II SAB/Po 19/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] października 2012 r. G. P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w .) o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego komina na posesji w S. ul. [...][...], należącej do L. W.

Pismem z dnia [...].10.2012 r. PINB w K. zawiadomił L. W. o przeprowadzeniu w dniu [...].11.2012 r. z urzędu kontroli na nieruchomości w S. przy ul. [...][...] (działka nr [...]) na okoliczność przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane związanych z utrzymaniem we właściwym stanie technicznym budynku mieszkalno-handlowego oraz wykonaniem robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej w strefie ochrony Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatury w K. W zawiadomieniu powołano przepisy art. 61 oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Pismem z dnia [...] października 2012 r. J. K., działający w imieniu G. P.-B. na mocy pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] października 2012 r., zwrócił się do PINB w K. z żądaniem podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego na okoliczność ustalenia, czy budynki znajdujące się na nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. [...][...] w S. posiadają ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wnoszący żądanie wskazał przepisy § 235 w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

PINB w dniu [...] listopada 12 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości przy ul [...][...] w S. z której sporządzone zostały dwa protokoły: jeden na potrzeby sprawy ustalenia, czy budynki na tej nieruchomości posiadają ściany oddzielenia przeciwpożarowego (znak NB-7358/175/12), drugi w sprawie kontroli stanu technicznego komina (znak NB-7358/174/12).

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., oznaczonym jako "żądanie strony", pełnomocnik G. B.-P. zwrócił się do PINB w K. o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii) protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2012 r. na nieruchomości przy ul [...][...] w S. Żądanie oparto na art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.), a w jego uzasadnieniu podano, że żądanie uzasadnione jest ważnym interesem, którego nie trzeba tłumaczyć.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] PINB poinformował pełnomocnika, w odpowiedzi na pismo z dnia [...] października 2012 r., iż G. B.-P., jako sąsiadowi nieruchomości należącej do L. W., nie przysługuje przymiot strony w zakresie spraw związanych z utrzymaniem obiektu na dz. nr [...] przy ul. [...][...], a prowadzonych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] PINB poinformował pełnomocnika, iż art. 73 k.p.a. określa zakres uprawnień strony w postępowaniu, w tym prawo żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. G. B.-P. jako sąsiadowi nieruchomości należącej do L. W., nie przysługuje przymiot strony w zakresie spraw związanych z utrzymaniem obiektu na dz. nr [...] przy ul. [...][...], a prowadzonych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Skoro wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła osoba nie posiadająca interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ nie ma obowiązku wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu z kontroli dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...][...] w S.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik G. B.-P. wezwał PINB do usunięcia naruszenia prawa – załatwienia żądania strony z dnia [...] listopada 2012 r. wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii) protokołu. Zdaniem wzywającego pismo PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. nie ma znamion orzeczenia o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.

Odpowiadając na wezwanie PINB pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] poinformował pełnomocnika, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Zdaniem organu również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła osoba nie posiadająca interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Równolegle pełnomocnik G. B.-P. pismem z tego samego dnia ([...] grudnia 2012 r.) wniósł do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: WWINB) "zażalenie strony na bezczynność PINB w K.". Zażalenie WWINB rozpatrzył w trybie art. 237 § 2 k.p.a. i pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] poinformował wnoszącego skargę pełnomocnika, że jest ona uzasadniona, bowiem przepis art. 73 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Tym samym PINB powinien był wydać postanowienie o odmowie wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentów z akt sprawy.

W dniu [...] stycznia 2013 r. G. B.-P., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PINB w K. w załatwieniu sprawy: żądania strony z dnia [...] listopada 2012 r. wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii) protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2012 r. na nieruchomości przy ul [...][...] w S., której właścicielem jest L. W. Opierając skargę na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawie w trybie autokontroli przez organ, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ obowiązany był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki i na zasadach przewidzianych przez prawo (art. 6 k.p.a.). Co prawda organ pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował stronę o swoim stanowisku, lecz pismo to nie ma znamion orzeczenia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi PINB w K. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że osoba nie będąca stroną, nie mająca w sprawie interesu prawnego, nie może skutecznie dochodzić przed sądem I instancji wydania orzeczenia w przedmiocie bezczynności organu administracji publicznej w danej sprawie. Organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zajęto stanowisko, iż właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a dotyczącego usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu lub utrzymaniu obiektu budowlanego (NSA z 15.09.2011 r. sygn. II OSK 1346/10). Zdaniem organu uwierzytelnienia odpisów dokumentów z akt sprawy może żądać osoba mająca status strony w tej konkretnej sprawie, z akt której żąda wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Żądanie takie musi być przy tym uzasadnione ważnym interesem strony postępowania. Organ wyjaśnił, że z dokonanych w ramach przedmiotowej sprawy ustaleń wynika, iż właściciel budynku, której dotyczyła przeprowadzona w dniu [...] listopada 2012 r. kontrola, podjął stosowne działania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - w zakresie przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku. W tych okolicznościach uznano, że skarżącej jako sąsiadowi nieruchomości należącej do L. W., nie przysługuje przymiot strony w zakresie spraw związanych z utrzymaniem budynku mieszkalno-handlowego na działce przy ul. [...][...] w S. Kończąc PINB wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r, znak [...] na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówiono skarżącej wydania wnioskowanego odpisu protokołu kontroli. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie. Ponadto skarżąca w dniu [...] stycznia 2013 r. wystąpiła z podaniem o udostępnienie przedmiotowego protokołu z kontroli w trybie informacji publicznej. Kopię protokołu organ przekazał pełnomocnikowi skarżącej pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...].

Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] WWINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie organu do podjęcia działania w określonej sprawie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., uznając skargę za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, ewentualnie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie o bezczynność Sąd ogranicza się do badania, czy organ pozostaje w zwłoce, nie ocenia natomiast prawidłowości i legalności wydanego aktu lub dokonanej czynności.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca zwróciła się do PINB w K. z żądaniem podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego na okoliczność ustalenia, czy budynki znajdujące się na nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. [...][...] w S. posiadają ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego komina na tej nieruchomości. Przedmiotowa skarga dotyczy natomiast kwestii wpadkowej – sposobu rozpatrzenia wniesionego do PINB w K. żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii) protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2012 r. na wskazanej nieruchomości przy ul [...][...] w S. Żądanie to oparto na art. 73 § 2 k.p.a., wywodząc, iż jako stronie postępowania skarżącej przysługuje prawo uzyskania dokumentów z akt sprawy, którą zainicjowała wnosząc pismami z dnia [...] i [...] października 2012 r. podania o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego komina oraz ścian oddzielenia przeciwpożarowego budynków zlokalizowanych na tej nieruchomości. W wyniku pism skarżącej PINB w K. podjął czynności kontrolne w oparciu o przepisy art. 81 ust. 1, 3 i 4, art. 81a oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 i 62 ust. 1 pkt 1c tej ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż wykładnia przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, który obejmuje przepisy art. 61 i 62, prowadzi do wniosku, że jedyną stroną postępowania w sprawie utrzymania i stanu technicznego obiektu budowlanego może być tylko inwestor lub zarządca danego obiektu. Wszystkie inne osoby mają jedynie interes faktyczny w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie utrzymania obiektów budowlanych, gdyż nie mogą z tego postępowania wywieść żadnego interesu prawnego dla siebie. Skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej, nie ma zatem interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest stan techniczny budynków zlokalizowanych na sąsiedniej nieruchomości, a stanowisko to jest ugruntowane w doktrynie i w orzecznictwie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w takich okolicznościach faktycznych i prawnych obowiązkiem PINB w K. było rozpatrzenie żądania skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą skargę obowiązku wydania postanowienia w oparciu o ten przepis w rozpatrywanym przypadku nie było. Przepisu art. 74 § 2 k.p.a. nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od art. 73 k.p.a., który stanowi o uprawnieniach przysługujących stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (tak: J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). Skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji, wyłącznie strona postępowania może żądać, w oparciu o przepis art. 73 § 2 k.p.a., wydania odpisu (kopii) protokołu z kontroli przeprowadzonej na okoliczność przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stosowania tych przepisów stanowi przeszkodę do żądania wszczęcia takiego postępowania, co w konsekwencji stanowi o braku możliwości skierowania do organu żądania o udostępnienie odpisu (kopii) dokumentów z takich akt. Tym samym nie rozpatrzenie żądania w trybie art. 74 § 2 k.p.a nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie z dnia [...] listopada 2012 r. PINB pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. udzielił odpowiedzi pełnomocnikowi skarżącej na żądanie wydania odpisu (kopii) protokołu z kontroli. Zarówno formę jak i stanowisko zawarte w tym piśmie uznać należy za wystarczające.

Obowiązek udostępniania akt sprawy odnosi się przy tym wyłącznie do akt zgromadzonych w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej. Chodzi zatem o akta konkretnej sprawy administracyjnej, w której jako konkretny podmiot uczestniczy strona żądająca udostępnienia jej akt. Z przesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby przed wniesieniem przedmiotowej skargi PINB w K. wszczął jakiekolwiek postępowanie w sprawie. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, które w tym przypadku miało miejsce (kontrola obiektów w dniu [...] listopada 2012 r.) prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OSK 1500/09 z dnia 27 sierpnia 2010 r. publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Naczelny Sąd Administracyjny w tym ostatnim, powołanym powyżej orzeczeniu uznał, że z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Zatem z tego samego powodu nie można skutecznie wywodzić, że protokół wygenerowany w wyniku przeprowadzonej takiej kontroli jest częścią akt konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym nie można uznać, iż przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma na tym etapie w ogóle zastosowanie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Obywatel niebędący stroną postępowania administracyjnego nie ma prawa żądania udostępnienia mu akt (dokumentów) posiadanych przez organ administracyjny i dlatego skarga na bezczynność organu nie jest w tym zakresie dopuszczalna (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2001 r., II SAB 169/00, Wokanda 2001, nr 10, s. 34).

Zgodnie z treścią art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy jednak legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego. Jak wyżej wywiedziono skarżąca nie jest stroną postępowania w zakresie spraw związanych z utrzymaniem budynku położonego w S. przy ul. [...][...]. Wprawdzie to na skutek pisma skarżącej organ nadzoru budowlanego podjął czynności kontrolne w sprawie stanu budynków na tej nieruchomości, lecz pisma skarżącej należało potraktować jedynie jako sygnalizację złego stanu budynku, co uczyniono. Ewentualne postępowanie, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego, może być w tym przypadku wszczęte z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2002 r. sygn. akt IV SAB 105/01, stwierdził, że podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie - w świetle przepisów prawa, dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII k.p.a. Żądanie udostępnienia przedmiotowych protokołów kontroli skarżąca może również wnieść w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co jak wynika z akt sprawy skarżąca uczyniła. Skarga zatem, z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stanu budynku na nieruchomości przy ul. [...][...] w S., podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.