II GSK 672/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1711/12, oddalił skargę B. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 17 maja 2006 r. B. G. (dalej: skarżąca), złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. z/s w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 i w dniu 29 sierpnia 2006 r. - korektę tego wniosku, a w dniu 29 czerwca 2006 r. wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006, w którym zadeklarowała łącznie 5 120,00 ton buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Jednocześnie strona załączyła do wniosku kopię umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych nr 7781852, zawartą dnia 9 maja 2006 r., na dostawę w kampanii cukrowniczej 2006/2007 buraków cukrowych w ilości 5 120,00 ton.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. przyznał B. G. płatności bezpośrednie do gruntów oraz oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006. Oddzielna płatność z tytułu cukru w wysokości 173 772,80 zł, przyznana powyższą decyzją, naliczona do całej zadeklarowanej we wniosku ilości ton buraków cukrowych, została w dniu 6 czerwca 2007 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez producentkę rolną.

W związku w tym, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ przyznał skarżącej oddzielną płatność z tytułu cukru do ilości ton buraków cukrowych, o której mowa w umowie dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych nr 7781852, zawartej dnia 9 maja 2006 r., Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., decyzją z [...] czerwca 2007 r., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. z [...] lutego 2007 r.

Prezes ARiMR po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2007 r. w zakresie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2007 r. w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 lipca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 147/08 oddalił skargę skarżącej, a Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1013/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku

W dniu 26 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. wydał nową decyzję o odmowie przyznania B. G. oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. o odmowie przyznania B. G. oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006.

Zawiadomieniem z 27 kwietnia 2009 r. B. G. została poinformowana przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. z [...] lutego 2007 r.

Decyzją z [...] września 2009 r. Prezes ARiMR ustalił B. G. kwotę nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru w wysokości 173 772,80 zł.

Po rozpatrzeniu wniosku strony z 14 października 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru, Prezes ARiMR w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] września 2009 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. t. 44, str. 243, z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) 796/2004), zgodnie z którym obowiązek zwrotu dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu (lub innego organu) oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Na tę okoliczność Sąd polecił przeprowadzić organowi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy wykształcenie strony stwarzało jej obiektywną możliwość wykrycia błędu organu, który wydał w sprawie decyzję. A następnie te kompetencje odnieść do wykształcenia kadry urzędniczej i orzekającego w sprawie organu. Ponadto w ocenie Sądu skarżąca działała bez wątpienia w dobrej wierze załączając do wniosku umowę, której treść nie pozostawia wątpliwości, co do jej charakteru.

W związku ze złożeniem przez Prezesa ARiMR skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1142/10 oddalił skargę kasacyjną.

Rozpatrując ponownie sprawę ustalenia B. G. kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2009 r. Organ podkreślił, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w W. sygn. akt: V SA/Wa 427/10 pismem z 14 lutego 2012 r. wezwał B. G., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., do złożenia wyjaśnień odnośnie jej wykształcenia oraz innych informacji, które mogą mieć znaczenie w zakresie oceny istnienia obiektywnej możliwości wykrycia przez B. G., iż oddzielna płatności z tytułu cukru na rok 2006 została dokonana na skutek błędu organu, polegającego na wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. decyzji z [...] lutego 2007 r., przyznającej oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006, z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na wezwanie, B. G. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. z/s w G. oświadczenie, w którym stwierdziła, że ukończyła Liceum Ogólnokształcące w P. i uzyskała maturę w roku 1978. Następne 2 lata uczyła się w Studium Kulturalno-Oświatowym w C. na kierunku turystyka i rekreacja, które ukończyła w 1980 r. (do pisma dołączyła stosowne dokumenty).

W ocenie organu informacje dotyczące wykształcenia strony, pozwalają w sposób wyczerpujący na ustalenie kwalifikacji strony w celu dokonania oceny, czy wykształcenie strony stwarzało jej obiektywną możliwość wykrycia błędu organu, który wydał w sprawie decyzję. Tym samym Prezes ARiMR uznał, iż w odniesieniu do strony uzasadnione jest zastosowanie wyższego miernika staranności z uwagi na zawodowy charakter prowadzonej przez nią działalności oraz wykształcenie strony. Bowiem strona znając treść umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych załączonej do wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 wiedziała, iż umowa ta jest umową warunkową i w przypadku, gdy producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru na rok gospodarczy 2006/2007, buraki cukrowe, dostarczone na podstawie przedmiotowej umowy, będą traktowane jako buraki pozakwotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącej, stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez B. G. nienależnie pobranych płatności, określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia dla uznania, iż strona nie mogła wykryć błędu organu polegającego na przyznaniu jej oddzielnej płatności z tytułu cukru z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w całości zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, w odniesieniu do strony uzasadnione jest zastosowanie wyższego miernika staranności z uwagi zawodowy charakter prowadzonej przez nią działalności oraz jej wykształcenie. Bowiem strona znając treść umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych załączonej do wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 wiedziała, iż umowa ta jest umową warunkowa i w przypadku, gdy producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru na rok gospodarczy 2006/2007, buraki cukrowe, dostarczone na podstawie przedmiotowej umowy, będą traktowane jako buraki pozakwotowe, za które nie przysługują płatności.

Ponadto w ocenie Sądu organ, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA, dokonał wszystkich ustaleń, do których był zobowiązany na podstawie treści uzasadnień sądów obu instancji. Po przeprowadzonym postępowaniu uzupełniającym, zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ dopełnił powinności wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

B. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez uznanie, że błąd popełniony przez właściwą władzę mógł być wykryty przez skarżącą, a tym samym istnieje po jej stronie obowiązek zwrotu pobranej płatności

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnioną ocenę materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie uzupełniony przez Prezesa ARiMR zgodnie z zaleceniami WSA.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że strona skarżąca miała obiektywną możliwość wykrycia błędu popełnionego przez organ wydający decyzję oraz dlaczego w stosunku do strony przyjęto wyższy miernik staranności, a także na czym polega zawodowy charakter prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie nie wynika, aby stanowiąca istotę sporu okoliczność, tj. czy błąd organu mógł obiektywnie zostać wykryty przez rolnika - była przedmiotem oceny dokonanej zgodnie z art. 80 k.p.a.

Prezes ARiMR, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie posiadanego przez skarżącą wykształcenia ustalił, że ukończyła ona Liceum Ogólnokształcące zakończone egzaminem dojrzałości oraz dwuletnie studia na kierunku rekreacji i turystyki w Państwowym Studiom Kulturalno-Oświatowym w C., jak również uzyskała w 1983 r. tytuł "Wykwalifikowany rolnik" (świadectwo wydane przez Państwową Komisję Egzaminacyjną przy Urzędzie Wojewódzkim w C.). Nadto organ dodał, iż w okresie złożenia wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 r., strona prowadziła działalność rolniczą na obszarze o powierzchni 231,34 ha, co wskazuje na znaczny rozmiar prowadzonej działalności oraz jej zawodowy charakter. Powyższe ustalenia potwierdza wykształcenie strony oraz uzyskany tytuł "Wykwalifikowany rolnik".

Zawodowy charakter prowadzonej przez stronę działalności rolniczej oraz jej średnie wykształcenie, uzasadnia w ocenie organu, zastosowanie w stosunku do niej wyższego miernika staranności. Strona znając, bowiem treść postanowień § 1 ust. 2, 3, 4 i 6 umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych załączonej do wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na 2006 r., wiedziała że umowa ta jest warunkowa i w sytuacji, gdy producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru na rok gospodarczy 2006/2007, buraki cukrowe dostarczone na podstawie tej umowy, będą traktowane jako buraki pozakwotowe. Także z zapisów formularza wniosku (rubryka obejmująca ilość buraków cukrowych objętych umową przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego) wynikało, że należy podać wagę buraków kwotowych (a nie innych). Organ również dodał, że strona składając wniosek o przyznanie płatności, złożyła podpis pod oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania oddzielnej płatności z tytułu cukru.

Mając na uwadze te okoliczności organ stwierdził, iż zadeklarowanie przez stronę we wniosku o przyznanie płatności buraków cukrowych objętych umową dodatkowej kontraktacji, należy uznać, co najmniej za brak należytej staranności. Prawidłowość tej oceny została w zaakceptowana przez WSA w W.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż wobec strony mającej średnie wykształcenie oraz posiadającej gospodarstwo rolne o znacznych rozmiarach należy zastosować wyższy miernik staranności, przy czym organ nie wyjaśnił, na jakich przesłankach oparł tę konkluzję. Analiza zaistnienia przesłanek wyłączających zwrot pobranych kwot ma na celu stwierdzenie, czy rolnik mógł wiedzieć o błędzie organu, a zatem przedmiotem badania jest stan faktyczny w odniesieniu do pewnego stanu obiektywnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu. W sytuacji, gdy organ dysponował załączoną do wniosku umową dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych z dnia 9 maja 2006 r. i której warunkowy charakter nie pozostawiał żadnych wątpliwości, a mimo to przyznał oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006, nie można wymagać od rolnika, aby błąd ten mógł zostać przez niego wykryty. Skarżąca działała w dobrej wierze załączając do wniosku warunkową umowę, a mimo to organ wydał decyzję pozytywną. W takim stanie faktycznym sprawy nie można obarczyć odpowiedzialnością za to strony skarżącej, przyjmując w stosunku do niej wyższy miernik staranności, niż wobec pracowników organu. Nie można też uznać za prawidłowe stanowisko organu, że wystarczającym dla przyjęcia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika jest jego średnie wykształcenie oraz złożone przez niego oświadczenie o znajomości procedury określającej zasady uzyskania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Bowiem obowiązek znajomości procedur ciąży w znacznie większym stopniu na organach, które je stosują, niż na osobie zajmującej się produkcją rolną. Podkreślić należy, że strona nie legitymuje się wykształceniem prawniczym ani administracyjnym, a jedynie średnim humanistycznym. Natomiast tytuł "Wykwalifikowany rolnik", do którego organ przywiązuje tak dużą wagę, uzyskała w 1983 r. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby wymagać od skarżącej lepszej znajomości przepisów prawnych (w tym unijnych), niż od pracowników organów orzekających w sprawie. Nadto organ nie stwierdził, że strona miała doświadczenie w transakcjach zawieranych z producentami cukru i wobec tego powinna z całą świadomością wiedzieć, że zawarta umowa jest warunkową. W odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro na podstawie umowy załączonej do wniosku, stronie przyznano płatność, to miała ona pełne podstawy sądzić, iż umowa ta spełnia prawem przewidziane warunki do uzyskania płatności. Zestawiając z jednej strony rolnika a z drugiej profesjonalny organ administracji trudno jest oczekiwać, aby ten rolnik otrzymując pozytywną decyzję w sprawie przyznania płatności miał obowiązek podjęcia kroków w kierunku sprawdzenia, czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami prawa, skoro dołączył do wniosku stosowną umowę. Organ nie wykazał również zawodowego charakteru działalności prowadzonej przez stronę, o której zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może świadczyć wyłącznie prowadzenie gospodarstwa rolnego o znacznych rozmiarach.

Zgodnie z treścią art. 74 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obowiązek zwrotu dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Wobec tego, że w sprawie nie wykazano, iż spełniona została przesłanka, iż błąd jest tego rodzaju, że mógł być wykryty przez rolnika, zarzut naruszenia omawianego przepisu jest również okazał się zasadny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.