VI SA/Wa 224/13

Uzasadnienie

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: K.p.a.), art. 13g ust. 1, ust. la, ust. 1b pkt 1, ust. 2, art. 40c, art. 41 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn zm.), lp. 6 pkt 1 lit. b), lp. 6 pkt 9 lit. d), e), lp. 9 pkt 15 lit. b) załącznika nr 2 do ww. ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), po rozpatrzeniu odwołania strony – p. J. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 21.660 złotych, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dla:

1. pojedynczej osi nienapędowej,

2. podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m oraz

3. dopuszczalnej masy całkowitej (dmc).

W dniu [...] listopada 2011 r. w m. G. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki D. o nr rej. [...]. Pojazdem kierował p. R. K., który wykonywał przewóz drogowy piasku w imieniu przedsiębiorcy p. J. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. - S. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Dnia [...] maja 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 21.660 zł, od której strona złożyła odwołanie.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji dnia [...] listopada 2012 r. wydał decyzję ponownie nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 21.660 złotych, od której strona również złożyła odwołanie.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik strony zarzuca naruszenie art. 6 K.p.a., przez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące normy prawne, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, art. 7, 77 § 1 K.p.a. przez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy. Pełnomocnik wskazuje, iż organ I instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który stracił moc w dniu 19 października 2012 r., czyli przed wydaniem decyzji administracyjnej, co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji i najpoważniejszy argument do jej uchylenia. Ponadto skarżący informuje, iż pomimo wniosku o zapoznanie się z dokumentami stanowiącymi materiał dowodowy min. protokołu pomiaru pochylenia terenu, gdzie przeprowadzono kontrolę, instrukcji obsługi wag, podstawy prawnej błędu pomiarowego "2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę", organ I instancji odmówił przesłania kopii dokumentów, co świadczy jego zdaniem o negatywnym nastawieniu organu do strony. W dalszej części odwołania skarżący zgłasza wątpliwość w zakresie prawidłowego zastosowania lp. załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych dotyczącego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, odwołując się do przepisów: art. 64 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 13g ust. 1 oraz art. 40c i art. 41 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że w myśl lp. 6 pkt. 9 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych w przypadku podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m, dopuszczalna jest suma nacisków osi do 14,5 t włącznie.

W przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t dopuszczalna masa całkowita może wynosić do 32 t włącznie w myśl zapisów lp. 9 pkt 15 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych. W załączniku tym określone są wysokości kar pieniężnych (o których nowa w powołanym wyżej art. 13g ust. 1 ww. ustawy), za przekroczenie dopuszczalnej masy oraz dopuszczalnych nacisków osi na drogach.

Miejsce przeprowadzenia czynności kontrolnych legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku do ważenia pojazdów z dnia [...] października 2011 r. Pojazd został zważony przy pomocy stacjonarnej wagi do pomiarów dynamicznych DAW 50 o nr fabrycznym [...]. Waga ta w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Ł. z datą ważności do dnia [...] października 2013 r. Powyższy dokument został okazany kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenia. Po dokonaniu pomiarów sporządzono w/w protokół kontroli.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, organ I instancji stwierdził następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk 8,09 t na I osi pojedynczej nienapędowej - przekroczenie o 0,091,

- nacisk 8,19 t na II osi pojedynczej osi nienapędowej - przekroczenie o 0,19 t,

- nacisk 27,96 t na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 13,45 t,

- masa całkowita pojazdu 44,23 t - przekroczenie dmc o 12,23 t,

- kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych.

Wysokość kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdów oraz dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, określona jest w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych i wynosi:

- lp. 6 Za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t:

pkt 1 dla pojedynczej osi nienapędowej o nacisku osi:

- lit. b) powyżej 8,0 t do 8,5 600 zł

- pkt 9 dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m o sumie nacisków osi:

- lit. d) powyżej 16,5 t do 17,51 1740 zł

- lit. e) za każde rozpoczęte przekroczenie o 1,0 t powyżej 17,5 t - dodatkowo 1440 zł

- lp. 9: Za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej:

- pkt 15 czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t:

- lit. d) powyżej 42,01 do 57,01 2880 zł.

W niniejszej sprawie kara pieniężna wynosi: (2 x 600 zł) + 1740 zł + (11 x 1440 zł) + 2880 zł = 21.660 złotych.

Organ odwoławczy rozważywszy argumenty skarżącego stwierdził, iż w świetle obecnie obowiązujących regulacji prawnych nie stanowią one podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jakkolwiek organ I instancji w treści decyzji jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który w dniu jej wydania już nie obowiązywał, to zdaniem organu okoliczność ta wbrew twierdzeniu skarżącego nie stanowi "kwalifikowanej wady decyzji", która powinna skutkować jej uchyleniem. W tym miejscu warto przywołać fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 15 lipca 2003 r. (sygn. akt: I SA 371/03), który stwierdził, iż "Błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ".

Dnia 19 października 2012 r. weszła w całości w życie ustawa o zmianie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, jednak w przepisach przejściowych wyraźnie wskazano, że do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie wszczęto w dniu [...] sierpnia 2012 r., zatem organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy w starym brzmieniu.

Ponadto za chybiony organ uznał zarzut skarżącego, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 Kpa, tj. prawa do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Analiza akt sprawy jednoznacznie wykazuje, iż [...]i Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego wskazał, iż ma ona prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz pouczył ją o treści art. 73 § 1 Kpa, tj. o przysługującym jej prawie do przeglądania akt sprawy, sporządzania odpisów i notatek. Pouczenie o uprawnieniu wynikającym z powyższych przepisów organ I instancji powielił również w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., którym poinformował stronę o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego.

Skarżący pismem z dnia [...] września 2012 r., składając wyjaśnienia, wystąpił również o przesłanie stosownych dokumentów w nim wymienionych, a jako podstawę wskazał art. 73 § 2 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformował, że przysługuje jej uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 K.p.a., a czynności tych można dokonać w siedzibie WTTD w [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji przekazał stronie informacje odnośnie wag użytych do kontroli, miejsca gdzie przeprowadzono pomiary oraz ponownie poinformował o możliwości przeglądania akt w siedzibie organu.

Organ wskazał, że z treści art. 73 § 2 K.p.a. wynika dla strony uprawnienie do wydania, a nie przesyłania odpisów (kserokopii) z akt sprawy i to tylko w sytuacji uzasadnionej ważnym interesem strony. Na potwierdzenie tego stanowiska organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 385/09, iż "(...) W postępowaniu administracyjnym prawo strony do przeglądania akt jest w zasadzie nieograniczone poza tym, że przysługuje ono stronie. Jak bowiem stanowi art. 73 § 1 Kpa organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony ( art. 73 § 2 Kpa ). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej - prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 K.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 K.p.a.) w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2001 r., II SA 1936/2001, LEX nr 55301 i z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK20/07, LEX nr 437527) (...)".

Strona posiadała zatem uprawnienie, aby przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy, z którego jednak nie skorzystała. Tym samym nie może się ostać stwierdzenie o "negatywnym nastawieniu do kontrolowanego podmiotu" organu I instancji. Organ administracji nie ma obowiązku sporządzania kserokopii z akt sprawy i doręczania ich stronie.

Ponadto analiza protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2011 r. wykazuje, iż kierowcy okazano m.in. świadectwo legalizacji wagi, protokół z pomiaru pochylenia terenu, miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wagi ze świadectwami legalizacji, o czym świadczy podpis kontrolowanego kierowcy.

Natomiast odnośnie wątpliwości pełnomocnika dotyczących zastosowania lp. 9 pkt 15 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych, organ uznał je za nieuzasadnione. Zgodnie z treścią lp. 9 pkt 15 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych, w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t dopuszczalna masa całkowita może wynosić do 32 t włącznie.

Zastosowanie ww. lp. nie jest uzależnione od wyników pomiaru uzyskanych w toku kontroli, lecz od specyfikacji technicznej danego pojazdu. Organ odwoławczy pragnie wskazać, iż lp. 9 pkt 15 ww. załącznika nr 2 w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowania, gdyż maksymalny nacisk każdej z osi nie może przekraczać 9,5 t, bo jak wynika z treści dowodu rejestracyjnego pojazdu marki D. o nr rej. [...], największy dopuszczalny nacisk osi dla tego typu pojazdu wynosi 105,00 kN. Jednakże analiza powyższego lp. załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych wykazuje, iż składa się ono z dwóch alternatywnych warunków, albo zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo mechaniczne z bliźniaczymi oponami i naciskiem do 9,5 t. Skoro zawieszenie było pneumatyczne, to rozpatrywanie tej drugiej alternatywy i nacisk na oś jest nieistotny.

Organ stwierdził również, że waga stacjonarna legalizowana jest w miejscu instalacji. Skoro posiada ważną legalizację, również miejsce jej instalacji spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 188, poz. 1345).

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kontrolę pojazdu przeprowadzono w miejscu do tego zatwierdzonym, legitymującym się pomiarem pochylenia terenu, przy zastosowaniu wagi, która w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji.

Ponadto od uzyskanego wyniku pomiaru odjęto możliwą granice błędu, tj. 2% zaokrąglonego do 0,1 t w górę. Tolerancja ta została przyjęta wewnętrznymi regulacjami Inspekcji Transportu Drogowego, na korzyść stron postępowania, gdyż rzeczywisty wynik pomiaru jest zawsze wyższy.

Reasumując organ uznał, że cała procedura ważenia odbyła się zgodnie z procedurą, za pomocą zalegalizowanego przyrządu pomiarowego przez kompetentne organy i jej wyniki są w pełni wiarygodne.

W myśl art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 1 powyższą karę nakłada się na podmiot wykonujący przejazd.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym już sam ruch pojazdu nienormatywnego po danej drodze publicznej wymaga zezwolenia. A zatem podmiot wykonujący przejazd przed jego rozpoczęciem winien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Jeśli ma on trudności z takim rozmieszczeniem ładunku, który nie będzie powodował przekroczenia nacisków osi, dopuszczalnej masy całkowitej, winien rozważyć możliwość zmniejszenia ilości przewożonego towaru. Dopracowanie się sprawnego systemu załadunku pojazdów, tak by nie były przekraczane normy wymagane przepisami o drogach publicznych, leży niewątpliwie w interesie podmiotu wykonującego przejazd. Normy w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a fakt ich naruszenia skutkuje koniecznością nałożenia kary pieniężnej. Nie kto inny bowiem, ale właśnie podmiot wykonujący przejazd jest odpowiedzialny za ewentualne naruszenia tych regulacji.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 25 ustawy o drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi.

Co więcej, ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 61 wyraźnie precyzuje w jaki sposób należy dokonywać załadunku:

1. Ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu.

2. Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby:

1) nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę;

2) nie naruszał stateczności pojazdu;

3) nie utrudniał kierowania pojazdem;

4) nie ograniczał widoczności drogi lub nie zasłaniał świateł, urządzeń sygnalizacyjnych, tablic rejestracyjnych lub innych tablic albo znaków, w które pojazd jest wyposażony.

3. Ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia lub wywoływaniem nadmiernego hałasu. Nie może on mieć odrażającego wygląd lub wydzielać odrażającej woni.

4. Urządzenia służące do mocowania ładunku powinny być zabezpieczone przed rozluźnieniem się, swobodnym zwisaniem lub spadnięciem podczas jazdy.

5. Ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę.

Należy zauważyć, iż ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, a mianowicie w dniu 18 października 2011 r. wszedł w życie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011 r. Nr 222, poz. 1321). Artykuł 8 ww. ustawy stanowi, iż wchodzi ona w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem:

1) art. 1 pkt 9 w zakresie art. 64h oraz art. 5 ust. 2, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 5 lit. b w zakresie art. 61 ust. 15 i 16, który wchodzi w życie w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Ogłoszenie ustawy nastąpiło dnia 18 października 2011 r., gdyż tego dnia ww. ustawę opublikowano pod pozycją 1321 w Dzienniku Ustaw nr 222 z 2011 r.

W chwili rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy zmienił się stan prawny, gdyż weszła w życie w całości ww. ustawa, zaś stosownie do art. 5 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Artykuł 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdu nienormatywnego, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przejazd:

a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,

b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub

2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna.

W tym miejscu należy wskazać, iż ustawodawca nie wprowadził legalnych definicji "ładunku sypkiego" oraz "drewna" w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający decyzję jest zatem zobowiązany każdorazowo do oceny, czy rodzaj przewożonego ładunku umożliwia zastosowanie zapisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

Zdaniem organu odwoławczego ładunek sypki jest to materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolność do przesypywania się, zaś poszczególne jego cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego.

W rozpatrywanym przypadku przewożono piasek, jednakże kontrola obok przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu, wykazała również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej. Nie znajduje więc zastosowania art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

Organ uznał za konieczne wskazać, iż ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "należytej staranności", czy "braku wpływu", w związku z czym w zakresie należytej staranności należy posiłkować się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym (zwłaszcza ma tu zastosowanie art. 355 § 1 i 2 K.c.).

Pod pojęciem zachowania należytej staranności należy zatem rozumieć sposób postępowania dłużnika odpowiadający wymaganiom zawartym w obiektywnym wzorcu postępowania, który jest tworzony na tle danego stosunku. Kwestia niezachowania należytej staranności może być rozpatrywana wówczas, gdy zachowanie podmiotu stanowiło będzie odstępstwo od tak ukształtowanego wzorca. Budowa wzorca staranności w przypadku podmiotów wykonujących przewozy drogowe musi uwzględniać regulację zawartą w art. 355 § 2 KC. Zgodnie z tym przepisem, przy ocenie należytej staranności, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, należy brać pod uwagę zawodowy charakter tej działalności. Co za tym idzie, należyta staranność wymagana w stosunkach danego rodzaju będzie musiała być oceniana przy uwzględnieniu wiedzy, doświadczenia i umiejętności praktycznych, jakie wymagane są od przedsiębiorcy podejmującego w tym przypadku działalność w zakresie przewozu drogowego. Wzorzec taki będzie zatem wyższy względem tych osób, niż względem osób, które nie prowadzą działalności o charakterze zawodowym. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć zatem na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Zaostrzony wzorzec staranności wpływa na zwiększenie wymagań wobec podmiotu wykonującego przewozy, ułatwia zatem postawienie mu zarzutu niedołożenia należytej staranności, a więc zarazem utrudnia mu uchylenie się od odpowiedzialności w razie odstępstwa od wzorca. Przewoźnik musi mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą przewoźnika i wyłącza możliwość zastosowania umorzenia, o którym mowa w art. 5 ust 2 pkt 1 ww. ustawy. W odniesieniu do ewentualnych przekroczeń dopuszczalnych norm, w przypadku podmiotów wykonujących przewozy drogowe, zasadnicze znaczenie będą miały reguły ustalone w przepisach prawa przewozowego oraz prawa o ruchu drogowym, w tym regulacje zawarte w art. art. 43 ust 1 i 2 prawa przewozowego i art. 61 prawa o ruchu drogowym. Organ podkreślił przy tym, że należyta staranność, tj. staranność oczekiwana w stosunkach danego rodzaju, jest nie jest tylko "pochodną" obowiązku wynikającego z ustawy. Brak ustawowego obowiązku nie wyłącza zatem możliwości przypisania określonemu podmiotowi braku należytej staranności. Przy ocenie czy podmiot dochował należytej staranności należy brać bowiem także ogólnie przyjęte w społeczeństwie zasady będące wynikiem pewnego rodzaju powszechnych oczekiwań i wymagań względem określonej grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tym wypadku przewoźników. Istotne znaczenie będą miały, obok regulacji prawnych, także zasady współżycia społecznego, ukształtowane zwyczaje, różnego rodzaju reguły zawodowe dotyczące branży transportowej. I tak, do podstawowych obowiązków przewoźnika należy bezwzględnie sprawdzenie przed wyjazdem na drogi publiczne, czy pojazd nie narusza dopuszczalnych norm. Ze względu na to, że przewoźnik jest profesjonalistą w zakresie przewozu, nie powinien jedynie przyglądać się czynnościom ładunkowym nadawcy (załadowcy), ale współdziałać z nim w taki sposób, aby dzięki jego kwalifikacjom czynności te zostały wykonane w sposób prawidłowy, tj. aby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm.

Natomiast odnośnie terminu "braku wpływu" organ pomocniczo posłużył się wykładnią dokonywaną w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, uchylonym dnia 1 stycznia 2012 r.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 989/08), "okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów (...). Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II GSK 404/10, stwierdził również odnośnie "braku wpływu", że " (...) sytuacja taka ma miejsce gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytą staranność, tzn. uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje tutaj domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców - tak aby nie dochodziło do naruszenia prawa ".

L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiadamiając o ponownych wszczęciu postępowania administracyjnego, poinformował stronę o treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, oraz wezwał do przedstawienia dowodów, iż podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Strona w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym, nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem organu odwoławczego, brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Dopracowanie się sprawnego systemu załadunku pojazdów, w którym powinien uczestniczyć zarówno załadowca jak i podmiot wykonujący przejazd, tak by nie przekraczane były normy wymagane przepisami o drogach publicznych leży niewątpliwie w interesie podmiotu wykonującego przejazd. Normy w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a fakt ich naruszenia skutkuje koniecznością nałożenia kary pieniężnej. Ponadto to podmiot wykonujący przejazd przecież decyduje o wyborze trasy, czy zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przewozu i musi on uwzględniać w swych rachubach bezpieczeństwo zarówno kierowcy wykonującego transport, jak i innych uczestników ruchu. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze powyższe regulacje prawne oraz treść zgłaszanych przez stronę wyjaśnień w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności.

Wskazane w zebranym materiale dowodowym okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dla pojedynczej osi nienapędowej, podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m oraz dopuszczalnej masy całkowitej były okolicznościami, które podmiot wykonujący przejazd powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

Ponadto odnosząc się do argumentu strony, że organ orzekający wydał decyzję z obrazą art. 77 K.p.a., organ II instancji zważył, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 K.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Na poparcie tej tezy organ odwołał się do wyroku NSA z dnia 04.07.2001 r. (I SA 301/00).

Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 K.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 1098/06) prawidłowo sformułowane uzasadnienie powinno umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (art. 107 K.p.a.).

Organ odwoławczy ocenił, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 21.660 złotych nałożył zgodnie z prawem.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, iż wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca, zarzucając skarżonej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nadanie przymiotu legalności procedurom przedsięwziętym przez organ I instancji bez podstawy prawnej,

- naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym.

W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o:

- uchylenie niniejszej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

- zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania i obciążenie nimi Skarbu Państwa.

Przede wszystkim w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wykazywała, iż organ wydał decyzję w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawna., tj. wygasłą w momencie orzekania. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz w jego granicach. Ponadto w myśl art. 107 § 1 K.p.a. jednym z podstawowych składników decyzji administracyjnej jest powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. [...] WITD nałożył karę powołując się na przepisy art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (strona 1 - sentencja decyzji). Decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2012 r. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 lit a ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 222 poz. 1321 z 2011 r.) powołany w podstawie przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych stracił moc w dniu 19 października 2012 r., zatem niemal 2 tygodnie wcześniej przed opublikowaniem skarżonej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na powyższe zarzuty wskazał, iż powołanie nieobowiązującej podstawy prawnej było zgodne z przepisami art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Ponadto w komentarzu do samej kwestii niepowołania właściwej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji (tj. przywołania uzasadnienia stosowania poprzedniego stanu prawnego) GITD wskazał, iż błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto jej przesłanki do jej stosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Zatem idąc tokiem rozumowania organu, zasadniczo nie ma przeciwwskazań do każdorazowej rezygnacji z przywoływania podstaw prawnych wydanych decyzji, w aspekcie art. 107 §1 K.p.a. Organ z jednej strony dokładnie i enumeratywnie wymienia błędy i niedociągnięcia w stosowaniu prawa przez stronę, z kolei sam traktuje normy prawne wybiórczo, pomniejszając ich znaczenie w ewentualnych błędach organu podrzędnego. Takie podejście z pewnością nie stanowi realizacji obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Strona nadal zatem pozostaje w przeświadczeniu, iż organ I instancji nie zrealizował naczelnej zasady należytego informowania strony oraz przekonywania o słuszności powziętego rozstrzygnięcia.

Strona zaznaczyła również, iż była reprezentowana przez pełnomocnika mającego siedzibę w S., który w związku z tym miała znacznie utrudnioną możliwość realizacji uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., w szczególności możliwość zapoznania się z dokumentami obecnymi w aktach sprawy. Ponieważ z przyczyn obiektywnych pełnomocnik nie mógł bez przeszkód i trudności zapoznać się w siedzibie WITD z aktami, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji pełnomocnik dwukrotnie, tj. pismami z dnia [...] września oraz [...] września 2012 r. złożył w oparciu o art. 73 § 2 K.p.a. wniosek o przesłanie:

1. Kopii geodezyjnego świadectwa (protokołu) pomiaru nachylenia terenu zgodnie z wytycznymi wskazanymi w powyższym rozporządzeniu,

2. Przedstawienia nazwy (modelu, marki) wagi użytej do realizacji pomiaru,

3. Kopii instrukcji obsługi wagi wskazanej w punkcie 2 w zakresie dotyczącym prawidłowej procedury pomiaru,

4. Podstawy prawnej przyjętego błędu pomiarowego w zakresie "2% zaokrąglonych do 0,1t w górę".

Pełnomocnik strony swój wniosek argumentował faktem, iż zapoznanie się z informacjami, które notabene powinny znaleźć się w protokole kontroli, wymaga przebycia drogi ponad 1000 km, zatem koszty zapoznania się osobistego z dokumentacją były niezasadnie wysokie w stosunku do podjętych działań. [...] WITD pismem z dnia [...] września oraz [...] września 2012 r. dwukrotnie odmówił przesłania wskazanych kopii dokumentów argumentując, iż istnieje możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym wyłącznie w siedzibie organu. Co istotne, żadna norma materialna ani procesowa nie zabrania organowi administracji publicznej na przesłanie zainteresowanej osobie kopii określonego dokumentu, co wymaga od organu jedynie życzliwego podejścia w celu ułatwienia stronie skorzystania ze swoich praw. ŁWITD w swoim arbitralnym postępowaniu wolał dwukrotnie wysłać pismo o odmowie przesłania kopii określonych dokumentów, niż zrealizować wniosek strony wysyłając jedną korespondencję. Logika postępowania ŁWITD świadczy jedynie o arbitralnym nastawieniu do kontrolowanego podmiotu. GITD w skarżonej decyzji ograniczył się do wykazania, iż organ I instancji nie miał obowiązku przesłania wnioskowanych przez pełnomocnika dokumentów.

Strona w odwołaniu od decyzji organu I instancji zwróciła uwagę na fakt, iż [...] WITD w żadnym ze swoich pism nie odpowiedział na pytanie odnośnie podstaw prawnych zastosowania i uwzględnienia określonej wielkości odchyłki - błędu pomiarowego od wyników pomiaru nacisków osi oraz wagi rzeczywistej, co w konsekwencji uznać należy za pogwałcenie zasad wynikających z art. 10 § 1 w związku z art. 9 K.p.a. Zatem organ I instancji, mimo wniosku strony, nie starał się wyjaśnić, w jaki sposób ustalono maksymalne błędy pomiarowe uwzględnione podczas ważenia pojazdu w chwili kontroli. Powyższe budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zrealizowanej procedury pomiarowej i prawidłowego uwzględniania obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Co istotne, GITD również nie podał podstawy prawnej zastosowania określonych wielkości odchyłek uwzględniających błąd ważenia; potwierdza to stanowisko strony, iż ustalenia organów odnośnie dokładności użytych do pomiaru urządzeń rejestrujących są dowolne i przypadkowe. GITD uzasadniając uwzględnianie w czasie pomiarów realizowanych przez inspektorów ITD błędu pomiarowego o wartości 2%, w ten sam sposób mógłby uargumentować błąd 5 czy 10%. Organ nie przywołał żadnych podstaw prawnych, bądź choćby badań potwierdzonych przez właściwy organ metrologiczny, że określone odchyłki są właściwe dla danego rodzaju użytego urządzenia kontrolnego. Z tego zatem powodu w ocenie strony ustalenia organu są oderwane od obowiązujących norm prawa i stanowią luźną polemikę organu na temat ustalonych okoliczności.

Kolejne wątpliwości budzi uzasadnienie prawne nałożenia kary za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu. Mianowicie, jak wskazano na stronie 11 skarżonej decyzji, "za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne i równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony, powyżej 42 do 52 ton - 2880 zł". Konkluzją z tak przedstawionego uzasadnienia jest fakt, iż zastosowana kara pieniężna w wysokości 2880 zł jest właściwa wyłącznie dla przeciążonego pojazdu, charakteryzującego się naciskiem osi napędowej nie większym niż 9,5 tony. Zatem w niniejszej sytuacji albo została nieprawidłowo przedstawiona powoływana norma prawna, albo wskazany przepis zastosowano wadliwie do ustalonego stanu faktycznego. Niezależnie od przyczyn powyższego stanu rzeczy taka konstrukcja decyzji nie może się ostać w obrocie prawnym z uwagi na jej nieczytelność i brak wewnętrznej spójności. W odpowiedzi na powyższe GITD udzielił jednozdaniowej opinii, iż wątpliwości pełnomocnika nie są uzasadnione. Po raz kolejny organ zamiast dokonać jasnej i rzetelnej argumentacji określonego stanowiska przedstawia tezę, iż racja organu jest niepodlegająca dyskusji i niewymagająca głębszego wyjaśniania. Takie arbitralne podejście po raz kolejny potwierdza, iż przeprowadzone postępowanie było dalekie od zasad rzetelności, obiektywności i sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, organ odwoławczy zauważył, co następuje:

Odnosząc się do zarzutów skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że zarzut braku doręczenia na wniosek strony kserokopii akt sprawy i tym samym naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. jest nieuzasadniony. Organ zauważa, iż strona postępowania może domagać się uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie, w różny sposób, odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale jedynie wówczas, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Jednakże strona nie może żądać od organu doręczenia jej nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. VI SA/Wa 78/11). W konsekwencji w ocenie organu zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie organu również wskazane naruszenie lp. 9 pkt 15 lit d zostało dobrze zakwalifikowane i kara została prawidłowo nałożona.

Mając powyższe na względzie, Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie zważył, iż organy I i II instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego nie naruszając art. 7, art. 40 § 2, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a kara pieniężna za powyższe naruszenia została wymierzona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r., którą po rozpatrzeniu odwołania strony – p. J. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 21.660 złotych, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Skarżący zarzucił powołanej decyzji naruszenie przepisów Konstytucji RP (zwłaszcza art. 7 w zw. z art. 6 K.p.a.), przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, a także naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Odnosząc się najpierw – zgodnie z zasadami orzekania w sądach administracyjnych - do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji, a w szczególności zasady praworządności – "poprzez nadanie przymiotu legalności procedurom przedsięwziętym przez organ I instancji bez podstawy prawnej" należy stwierdzić, że skarżący odnosi ten zarzut do prawidłowości zrealizowanej procedury pomiarowej i prawidłowego uwzględniania obowiązujących w tym zakresie norm prawnych oraz uzasadnienia prawnego nałożenia kary za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu.

Odnosząc się do pierwszej kwestii trzeba zauważyć, że skarżący łączy ten zarzut z podanymi w protokole kontroli wynikami ważenia pojazdu, a zwłaszcza z użytą formułą " po odjęciu 200 [kg] i 2%", kwestionując legalność tego sposobu pomiaru. Według skarżącego, "...[...] WITD w żadnym ze swoich pism nie odpowiedział na pytanie odnośnie podstaw prawnych zastosowania i uwzględnienia określonej wielkości odchyłki - błędu pomiarowego od wyników pomiaru nacisków osi oraz wagi rzeczywistej, co w konsekwencji uznać należy za pogwałcenie zasad wynikających z art. 10 § 1 w związku z art. 9 K.p.a. Mo to potwierdzać stanowisko strony, "... iż ustalenia organów odnośnie dokładności użytych do pomiaru urządzeń rejestrujących są dowolne i przypadkowe. GITD uzasadniając uwzględnianie w czasie pomiarów realizowanych przez inspektorów ITD błędu pomiarowego o wartości 2%, w ten sam sposób mógłby uargumentować błąd 5 czy 10%. Organ nie przywołał żadnych podstaw prawnych, bądź choćby badań potwierdzonych przez właściwy organ metrologiczny, że określone odchyłki są właściwe dla danego rodzaju użytego urządzenia kontrolnego.

Odpowiadając na ten zarzut należy wskazać, że, wagi podczas kontroli metrologicznej badane są pod kontem dopuszczalnych błędów, zaś wyświetlany na nich wynik pomiaru jest już o ten błąd pomniejszony. Mimo to inspekcja od każdego wyniku odejmuje jeszcze 200 kg na każdej osi a następnie jeszcze 2%. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu, został wprowadzony wewnętrznym zarządzeniem na korzyść stron postępowania. Rzeczywisty wynik pomiaru powodowałby nałożenie surowszej kary pieniężnej. Procedura ta wynika z wieloletniej praktyki i rzeczywiście nie ma żadnego oparcia w akcie prawnym mieszczącym się w katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jest ona natomiast wynikiem uznania organu, które nie przekracza dopuszczalnych granic, jest wynikiem doświadczenia organów kontrolnych i zostało przyjęte z korzyścią dla kontrolowanych.

Odnosząc się do tych zarzutów (co organ odwoławczy uczynił pobieżnie) należy wyjaśnić, iż czynności pomiarowe wykonywane podczas kontroli drogowej nie mają charakteru czynności administracyjnych określonych w K.p.a., ustawie o transporcie drogowym i aktach wykonawczych. Ważenie pojazdów jest czynnością techniczną (materialną i pomocniczą), zmierzającą do uzyskania pomiaru, który ma wykazać, czy dany pojazd spełnia określone normy, czy też nie. Nie można oczekiwać od ustawodawcy, by w drodze uregulowań prawnych określał np. w jaki sposób pojazd ma najechać na wagę, czy za pomocą jakich hamulców kierowca ma zatrzymać pojazd. Temu służą odpowiednie instrukcje obsługi użytkowanych urządzeń, kontrolowane przez odpowiednie organy metrologiczne.. Należy zresztą zauważyć, że przed dokonaniem ważenia kierowcy są instruowani jakie czynności mają wykonać w trakcie pomiarów.

Nadto organ stwierdził w protokole, że ważenia dokonano stacjonarną wagą do pomiarów dynamicznych typu DAW 50, posiadającą legalizację Urzędu Miar. Zgodnie z wyjaśnieniami organu, waga stacjonarna legalizowana jest w miejscu instalacji. Skoro posiada ważną legalizację, również miejsce jej instalacji spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 188, poz. 1345).

W konsekwencji trudno się nie zgodzić z twierdzeniem organu, że kontrolę przedmiotowego pojazdu przeprowadzono w miejscu do tego zatwierdzonym, legitymującym się pomiarem pochylenia terenu, przy zastosowaniu wagi, która w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji.

Trudno też w tej sytuacji mówić o naruszeniu art. 10 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a., czy wręcz o naruszeniu konstytucyjnej zasady zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się do drugiej kwestii, tj. uzasadnienia prawnego nałożenia kary za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, w związku z czym pełnomocnik uznał, że zastosowana kara pieniężna w wysokości 2880 zł jest właściwa wyłącznie dla przeciążonego pojazdu, charakteryzującego się naciskiem osi napędowej nie większym niż 9,5 tony

W związku z tak postawionym zarzutem należy zauważyć, co następuje.

Po pierwsze – kara pieniężna została nałożona za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a nie za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osie pojazdu.

Po drugie – w podstawie prawnej nałożonej kary organ przytoczył in extenso, w całości, lp. 9 pkt 15 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych, który ma następujące brzmienie.

"- lp. 9: Za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej:

- pkt 15 czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t:

- lit. d) powyżej 42,01 do 57,01 2880 zł."

Jednocześnie z lp. 9 pkt 15 lit a wynika jednoznacznie, że w przypadku takiego pojazdu, tj. czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t, dopuszczalna masa całkowita może wynosić do 32 t włącznie. Po prostu ustawa dopuszcza taką masę całkowitą pojazdu nie wyznaczając za nią żadnej kary pieniężnej.

Natomiast odnośnie wątpliwości pełnomocnika dotyczących zastosowania lp. 9 pkt 15 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych, organ uznał je za nieuzasadnione. Zgodnie z treścią lp. 9 pkt 15 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych, w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t dopuszczalna masa całkowita może wynosić do 32 t włącznie.

W ocenie organu, którą Sąd podziela, zastosowanie ww. lp. nie jest uzależnione od wyników pomiaru uzyskanych w toku kontroli, lecz od specyfikacji technicznej danego pojazdu. Lp. 9 pkt 15 ww. załącznika nr 2 w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowania, gdyż maksymalny nacisk każdej z osi nie może przekraczać 9,5 t, bo jak wynika z treści dowodu rejestracyjnego pojazdu marki D. o nr rej. [...], największy dopuszczalny nacisk osi dla tego typu pojazdu wynosi 105,00 kN. Jednakże analiza powyższego lp. załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych wykazuje, iż składa się ono z dwóch alternatywnych warunków, albo zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo mechaniczne z bliźniaczymi oponami i naciskiem do 9,5 t. Skoro zawieszenie było pneumatyczne, to rozpatrywanie tej drugiej alternatywy i nacisk na oś jest dla sprawy bez znaczenia.

Odnosząc się z kolei do jednego z podstawowych zarzutów w sprawie, dotyczącego przywołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji niewłaściwego przepisu, tj. art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który stracił moc w dniu 19 października 2012 r., czyli przed wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd nie podziela oceny strony skarżącej, że stanowi to "kwalifikowaną wadę decyzji i najpoważniejszy argument do jej uchylenia."

W tej kwestii Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, a w szczególności przytoczoną przezeń tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 15 lipca 2003 r. (sygn. akt: I SA 371/03), który stwierdził, iż "Błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ".

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie sposób mówić o ""kwalifikowanej wadzie decyzji, która powinna skutkować jej uchyleniem."

Również za bezzasadny Sąd uznał zarzut skarżącego dotyczący odmowy przez organ I instancji przesłania kopii dokumentów (akt sprawy), co w ocenie pełnomocnika świadczy o negatywnym nastawieniu organu do strony.

Niewątpliwie skarżący ma prawo wyboru pełnomocnika i trudno go tego prawa – bez naruszenia przepisów – pozbawić. Odległość dzieląca siedzibę pełnomocnika i miejsce prowadzenia postępowania nie ma tutaj – z prawnego punktu widzenia – żadnego znaczenia, poza prozaicznymi względami praktycznymi. Strona sama zaznaczyła, iż była reprezentowana przez pełnomocnika mającego siedzibę w S., który w związku z tym miała znacznie utrudnioną możliwość realizacji uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., w szczególności możliwość zapoznania się z dokumentami obecnymi w aktach sprawy.

Trzeba się natomiast zgodzić z argumentacją organu odwoławczego, że z treści art. 73 § 2 K.p.a. wynika właśnie dla strony uprawnienie do wydania, a nie przesyłania odpisów (kserokopii) z akt sprawy i to tylko w sytuacji uzasadnionej ważnym interesem strony.

Jak wynika z akt sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformował, że przysługuje jej uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 K.p.a., a czynności tych można dokonać w siedzibie WTTD w [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji przekazał stronie informacje odnośnie wag użytych do kontroli, miejsca gdzie przeprowadzono pomiary oraz ponownie poinformował o możliwości przeglądania akt w siedzibie organu. Nadto analiza protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2011 r. wykazuje, iż kierowcy okazano m.in. świadectwo legalizacji wagi, protokół z pomiaru pochylenia terenu, miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wagi ze świadectwami legalizacji, o czym świadczy podpis kontrolowanego kierowcy.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 385/09, w myśl którego "(...) W postępowaniu administracyjnym prawo strony do przeglądania akt jest w zasadzie nieograniczone poza tym, że przysługuje ono stronie. Jak bowiem stanowi art. 73 § 1 Kpa organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony ( art. 73 § 2 Kpa ). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej - prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 K.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 K.p.a.) w obecności pracownika organu."

W tej sytuacji trudno uznać, że w kontrolowanym postępowaniu miało miejsce naruszenie art. 10 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.( poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego i oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym)

Przeciwnie, Sąd uznał, że pełne i rzetelne rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego umożliwiło wydanie prawidłowego, tzn. zgodnego z obowiązującymi przepisami orzeczenia.

Sąd ma świadomość, że nałożona kara pieniężna w kwocie 21.660 zł jest wysoka, a kary stosowane w przypadku naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego, a zwłaszcza przewozy pojazdami przeładowanymi, szczególnie niszczącymi drogi, (przejazdy pojazdami ponadnormatywnymi) są szczególnie dotkliwe. W tym przypadku ustawa o drogach publicznych, stanowiąca podstawę nakładania takich kar, nie wprowadza żadnych ograniczeń (inaczej niż w przypadku kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym). Dotkliwość tę pogłębia też charakter wydawanych w tych sprawach decyzji, mających z założenia charakter decyzji związanych, nie pozostawiających organowi administracji żadnych "luzów interpretacyjnych", żadnej możliwości uznania. Wiąże się z tym ustalona w jednolity sposób, sztywna wysokość kar, które są nakładane w zasadzie niezależnie od winy przedsiębiorcy i nie podlegają miarkowaniu. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie miało zarówno ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary; jak i wyjaśnienie stanu prawnego sprawy. Kwestie te, w ocenie Sądu, zostały wyjaśnione w dostatecznym stopniu, przemawiającym za utrzymaniem zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.