IV SA/Gl 513/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. odmówił stwierdzenia u M.K. choroby zawodowej – pylicy płuc – pylicy górników kopalń węgla wymienionej w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2010r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 104 § 1 i 2 k.p.a i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263) oraz art. 235¹ i 235² Kodeksu pracy i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869).

Przyczyną rozstrzygnięcia, jak wskazano w jego uzasadnieniu, był brak rozpoznania choroby zawodowej u pracownika przez uprawnione placówki medyczne, mimo występowania czynnika szkodliwego w miejscu jego pracy. Organ podniósł, iż M.K. w czasie wykonywania pracy pod ziemią był narażony na szkodliwe działanie pyłów węgla kamiennego zawierające wolną krystaliczną krzemionkę od 1,2% do 9,8 % o stężeniu pyłu całkowitego od 2,7 mg/m³ do 27,mg/m³ i pyłu respirabilnego od 0,6mg/m³ do 13,4 mg.m³. Był badany w Poradni Chorób Zawodowych i Medycyny Pracy [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K., a także w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Według lekarzy orzeczników, w wykonanym aktualnie zdjęciu radiologicznym klatki piersiowej badanego, brak było zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc górników kopalń węgla zgodnie ze standardami klasyfikacji radiologicznej pylicy Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie.

Z kart oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wynikało, iż M.K. pracuje od [...] do nadal w A S.A. Oddział KWK [...] na stanowiskach ślusarza pod ziemią i starszego ślusarza pod ziemią.

W treści orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych K. z dnia [...] jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u badanego M.K. podano, że : "podstawą rozpoznania pylicy płuc jest stwierdzenie w wykonanych zdjęciach klatki piersiowej typowych zmian radiologicznych, w obrębie pól płucnych – dla pylicy górników kopalń węgla - typu zacienień regularnych, okrągłych. Diagnostyka taka odbywa się poprzez porównanie wykonanych radiogramów badanego pacjenta ze standardami radiologicznymi rozpowszechnianymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy ILO, zawierającymi wytyczne dotyczące rozpoznawania pylicy płuc i stosowania międzynarodowej klasyfikacji pylicy płuc. Poprzez takie porównanie można stwierdzić, że w wykonanych aktualnie zdjęciach radiologicznych pacjenta, w tym także TK klatki piersiowej brak jest wyżej wymienionych zmian, upoważniających do rozpoznania pylicy płuc górników kopalń węgla. Obecność pojedynczych guzków pyliczych w płucach nie jest podstawą rozpoznania pylicy płuc."

W karcie wypisowej Szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. opisano wyniki badań histopatologicznych, a z opisu tego wynikało, iż stwierdzone zostały nieliczne ogniska niewielkich przewlekłych nacieków zapalnych oraz złogów brunatnego pyłu.

Lekarze orzecznicy stwierdzili, że aktualny radiogram klatki piersiowej pacjenta nie wykazuje zmian dostatecznie uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji radiologicznej Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie. Zaznaczono, iż badania histopatologiczne i tomograficzne służą jedynie celom różnicowym, a trzykrotne wyniki tomografii komputerowej płuc wykonanej u pacjenta potwierdziły jedynie pojedyncze zmiany guzkowe w obrębie płuc obustronnie. Argumentacja ta powtórzona została w orzeczeniu wydanym w dniu [...] przez Instytut Medycyny Pracy w S.

Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opisaną na wstępie decyzję.

M.K. nie zgodził się ze stanowiskiem inspektora sanitarnego i w treści złożonego odwołania opisał swój stan zdrowia, który jego zdaniem uległ pogorszeniu. Domagał się skierowania go na dokładniejsze badania.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 235¹ kodeksu pracy i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wymienionej decyzji wzięto pod uwagę definicję choroby zawodowej zawartą w art. 235¹ kodeksu pracy. W konsekwencji tego dokonano ustaleń, co do przebiegu zatrudnienia odwołującego, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Organ odwołał się także do treści wydanych w sprawie orzeczeń upoważnionych placówek medycznych, zauważając, iż lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy górników kopalń węgla. Uznali, że w wykonanych aktualnie zdjęciach radiologicznych, ocenionych zgodnie ze standardami klasyfikacji Międzynarodowego Biura Prac, a także TK klatki piersiowej, brak jest typowych dla pylicy górników węgla zmian radiologicznych w obrębie pól płucnych. Obecność pojedynczych guzków pyliczych w płucach nie jest podstawą do rozpoznania pylicy płuc.

Podsumowując dokonane w sprawie ustalenia organ inspekcji sanitarnej stwierdził, że pomimo udokumentowanego narażenia zawodowego na pyły zwłókniające stwarzające ryzyko wystąpienia pylicy płuc, zważywszy na obowiązujące w zakresie chorób zawodowych kryteria diagnostyczno-orzecznicze, lekarze specjaliści obu placówek diagnostycznych nie znaleźli podstaw do rozpoznania u badanego pracownika choroby zawodowej w postaci pylicy płuc górników kopalń węgla.

Organ wyjaśnił, iż proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego przy kolejnych badaniach kontrolny. Uznano, iż nie ma podstaw, by kwestionować wyniki badań obu placówek medycznych, które są zbieżne ze sobą i oparte na przeprowadzonych specjalistycznych badaniach zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostyczno-orzeczniczymi.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lekarza pulmonologa celem potwierdzenia, czy na podstawie zgromadzonych przez skarżącego wyników badań i wyników badań pochodzących z placówek orzeczniczych można uznać, iż brak jest zmian ogniskowych w płucach odpowiadającym efektom oddziaływania pyłów na miąższ płucny oraz mogących uzasadniać rozpoznanie pylicy płuc. Zarzucił naruszenie przepisów procesowych (art. 107 w 3 i 1 k.p.a, art. 138 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1., art. 80 k.p.a. i art. 11 określony mylnie, jako przepis k.p.c.). W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.

Precyzując przedstawione zarzuty skarżący wskazał, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji oparte zostało na zaleceniach Międzynarodowego Biura Pracy ILO, które nie stanowią obowiązujących przepisów, a mimo iż orzeczenia medyczne były ogólnikowe, organy nie zwróciły się o dodatkową konsultację. Nie wyjaśniono w decyzji szczegółowych przesłanek jej wydania, a w szczególności nie powołano się na wyniki badań patomorfologicznych i nie wyjaśniono, z jakich powodów rozpoznane u skarżącego zmiany pod postacią zmian guzkowych, przewlekłych nacieków zapalnych i ogniskowych złogów brunatnego pyłu nie są efektem pylicy płuc. Uchybienia te, zdaniem skarżącego, uniemożliwiły mu obronę swoich słusznych interesów oraz prowadzenie polemiki ze stanowiskiem organu. Nie rozumiał bowiem należycie wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w powołaniu na argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego skorygował jego osobistą skargę, cofając wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 zwanej dalej p.p.s.a.), przy czym sąd ten nie jest związany postawionymi w skardze zarzutami i kontroluje zaskarżony akt również z urzędu ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając sprawę według wskazanych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za w pełni zasadną.

Po myśli art. 235¹ Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Skarżący domagał się stwierdzenia u niego pylicy płuc górników kopalń węgla, ujętej w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), a jego praca uznana została przez inspektora sanitarnego, jako wykonywana w narażeniu zawodowym. Odmowa stwierdzenia pylicy płuc wynikała z braku rozpoznania choroby zawodowej w wydanych w sprawie orzeczeniach uprawnionych placówek medycznych.

Analiza treści orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych K. z dnia [...] pozwala przyjąć, iż zasadniczo zawarto tam generalne dyrektywy mające na celu poinformowanie, w jaki sposób odbywa się diagnostyka w sprawach chorób pylicy płuc. Były to więc wypowiedzi nie związane ze stanem zdrowia badanego Wyłącznie w jedynym zdaniu zauważono natomiast, iż u pacjenta "brak jest wyżej wymienionych zmian, upoważniających do rozpoznania pylicy płuc górników kopalń węgla".

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest już od dawna stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Tym samym prawidłowe orzeczenie lekarskie musi zawierać szczegółowe uzasadnienie postawionej diagnozy z ustosunkowaniem się do zebranej dokumentacji medycznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisana treść orzeczenia placówki szczebla pierwszego nie odpowiada wymaganiom stawianym w art. 84 § 1 k.p.a. Jest ono pozbawione należytego uzasadnienia i nie może służyć za podstawę wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej.

W orzeczeniu placówki stopnia II, poprzedzonym hospitalizacją badanego, przedstawiono tylko opis zdjęć RTG i TK klatki piersiowej pracownika stwierdzając, iż obraz ten wykazuje występowanie pojedynczych zmian guzkowych w obrębie płuc jednostronnie. Lekarze jednak, jak słusznie zauważa się w skardze, nie odnieśli się do wyników badań histopatologicznych, które wskazały na ogniska zwapień, ogniska przewlekłych nacieków zapalnych i złogów brunatnego pyłu. Określenie wyników tych badań, jako wyników służących "celom różnicowym" nie stanowi wystarczającego wyjaśnienia przyczyn odmowy rozpoznania choroby zawodowej, której objawy opisuje się w tym samym orzeczeniu medycznym, jako "zmiany ogniskowe w polach płucnych".

Reasumując stwierdzić należy, że oba orzeczenia lekarskie będące podstawą zaskarżonej decyzji nie spełniły wymagań stawianych opinii biegłego, która powinna być szczegółowo uzasadniona, a w konsekwencji tego doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych Ograniczając się do stwierdzenia o braku zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wydanych orzeczeń, przyjmując jedynie ich konkluzję za podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Tym samym uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Bez względu na przewidziane prawem, tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Stwierdza chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka diagnostyczno-konsultacyjna. Jego rolą jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie niewyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Organ musi nadto pamiętać, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek jej organów wynikający z treści art. 11 k.p.a., polegający na należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych przez organy rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało opisanych wymagań, co pozwala uznać za słuszny, postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 11 k.p.a

Zgodzić się trzeba także ze skarżącym, że posługiwanie się, dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standartowym zdjęciu rentgenowskim, zaleceniami wydanymi w 1980r. przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Natomiast powołanie się przez organy inspekcji sanitarnej w wydanych decyzjach na zalecenia MOP ILO, jako na obowiązujące kryteria diagnostyczno-orzecznicze, narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a. Choroba zawodowa pylicy płuc nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej. Po myśli art. 237 § 4 Kodeksu pracy jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych jest minister właściwy do spraw zdrowia. Minister ten został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki. Do chwili obecnej przepisów takich brak. Nie zastępują ich zdecydowanie zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem od chwili jej założenia, a to od 1919r. jest również Polska, zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy ma charakter organu wykonawczego i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym.

Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" nie zawiera przepisów prawa bezwzględnie obowiązujących na terenie Polski. Ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł. Celem wydanej w 1980r. klasyfikacji było wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów choroby pylicy takich jak zaciemnienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Nie służy ona natomiast tworzeniu prawnej definicji choroby pylicy. Klasyfikacja nie definiuje patologicznych jednostek chorobowych, ani nie bierze pod uwagę zdolności do pracy. Ponadto nie wyznacza prawnych definicji pylicy dla celów odszkodowań, ani nie implikuje poziomu, na którym wypłacane jest odszkodowanie.

Przyjmując, że choroba pylicy, jako choroba zawodowa nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, orzeczenia medyczne wymagają szczególnie starannego uzasadnienia odmowy stwierdzenia tej choroby z powołaniem na wiedzę medyczną, co poddane musi być kontroli organu wydającego decyzje o stwierdzeniu choroby zawodowej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. do jej ponownego rozpoznania z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej powyżej, a także wskazań, co do dalszego postępowania.

Rolą organu będzie więc uzyskanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego, które odniesie się do wyników badań histopatologicznych i wyjaśni, z jakich przyczyn zaobserwowane u M.K. i opisane w karcie wypisowej Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Oddział Chorób Zawodowych w S. zmiany chorobowe określone, jako "...guzek z ogniskami zwapień, oraz nieliczne ogniska przewlekłych nacieków zapalnych" nie są objawami choroby zawodowej pylicy płuc górników kopalń węgla. Podkreślić raz jeszcze trzeba, iż pylica płuc w wykazie chorób zawodowych nie została ograniczona żadnymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi. Być może, że pylica płuc w jej początkowych stadiach nie odpowiada jeszcze chorobie zawodowej pylicy górników kopalń węgla. Takie stwierdzenie wynikać musi jednak z przekonywujących i logicznych ustaleń medycznych zamieszczonych w orzeczeniu lekarskim. Tego rodzaju rozważań nie zawierają jednak wydane w sprawie orzeczenia. Z tych przyczyn w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych organ zwróci się do Instytutu Medycyny Pracy o wydanie opinii uzupełniającej. Po uzyskaniu tego dowodu oceni ponownie zgromadzony w sprawie materiał i wyda stosowne do tych ustaleń rozstrzygniecie.

Zauważa się nadto, iż powoływanie się przez organy inspekcji sanitarnej na kryteria orzeczniczo-diagnostyczne w postaci klasyfikacji pylicy MOP, które nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa, wymaga przedstawienia tych materiałów w aktach sprawy, w celu umożliwienia zapoznania się z nimi, jako materiałem dowodowym, przez strony postępowania. Wydaje się więc celowe, by powołując się na zalecenia MPB ILO, organ dołączył ja do akt sprawy, jako całość materiału braną pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.