III SA/Kr 1582/12

Uzasadnienie

J. J. wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie na postanowienia Wojewody z dnia 6 września 2012 roku znak [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2012 roku o wymeldowaniu jej z pobytu stałego w C oraz o tym samym znaku, o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania skarżącej od tej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W z dnia [...] 2012 roku.

Z treści skargi wynika, iż skarżąca podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 44 k.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia zastępczego, poprzez przyjęcie, iż decyzja o wymeldowaniu wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy została skarżącej doręczona w dniu 2 lipca 2012 roku. Podczas gdy zebrany materiał dowodowy, zdaniem skarżącej, nie umożliwia przyjęcia, iż w sprawie doszło do zastępczego doręczenia decyzji z dnia [...] 2012 roku, a także zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie wyjaśnienie czy awizo zostało faktycznie złożone do skrytki pocztowej [...] ul. L, W. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał zawinienia strony w odbiorze przesyłki. Przesyłki poleconej pomimo formalnej adnotacji skarżąca nie otrzymała, nie umieszczono jej w skrytce pocztowej [...]. Pełnomocnik strony ani skarżąca nie mieli możliwości skutecznego odebrania przesyłki, zaś zdaniem skarżącej, oparcie się wyłącznie na informacjach przedstawionych przez Pocztę Polską bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego. Skarżąca twierdzi, że nie otrzymała awiz o możliwości odebrania przesyłki poleconej, zawierającej decyzje organu o wymeldowaniu. Skarżąca jak i pełnomocnik interweniowali w Urzędzie Miasta i Gminy w celu uzyskania informacji o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z nią.

W konsekwencji organ wydał dla niej niekorzystne postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W konkluzji skargi wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień.

Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny spraw:

Wniesienie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2012 roku o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego w C nastąpiło z naruszeniem terminu czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Za datę doręczenia decyzji należy uznać 2 lipca 2012r., gdyż w tym dniu upłynął bezskutecznie termin dwukrotnego awizowania. Termin na wniesienie odwołania przypadał na dzień 16 lipca 2012r. Odwołanie zostało wniesione 18 lipca 2012 r., zatem zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., a strona pomimo złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. To z kolei obliguje organ do wydania postanowień o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bowiem merytoryczne rozpoznanie odwołania niesionego po terminie stanowiłoby naruszenie prawa.

Organ odwoławczy ustalił, że adres " skrytka pocztowa [...], ul. L, W" na przesyłce zawierającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2012 został wskazany prawidłowo, a pierwsze i drugie awizo zostało umieszczone w skrytce pocztowej [...] ul. L, W. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącej istniała możliwość skutecznego odebrania przesyłki i zapoznania się z treścią decyzji. Zdaniem organu odwoławczego strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nastąpiło bez jej winy. Organ wskazał, że przez doręczenie decyzji należy również rozumieć doręczenie decyzji w trybie określonym w art. 44 K.p.a. Doręczenie w tym trybie uważa się za dokonane z upływem okresu czternastu dni przechowywania pisma w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 K.p.a. natomiast zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane w oparciu o art. 134 w związku z art. 129 § 2 K.p.a.. Zgodnie z 59 § 2 w związku z art. 58 K.p.a. strona powinna uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Natomiast zgodnie z przywołanym przepisem art.129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast w oparciu o art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał w całości motywy zaskarżonych rozstrzygnięć i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie. Skarżąca w ocenie Sądu uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a stwierdzone zaniedbania ze strony doręczającego organu decyzję jak i poczty uwiarygodniają stanowisko skarżącej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej, jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, iż jest ona sprawowana przez sądy administracyjne pod względem legalności. Kontrola ta polega, więc na badaniu, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu prawnego z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydaniu organy naruszyły prawo materialne, bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd administracyjny rozpatrując skargę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi ani powołana podstawą prawną. Natomiast zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów albo czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone regulacje wskazują, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu administracyjnego I instancji granicami skargi. W konsekwencji granice rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny są szersze od granic zaskarżenia określonych w skardze.

Kontrolując w świetle powyższych kryteriów zaskarżone oba postanowienia, Sąd ocenił, iż naruszają one przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie zostały objęte postanowienia, w którym organ odwoławczy - Wojewoda stwierdził brak podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia tegoż odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2012 roku o wymeldowaniu z pobytu stałego w C.

Wojewoda ustalił, że przesyłka polecona zawierająca decyzję doręczona została pełnomocnikowi skarżącej prawidłowo w sposób określony w art. 44 Kpa, gdyż na kopercie przesyłanej w niej decyzji znajdują się pieczątka z datą awizowania: "Powtórne awizo. Dnia 2012.06.27" - Pierwsze awizowanie bez pieczątki 19.06.2012 r., a z uwagi na niepodjęcie - przesyłka polecona została zwrócona nadawcy (adnotacja na kopercie), to zaś zdaniem organu dowodzi, że przesyłka spełnia przesłanki doręczenia zastępczego.

W ocenie Sądu są wątpliwości w tym zakresie, bowiem ani na kopercie, ani na zwrotnym powiadomieniu odbioru nie ma informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadamiał adresata o przesyłce. Na dołączonym do koperty potwierdzeniu odbioru, zakreślono druk, że zawiadomienie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, co nie mogło mieć miejsca, bowiem przesyłka miała być doręczona do skrytki pocztowej. Skrzynka pocztowa nie jest tożsama z skrytką pocztową, co nie może być sporne. Zasadniczą w niniejszej sprawie kwestią jest prawidłowość doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji. Szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów administracji publicznej zawarte jest w przepisach rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 40 § 1 K.p.a., pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi lub pełnomocnikowi (§ 2). Zgodnie zaś z treścią art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie (albo pełnomocnikowi, jeśli strona go ustanowiła). Przepis art. 134 K.p.a. przewiduje zaś między innymi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

Podstawowym warunkiem zastosowania art. 44 K.p.a. jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie - mieszkaniu, miejscu pracy lokalu organu) i art. 43 K.p.a. (doręczyciel w przypadku nieobecności adresata nie zastał również dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, bądź osoby te nie podjęły się oddania pisma adresatowi). Następnie koniecznymi warunkami dla skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 K.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez pocztę) oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej - w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź

w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku, gdy adresat nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni (liczonych od pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 K.p.a.) na doręczającym ciąży obowiązek powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

Przewidziane w art. 44 K.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być wprawdzie obalone przez adresata, niemniej może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wymogi określone tym przepisem. W niniejszej sprawie doręczyciel ani na dokumencie "potwierdzenie odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję nie zawarł adnotacji, gdzie w tym konkretnym przypadku umieścił zawiadomienie o przesyłce. Nie wyjaśniono czy awizo zostało złożone do skrytki pocztowej, co więcej zakreślono na druku, że zawiadomienie umieszczono

w oddawczej skrzynce pocztowej, co niewątpliwie nie dotyczyło miejsca doręczenia

w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie administracyjnym stwierdza się, iż o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce

w sposób określony w art. 44 k.p.a. W sytuacji gdy nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 k.p.a., doręczenia nie można uznać za dokonane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 roku, sygn. akt l OSK 1359/08). Wskazuje się również, że do przyjęcia fikcji doręczenia konieczne jest, aby Urząd Pocztowy zawiadomił skarżącego w sposób nie budzący wątpliwości

o nadejściu pisma i miejscu, gdzie może pismo odebrać. Okoliczności te powinny wynikać ze zwrotnego potwierdzenia odbioru i być potwierdzone podpisem doręczyciela (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2009 roku, sygn. akt III SA/Wa 1469/09). Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt ll RN 70/00, Legalis).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podkreślić, iż skarżąca oraz reprezentujący ją w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik kwestionowali, aby

w należącej do nich skrytce pocztowej znajdowały się zawiadomienia o awizowaniu przesyłki poleconej. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania może być zaś mowa wyłącznie wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji.

Rzetelna i wnikliwa analiza znajdującej się w aktach sprawy koperty zawierającej przesyłkę oraz potwierdzenia odbioru pisma prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi określone w art. 44 k.p.a. W pierwszej kolejności należy bowiem stwierdzić, iż adnotacja o jednym zawiadomieniu nie została przez doręczającego podpisana w sposób określony w art. 44 k.p.a. Abstrahując od powyższej oczywistej niedokładności i braku potwierdzenia takiego podkreślenia podpisem należy stwierdzić, iż przedmiotowe zawiadomienie nie jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że przesyłka została nadana na adres skrytki pocztowej nr [...], więc ewentualne zawiadomienie musiałoby zostać pozostawione w tejże skrytce pocztowej. Pojęcie "skrytka pocztowa" jak wyżej wskazano nie jest zaś tożsame z pojęciem "oddawcza skrzynka pocztowa". Zatem jeśli zawiadomienie to pozostawiono w jakiejś oddawczej skrzynce pocztowej, to pełnomocnik skarżącej, do którego kierowano przesyłkę, nie został prawidłowo zawiadomiony o tym fakcie. Na innych, znajdujących się w aktach postępowania, potwierdzeniach odbioru pism doręczanych do skrytki pocztowej umieszczona jest adnotacja o pozostawieniu zawiadomienia w skrytce pocztowej (jak choćby w przypadku potwierdzenia odbioru powiadomienia o wymeldowaniu z dnia 17 września 2012 roku). Ma rację skarżąca, że powyższe przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia. W żaden sposób nie może tego zmieniać, ogólnikowe pismo Poczty Polskiej stwierdzające, iż bliżej niesprecyzowane postępowanie wyjaśniające wykazało, że awiza były umieszczane w skrytce pocztowej.

Wobec takiego braku, wbrew stanowisku organu, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Odnotowanie (w niniejszym przypadku tylko na kopercie zawierającej przesyłkę) wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a., to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Podobne stanowisko wyrażane jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niewątpliwie to właśnie na tzw. potwierdzeniu odbioru powinny znaleźć się wszystkie informacje warunkujące zaistnienie domniemania doręczenie przesyłki: stwierdzenie, że doręczyciel nie zastał adresata w mieszkaniu, informacja, że zawiadomienie

o umieszczeniu przesyłki zostało umieszczone w skrzynce pocztowej, w skrytce pocztowej, w drzwiach mieszkania lub przy wejściu na posesję, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. To nadawca przesyłki, a więc organ decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Zatem, aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma, w określonym terminie

i miejscu, to w właśnie w tym potwierdzeniu powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w Szczecinie z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 663/08).

Mając na uwadze powyższe, jeżeli kompletu wymaganych prawem (przepisem art. 44 § 2 k.p.a.) informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym. Wobec powyższego nie można przyjąć, jak to uczynił organ odwoławczy w rozpatrywanych sprawach, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2012 roku została pełnomocnikowi skarżącej doręczona prawidłowo. Dodatkowo należy zauważyć, co wzmacnia stanowisko skarżącej, że pełnomocnik jak i sama skarżąca interweniowali w bezpośrednio w Urzędzie Miasta i Gminy celu uzyskania informacji o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z nią. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mających istotny wpływ na ich treść, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd je uchylił. Wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu, ustalono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz. § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Stawka minimalna wynagrodzenia w niniejszej sprawie wynosi 240 zł. Kwotę tą powiększono, stosownie do § 2 ust. 3 w/w rozporządzenia, o kwotę podatku od towarów i usług obowiązująca w dniu orzekania. Wynagrodzenie powiększono dwukrotnie, albowiem pełnomocnik z urzędu został ustanowiony do obu połączonych spraw.