III SA/Wr 268/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w L. (z siedzibą w R.) z dnia [...] stycznia 2014 r. (Nr [...]), w której organ ten ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego (w wysokości [...] zł) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie.

W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (s. 1-3) organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności stanu faktycznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Kierownik BP Agencji w L. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2008 r. w łącznej wysokości [...] zł. Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy producenta. Strona była zobowiązana do realizowania 5-cio letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego i do informowania ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej, a także o zmianach tyczących wykorzystania gruntów rolnych, wielkości ich powierzchni oraz ewentualnego przeniesienia gospodarstwa na rzecz innego rolnika.

W roku 2009 skarżący nie złożył wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, mimo telefonicznego pouczenia. Wniosków kontynuacyjnych nie składał także w kolejnych latach, nie informując Kierownika BP o zmianach mogących mieć wpływ na podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Ponadto, trzy działki ewidencyjne objęte wieloletnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym skarżącego, zostały w 2012 r. zadeklarowane przez innego producenta rolnego.

W tej sytuacji, po formalnie wszczętym postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie przyznanych płatności rolnośrodowiskowych przypadających do zwrotu, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję Nr [...], w której ustalił kwotę [...] zł przypadającą do zwrotu z tytułu pobranej przez zainteresowanego płatności rolnośrodowiskowej (za 2008 r.), od której strona odwołała się terminowo, twierdząc, że w dniu [...] października 2008 r. poinformowała Kierownika BP o wystąpieniu czynnika siły wyższej i dostarczyła powypadkowe dokumenty lekarskie.

W drugiej części uzasadnienia drugoinstancyjnej decyzji (s. 5-6) organ wyższego stopnia przywołał stosowne przepisy prawne, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego. W tym zakresie Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przytoczył następujące normy:

• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

• art. 29 ust. 1 pkt i ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., zwanej dalej "ustawą o Agencji");

• § 46, § 39 ust. 1, 2 i 4 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.");

• art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. U. UE. L. 2006.368.15 ze zm. (dalej – "rozporządzenie Nr 1974/2006").

Dokonując oceny sprawy na kanwie wskazanych uregulowań Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji podkreślił w pierwszej kolejności (nawiązując do zarzutów odwołania), że – od dnia złożenia przez odwołującego się, pierwotnego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r., do dnia wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności – do Biura Powiatowego Agencji w L. nie wpłynęły żadne dokumenty potwierdzające wystąpienie w gospodarstwie rolnym skarżącego siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W dniu [...] października 2008 r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynęło jedynie pismo wnioskodawcy tyczące działek ewidencyjnych oraz wypisów z rejestru gruntów, stanowiące odpowiedź na wezwanie organu w sprawie o przyznanie płatności obszarowych na 2008 r.

Organ odwoławczy zaakcentował dalej, iż składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008, strona podpisała oświadczenie, że znane są jej zasady oraz tryb realizacji płatności tego rodzaju i jest świadoma konsekwencji i sankcji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji wywiódł następnie, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności znoszących obowiązek zwrotu nienależnie (lub nadmiernie) pobranych płatności. Nie nastąpiło też powiadomienie na piśmie przez zainteresowanego o wystąpieniu takich okoliczności.

Końcową część uzasadnienia drugoinstancyjnej decyzji (s. 6-9) poświęcił organ poinstruowaniu zainteresowanego o sposobie wyliczenia należności przypadającej do zwrotu i sposobach dokonania zwrotu należności, o dodatkowej powinności uiszczenia odsetek od ustalonej kwoty przypadającej do zwrotu (i mechanizmie wyliczenia ich wysokości), a także pouczeniu zainteresowanego o środkach zaskarżenia decyzji.

W terminowej skardze do tutejszego Sądu zainteresowany stwierdził, że w dniu [...] lipca 2008 r. uległ wypadkowi przy pracy w gospodarstwie rolnym, co jest czynnikiem siły wyższej, uniemożliwiającym realizację podjętego, 5-cio letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. O fakcie tym poinformował organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Skarżący opisał ponadto swój aktualny stan zdrowia (do skargi dołączono szereg kopii dokumentów medycznych).

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowana decyzja odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących przyczyn.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca przerwała – jeszcze w 2008 r. – realizację pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego. Stało się tak, jak twierdzi skarżący, wskutek wypadku przy pracy w gospodarstwie rolnym, jakiemu uległ on już w dniu [...]lipca 2008 r. Naturalną konsekwencją zaprzestania wykonywania zobowiązania, o którym mowa, co przejawiało się także brakiem kolejnych wniosków o płatności na następne lata, było przeto wszczęcie przez Kierownika PB ARiMR w L. (z urzędu, zawiadomieniem datowanym na dzień [...] października 2013 r.) postępowania w przedmiocie ewentualnego ustalenia kwoty podlegających zwrotowi należności pobranych w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego, następnie przerwanego.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, w sprawie tej organy ARiMR dokonały ustaleń w pełni wystarczających do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, kierując się rozwiązaniami wynikającymi z prawidłowo wskazanych aktów prawnych, które legły u podstaw wydanych decyzji.

W sprawie należało stosować bez wątpienia przepisy aktualnie obowiązujące-go rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Nie ma bowiem zastosowania wyjątkowy przepis § 46 tegoż aktu prawnego, który (w związku z treścią § 58) nakazuje stosować niekiedy przepisy poprzedniego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Trzeba bowiem mieć na uwadze, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało formalnie dopiero wezwaniem z dnia [...] października 2013 r., kiedy obowiązywało już nowe rozporządzenie z 2013 r. (weszło ono wszak w życie 15 marca 2013 r. (§ 59).

Sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, określone zostały w § 39 rozporządzenia z 2013 r. Za Dyrektorem DOR ARiMR wypada w pierwszej kolejności podkreślić znaczenie rozwiązania przyjętego w § 39 ust. 2 pkt 4, stosownie do którego, płatność podlega zwrotowi między innymi wówczas, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3. Uwzględnienia wymaga ponadto powinność informowania Agencji przez beneficjenta o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolno środowiskowej, wynikającą z zapisów pomieszczonych w części XI wniosku. W świetle przytoczonych przepisów i dodatkowych zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, iż w razie zaprzestania realizacji programu bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji określającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

Zarówno wspólnotowy, jak i rodzimy prawodawca przewidział oczywiście sytuacje, których wystąpienie wykluczy możliwość żądania przez organy zwrotu płatności. Zważywszy na okoliczności rozpoznawanej sprawy, dobitnego podkreślenia wymaga, iż słusznie przyjął organ drugiej instancji, że nie zachodzą żadne okoliczności tego typu wskazane w § 39 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r., przepisu odsyłającego do art. 44 ust. 3 (między innymi) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006. W niniejszym przypadku nie chodzi przecież "o niewielkie zmiany w sytuacji gospodarstwa", do czego nawiązuje ostatnio wskazany przepis wspólnotowy.

Ze względu na powoływanie się przez skarżącego na wypadek przy pracy w swoim gospodarstwie, potencjalnie wchodzić mogły w rachubę – co zauważył też dyrektor DOR ARiMR w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji – zaistnienie siły wyższej (lub innej wyjątkowej okoliczność), w rozumieniu art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 lub § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. chodziłoby zwłaszcza o "długotrwałą niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu" (art. 47 ust. 1 lit. "a" rozporządzenia Nr 1974/20060) lub o "inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika" (§ 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.).

W pełni należy się jednak zgodzić ze stanowiskiem organów, że w realiach tej konkretnej sprawy przesądzające znaczenie ma wymóg pisemnego powiadomienia organu o przyczynie zaprzestania realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego. Tego wymogu skarżący zaś nie spełnił, bowiem w aktach administracyjnych sprawy brak takiego powiadomienia. Jak twierdzą organy, od dnia złożenia pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, do dnia wydania pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie (czyli określenia kwoty należności przypadającej do zwrotu), do siedziby organu nie wpłynęły żadne dokumenty potwierdzające wypadek strony. Skarżący twierdzi co prawda, że zawiadomił organ pierwszej instancji o wypadku w swoim gospodarstwie, w piśmie z dnia [...] października 2008 r., twierdzenie to należy jednak potraktować jako gołosłowne. W dokumentacji administracyjnej sprawy znajduje się co prawda pismo zainteresowanego datowane na dzień [...] października 2008 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji – [...] października 2008 r.), z dołączonymi wypisami z rejestru gruntów. Z treści tego pisma wynika jednak jednoznacznie, że stanowi ono wyłącznie odpowiedź na wezwanie tego organu z dnia [...] października 2008 r. Dodatkowego podkreślenia wymaga, iż wśród dołączonych do skargi kopii dokumentów, jedynie "Protokół ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy rolniczej" może być potraktowany jako dowód zaistnienia wypadku, na który powołuje się skarżący. Nie ma jednak żadnego dowodu (np. w postaci tzw. "prezentaty" organu), który potwierdzałby fakt przesłania tego właśnie dokumentu do siedziby organów Agencji. Kopie pozostałych dokumentów załączonych do skargi opatrzone są natomiast datami sprzed wypadku, bądź późniejszymi (w stosunku do dnia [...] października 2008 r., kiedy to – według twierdzeń skarżącego – powiadomił on organ). Te ostatnie nie mogły zatem znajdować się w przesyłce, która wpłynęła w tym dniu do siedziby BP ARiMR w L.. W dniu [...] października 2008 r. nie były przecież jeszcze w ogóle w obiegu.

Słusznie, w konsekwencji takiej oceny, zastosowały organy przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, przewidujący decyzyjny tryb ustalania nienależnych pobranych płatności.

Dyrektor DOR ARiMR trafnie przyjął ponadto, że w sprawie nie doszło do upływu dziesięcioletniego terminu przedawnienia liczonego od dnia przelania na konto skarżącego płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. (co nastąpiło w dniu [...]lipca 2009 r.). Do czasu powiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi (31 października 2013 r.) upłynęło co prawda więcej niż 4 lata (skrócony termin przedawnienia w razie dobrej wiary beneficjenta, przewidziany w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008; Dz. U. UE. L. 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), ale ów skrócony termin nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanym wypadku. Skoro bowiem skarżący nie wykonał powinności zawiadomienia organów Agencji o okolicznościach mających wpływ na realizację podjętego programu rolnośrodowiskowego, w pełni zasadne jest stanowisko organu drugiej instancji, wedle którego, zainteresowanemu nie można było przypisać statusu beneficjenta pozostającego w dobrej wierze. Podpisując wniosek o przyznanie płatności i stosowne zobowiązania pomieszczone w części XI, był on świadom swoich obowiązków, z których się mimo to nie wywiązał.

W kontekście wszystkich poczynionych uwag nie można absolutnie przyjąć, że skarżący zachował wszystkie wymogi, które skutkowałyby zniesieniem obowiązku zwrotu otrzymanej płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r.

W sprawie nie mógł wreszcie znaleźć zastosowania art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r., znoszący obowiązek zwrotu płatności udzielonej wskutek omyłki organu (okoliczność taka w sprawie nie wystąpiła).

W konkluzji należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.