II SA/Po 1089/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...) listopada 2011 r., nr (...), Burmistrz Miasta L., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku K. H. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie werandy i schodów na działce o nr (...), ark. (...), położonej przy ul. (...) w L.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) czerwca 2010 r. K. H. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Sporządzona w dniu (...) sierpnia 2010 r. analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz przeprowadzona wizja w terenie wskazała na możliwość ustalenia warunków zabudowy. Stąd decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. Burmistrz Miasta L. wydał decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja powyższa została jednakże uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na wadliwość przeprowadzonej analizy.

W dniu (...) marca 2011 r. została sporządzona ponowna analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu, a na jej podstawie Burmistrz, decyzją z dnia (...) maja 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie werandy i schodów na działce o nr (...). Również powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego sporządzona została kolejna analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu, datowana na dzień (...) października 2011 r. Po jej uzyskaniu organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a następnie wydał decyzje o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. H. wskazując, że narusza ona przepisy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta L.

Organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów regulujących wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Następnie organ wskazał, że sporządzona w dniu (...) października 2011 r. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymagania określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Jej wyniki wskazują na prawidłowość stanowiska organu I instancji, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w sporządzonej analizie wyszczególniono parametry odnoszące się do sąsiedniej zabudowy, będącej punktem odniesienia dla inwestycji określonej w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. H. wskazując, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rażąco naruszają przepisy prawa materialnego i proceduralnego. W ocenie skarżącego decyzja o warunkach zabudowy zawiera wewnętrzną sprzeczność. Nieprzekraczalna linia zabudowy naniesiona na mapę stanowiącą załącznik graficzny do decyzji jest nie do pogodzenia z istniejącą zabudową przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia (...) kwietnia 2013 r. skarżący podniósł dodatkowo, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji narusza § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, z uwagi na fakt odwołania się do pojęcia "nieprzekraczalnej linii zabudowy", a więc pojęcia nie występującego w ustawie. Wskazano również, że w postępowaniu, jako pełnomocnik R. M. występowała Z. M., pomimo, że w aktach sprawy brak jest wystawionego na jej rzecz pełnomocnictwa. Skarżący podniósł również zarzut wadliwego ustalenia parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy – został on określony jako przedział liczb, oraz wadliwe ustalenie warunków architektonicznych poprzez ich określenie w postaci widełek. W piśmie zwrócono również uwagę, że wymóg konkretnego wskazania wielkości parametrów architektonicznych może zostać zrealizowany jedynie poprzez wskazanie liczb i odpowiednich dla danego parametru jednostek miary. Jak wywiedziono błędy, których dopuściły się organy winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 23 kwietnia 2013 r. skarżący wskazał na rozbieżność pomiędzy częścią graficzną i opisową decyzji organu I instancji. Zgodnie z mapką stanowiącą załącznik do decyzji, przy tak wyznaczonej linii granicznej skarżący musiałby rozbudować istniejącą werandę, co stoi w sprzeczności z parametrami odległości linii zabudowy w stosunku do pasa drogowego. Dodatkowo wskazano, że nieprawidłowe jest nawiązanie do linii zabudowy bliźniaczego budynku ponieważ znajdujące się tam schody i weranda nie zostały wybudowane nielegalnie i toczy się obecnie wobec nich postępowanie legalizacyjne.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie werandy i schodów na działce o nr (...), ark. (...), położonej przy ul. (...) w L.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wynika z załączonej do decyzji części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowany został wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami.

Sama decyzja o warunkach zabudowy, musi określać, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następujące elementy: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Analiza decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia (...) listopada 2011 r., nr (...), wskazuje jednakże, że decyzja powyższa nie zawiera prawidłowych elementów, wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy dla danej inwestycji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, na załączoną do decyzji mapę określającą linie rozgraniczające teren inwestycji. Na mapie tej, zaznaczono również, zgodnie z § 4 w związku z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linie zabudowy dla planowanej inwestycji. Istotnie, co podniósł skarżący, organ I instancji posłużył się wadliwym określeniem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", co nie zmienia jednak faktu, że na mapie w istocie określono linię zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz linii zabudowy powinny w sposób niebudzący wątpliwości określać miejsce realizacji planowanego zamierzenia. Obowiązek wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego oznacza bowiem konieczności wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru, na którym może odbywać się zabudowa. Pamiętać przy tym należy, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07, Baza NSA). W przedmiotowej sprawie mapa stanowiąca załącznik do decyzji jest na tyle nieczytelna, że uniemożliwia jasne określenie terenu na jakim ma być zrealizowana inwestycja. Co więcej, wyznaczony na niej obszar istotnie pokrywa się z istniejącą zabudową, co pozwala przyjąć, jak zasadnie wywodzi skarżący, że realizacja planowanej przez niego inwestycji będzie możliwa jedynie przy równoczesnej rozbiórce istniejącej zabudowy. W konsekwencji załączona mapa nie spełnia swojej roli, gdyż wyznaczona na niej linia zabudowy uniemożliwia skarżącemu jasne i precyzyjne określenie miejsce realizacji inwestycji. Fakt powyższy może znacznie utrudnić mu dalszy etapy procesu inwestycyjnego. Powyższa okoliczność dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Mieć bowiem należy na względzie, że materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 611/11, Baza NSA).

Za trafne uznać również należało zarzuty skarżącego dotyczące wadliwego określenia wskaźników zabudowy planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że określenie w decyzji wskaźników zabudowy takich jak linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Sama analiza powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej oceny kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania tereny przez planowaną inwestycję. Stąd zawarte w nich informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 lutego 2012 r., Baza NSA).

W ocenie Sądu zasadne jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administacyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, Baza NSA).

W przedmiotowej sprawie wskaźniki zabudowy planowanej inwestycji zostały określone w sposób nieczytelny. Posłużono się bowiem określeniem poszczególnych wskaźników w sposób niedookreślony, podając poszczególne wartości jako wartości "min" i "max". Organ prowadzący postępowanie nie dokonał oceny przedłożonej analizy i w konsekwencji powielił powyższy błąd w treści decyzji nie wskazując w sposób jasny i precyzyjny wskaźników zabudowy. W ocenie Sądu błąd powyższy również wskazuje na wadliwości decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego wskazać należy, że nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo strony postępowania – R. M. dla Z. M. Stąd brak jest podstaw do uznania, aby Z. M. nie była umocowana do brania udziału w postępowaniu administracyjnym.

Nietrafne są również zarzuty dotyczące uwzględnienia w analizie zabudowy istniejącej na działce sąsiadującej z działką skarżącego. Fakt prowadzenia postępowania legalizacyjnego, co do zabudowy działki nr (...), nie ma wpływu na uwzględnienie istniejącej zabudowy w ramach dokonanej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Pamiętać należy, że analiza opiera się na ustaleniach dotyczących stanu faktycznego zabudowy istniejącej na terenie analizowanym. W jej ramach nie jest więc możliwe badanie legalności, czy też prawidłowości zabudowy występującej na tym terenie. Osoba sporządzając analizę nie może pominąć istniejącej zabudowy niezależnie od faktu ewentualnej jej realizacji w ramach samowoli budowlanej.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Załączona do decyzji mapa nie spełnia bowiem warunków, o jakich mowa w powołanych powyżej przepisach. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem art. 61 § 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprze wadliwe określenie wskaźników zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia (...) listopada 2011 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do prawidłowego ustalenia wskaźników zabudowy oraz do sporządzenia prawidłowej mapy określającej linie rozgraniczające teren objęty inwestycją oraz linię zabudowy planowanej inwestycji.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.