II SA/Kr 35/13

Uzasadnienie

W dniu 13 czerwca 2012 r. S.S. wystąpił do Starosty T. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24 m2 na działce nr [...] w P.

Po dokonaniu weryfikacji dokumentów załączonych do zgłoszenia, działając zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, Starosta T. w dniu 25 czerwca 2012 r. postanowieniem znak: [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, w terminie do 2 lipca 2012 r. W postanowieniu wskazano obowiązek: wyjaśnienia czy budynek będzie parterowy; odniesienia się do definicji budynku gospodarczego zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wyjaśnienie jakiemu celowi będzie służyła planowana zabudowa i czy na tej działce lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie istnieje budynek, któremu realizowana inwestycja będzie służyła, jak również przedłożenia mapy sytuacyjno-wysokościowej, która potwierdzi istnienie zabudowy wymienionej w § 3 pkt 8 rozporządzenia oraz umożliwi zbadanie zgodności zgłaszanego zamierzenia z § 271 - 273 tegoż rozporządzenia.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 29 czerwca 2012 r. wnioskodawca złożył pismo w którym wskazał, że jego zgłoszenie dotyczy budowy parterowego budynku gospodarczego o pow. zabudowy 24 m2, który wymieniony jest w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na przedmiotowej działce lub w jej bezpośrednim sąsiedzkie nie istnieje budynek wymieniony w cyt. przez organ rozporządzeniu, planowane budynki nie uzupełniają zabudowy zagrodowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a., Starosta T. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. zamierzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że inwestycja narusza przepis § 3 pkt 8 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem budynek usytuowano w terenie niezabudowanym. Nie będzie on zatem służył mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego i ich otoczeniu nie będzie uzupełniał również zabudowy zagrodowej.

Odwołanie S.S. zostało wniesione w terminie wymaganym dla jego skuteczności. Inwestor nie podzielając stanowiska organu I. instancji wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I. instancji. Odwołujący się przedstawił własną interpretację art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jak i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Wojewoda , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji o sprzeciwie wobec przedmiotowego zgłoszenia jest art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Podano, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Podkreślono, że definicję budynku gospodarczego określa przepis wykonawczy do Prawa budowlanego - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 3 pkt 8 tego rozporządzenia ilekroć jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych".

Z powyższego wynika, że budynek gospodarczy, by mógł być zrealizowany w ramach zgłoszenia, winien być - wolnostojący, parterowy, o powierzchni zabudowy do 25 m2, łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki oraz musi spełniać warunki definicji budynku gospodarczego.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji przedstawionej w odwołaniu, że skoro w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazano dwa warunki jakie winien spełniać parterowy wolnostojący budynek gospodarczy, by mógł być zrealizowany w ramach zgłoszenia (powierzchnia zabudowy do 25 m2 oraz łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki), to nie można wymagać, by został spełniony kolejny warunek w postaci cytowanej powyżej definicji budynku gospodarczego.

Zaznaczono, że przytoczone wyżej rozporządzenie jest aktem wykonawczym do Prawa budowlanego, wydanym przez Ministra Infrastruktury na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, aktem prawnym powszechnie obowiązującym, systematyzującym pojęcie budynku gospodarczego wśród innych pojęć użytych m.in. w ustawie Prawo budowlane.

W dniu 4 grudnia 2012 r. S.S. wniósł za pośrednictwem Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]

Skarżący nie zgadzając się z wydaną decyzją wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć administracyjnych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 29 pkt 1 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący wywodził, że skoro wskazano dwa warunki jakie winien spełniać parterowy wolnostojący budynek gospodarczy, by mógł być zrealizowany w ramach zgłoszenia (powierzchnia zabudowy do 25 m2 oraz łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki), to nie można wymagać, by został spełniony kolejny warunek w postaci definicji budynku gospodarczego określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja zawiera uchybienia, które uzasadniają jej uchylenie.

Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) niektóre roboty budowlane można wykonywać po dokonaniu skutecznego zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Procedura ta, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obejmuje także budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

W tej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni 24 m2 na działce mającej powierzchnię 3905 m2 (działka nr [...] w miejscowości P. , obręb [...]), na której już istnieje jeden budynek gospodarczy. Tym samym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że spełnione zostały warunki wynikające z ww. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazujące, aby procedurą zgłoszenia objąć zamiar budowy wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2, pod warunkiem, że łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Istota sporu dotycząca tej sprawy sprowadza się do oceny, czy zgłoszenie inwestora obejmowało budowę budynku gospodarczego, czy też nie był to budynek gospodarczy.

Organy obu instancji uznały, że pojęcie budynku gospodarczego (definicja tego pojęcia) na potrzeby art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego znajduje się w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanej dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Zgodnie z tym przepisem budynek gospodarczy to taki budynek, który jest przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej budynek gospodarczy jest przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z którego wynika, że w tym rozporządzeniu mają zostać określone warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Te warunki techniczne określone w ww. rozporządzeniu zaliczane są, na podstawie art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego, do przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych określa jedynie przepisy techniczno-budowlane, których należy przestrzegać w procesie projektowania, budowy, przebudowy budynków oraz zmiany sposobu ich użytkowania, co dodatkowo znajduje potwierdzenie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W związku z tym należy stwierdzić, że także definicja budynku gospodarczego zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy tylko regulacji objętej tym rozporządzeniem, a więc dotyczy tylko projektowania, budowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków pod względem wymagań techniczno-budowlanych.

Jak trafnie to podniesiono w skardze, z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że to upoważnienie nie zawiera delegacji do określania w tym rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby ustawy - Prawo budowlane. Definicje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych dotyczą tylko materii objętej tym rozporządzeniem.

Zgodnie z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Wyraźny nakaz sposobu regulacji definicji w aktach normatywnych, zawarty w § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" jest skutkiem wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Jak trafnie ujął to w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1954/06, opub. w LEX nr 380887) nieprzestrzeganie ww. zakazu prowadziłoby do nieuzasadnionej i pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z tak istotną zasadą jaką jest zasada pewności prawa. Nie można formułować definicji wyrażeń ustawowych w aktach niższego rzędu i to niezależnie od tego, jakich kategorii spraw miałyby one dotyczyć. Upoważnianie do definiowania pojęć ustawowych poprzez rozporządzenie jest w istocie równoznaczne z ingerencją w treść ustawy i w tym zakresie niedopuszczalną, gdy ustawa nie zawiera delegacji do takiego definiowania (G. Wierczyński, Komentarz do § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Komentarz, 2009, LEX). Jeżeli bowiem ustawodawca używa danego znaczenia nie definiując go w ustawie, to znaczy że używa go w znaczeniu potocznym, a tym samym niedopuszczalne jest przyjmowanie innego rozumienia tego pojęcia w rozporządzeniu, czyli akcie o randze niższej niż ustawa.

Tym samym pojęcie budynku gospodarczego w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowi definicji legalnej budynku gospodarczego z rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nie może być wykorzystane jako definicja przy jego wykładni, zwłaszcza że taka definicja ogranicza uprawnienia inwestorów wynikających z korzystania przez nich z procedury zgłaszania zamiaru inwestycji. Ograniczenie to pośrednio ingeruje w wykonywanie prawa własności.

Stanowisko zaprezentowane w tej sprawie znalazło już swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 86/09, opub. w LEX nr 558372).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wadą zaskarżonej decyzji było błędne przyjęcie, że jedyna definicja pojęcia budynku gospodarczego na potrzeby załatwienia tej sprawy zawarta została w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie oznacza to oczywiście sytuacji, w której organy nie powinny dokonać definicji pojęcia "budynek gospodarczy". Taka jednak definicja, w związku z brakiem jej odmiennej normatywnej regulacji na potrzeby postępowania zgłoszeniowego uregulowanego art. 29-30 Prawa budowlanego, winna być ustalona w związku z jej treścią zawartą w języku potocznym. Dopiero ustalenie znaczenia terminu "budynek gospodarczy" jaki wynika z języka potocznego pozwoliłoby organowi odwoławczemu na prawidłową ocenę stanowiska organu I. instancji. Ponieważ ani organ I. instancji, ani organ II instancji nie dokonały oceny zgłoszenia inwestora pod kątem definicji pojęcia "budynek gospodarczy" w rozumieniu potocznym, Sąd nie może zastąpić w tym zakresie tych organów.

Tym samym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy (błędna wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Taka zaś wada uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien ustalić definicję pojęcia "budynek gospodarczy" wynikającą z języka potocznego (np. posiłkując się definicjami zawartymi w słownikach języka polskiego, encyklopediach, itd.) i na tej podstawie ocenić, czy zgłoszone w tej sprawie przez skarżącego zamierzenie budowlane spełnia pojęcie budynku gospodarczego objęte regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.