świadczenia tych usług. Zatem powinność organu samorządu terytorialnego sprowadza się w tym zakresie do wykazania, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym do oferowanej usługi. Inaczej rzecz ujmując, przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia owa opłata jest żądana i co na powyższe świadczenie się składa. Skoro zaś tak, to organ samorządu terytorialnego ustanawiając powyższą opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Wymóg powyższy jest tym bardziej zasadny, że sposób ustalania odpłatności powinien być przekonujący oraz oparty na kalkulacji finansowej, a argumentacja za nią przemawiająca stosownie uzasadniona, czytelna i racjonalna.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów. Z tego mianowicie powodu, że wyszczególniona w niej opłata jest "sztywna", ogólna i nakłada na rodziców bądź opiekunów prawnych dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku pobytu przez dziecko w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej, bez uszczegółowienia kryterium ponoszenia tych opłat. Rada winna więc wyraźnie określić, co jest proponowane za uiszczenie opłaty 60 zł miesięcznie, bowiem nie sposób żądać opłaty za coś, co nie jest bliżej sprecyzowane. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że niebagatelne znaczenie dla rodziców lub opiekunów prawnych ma czytelność usług opiekuńczo – wychowawczych, bowiem to oni powinni decydować o potrzebach dziecka w tym zakresie i to według ich możliwości finansowych.

Tytułem uzupełnienia wskazać należy na Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 stwierdził, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku z tym, że w przeciwieństwie do tych ostatnich jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanych świadczeń przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci, opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi, może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi, to nabywa cechy podatku.

Reasumując, nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne, nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane ogólnie, lecz zawsze w oparciu bliżej wskazany charakter zajęć, z których korzysta dziecko, a nie za sam pobyt dziecka w przedszkolu i jego nadzorowanie. Z tego też powodu nie może się również ostać zapis § [...], bowiem nie do zaakceptowania według zasady ekwiwalentności jest opłata za nieobecność dziecka w przedszkolu.

W dalszej części zauważyć należy, że w myśl obowiązującego w dniu podjęcia spornej uchwały przepisu art. 67a ust. 2 ustawy, korzystanie z posiłków jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. W związku z powyższym to Rada Gminy była zobowiązana określić faktyczny koszt wyżywienia dzieci i wskazać konkretną kwotę opłaty za wyżywienie, a nie cedować tych powinności na Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych. Ponadto nie do zaakceptowania w świetle omówionej już wyżej zasady ekwiwalentności jest obowiązek opłaty za wyżywienie dziecka za pierwszy dzień nieobecności w przedszkolu. Nie zmienia tej oceny fakt, że zwrotowi podlega owa opłata w sytuacji, kiedy nieobecność zostanie zgłoszona najpóźniej w ostatnim dniu roboczym poprzedzającym nieobecność dziecka, bowiem nie trudno sobie wyobrazić sytuację, iż to właśnie w pierwszym dniu nieobecności dziecko np. zachorowało, bądź zachorował rodzic i nie był w stanie odprowadzić dziecka do przedszkola. Zatem w tym dniu w sposób oczywisty dziecko nie będzie korzystało z usług świadczonych przez przedszkole.

Na koniec zaś stwierdzić należy, że brak jest podstawy prawnej do ustalania w przedmiotowej uchwale opłat ponoszonych przez pracowników przedszkola za korzystanie z posiłków w stołówce, bowiem takiej delegacji nie przewiduje cytowany już wyżej przepis art. 14 ust. 5 ustawy, a ponadto – co już również wykazano – kompetencji do tego nie posiada Dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych.

Godzi się również wskazać, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, że skarżący Prokurator nigdzie nie podniósł zarzutu pobierania przez Gminę opłaty za usługi mieszczące się w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458), a jednocześnie przyznać rację, że od dnia 23 sierpnia 2008 r. Gmina mogła cedować ustalenia wysokości opłaty za wyżywienie dzieci na rzecz dyrektora szkoły, jednak rzecz w tym, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2008 r.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.