IV SA/Wa 70/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia K. C. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] lipca 2012r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej na działce nr ew. [...], położonej w obrębie C., gmina K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. odmawiając uzgodnienia projektu wyżej opisanej decyzji wskazał na okoliczność, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegu jeziora [...], stąd obowiązuje zakaz zabudowy określony w § 3 pkt 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. Organ nie stwierdził, aby wystąpiły podstawy do zastosowania wyjątku od powyższego zakazu. Ponadto przedmiotowe zamierzenie naruszy zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych i w tym wypadku także nie wystąpiły określone w uchwale wyjątki od stosowania tego zakazu.

Rozpoznając zażalenie inwestora złożone od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. organ odwoławczy stwierdził, co następuje.

Działka nr ew. [...] położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze którego obowiązują przepisy uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] kwietnia 2011r. (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Teren ten objęty jest także ochroną poprzez ustanowienie obszaru NATURA 2000. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało zbadać, czy inwestycja może zostać zrealizowana na danym obszarze ze względu na zakazy obowiązujące dla parku krajobrazowego.

W ocenie organu planowana inwestycja koliduje z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej. Zgodnie w wnioskiem inwestora przedsięwzięcie dotyczy budowy budynku stanicy wodnej o gabarytach budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25m² do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce. Jako rodzaj zabudowy wskazano usługi, natomiast wysokość zabudowy ustalono na dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Ponieważ planowany obiekt miałby zostać zlokalizowany w obszarze owych 100 m od linii brzegu jeziora [...] organ zbadał, czy występują warunki pozwalające na zastosowanie odstępstw od zakazu budowy.

Stwierdzono, że uchwała w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie zawiera wskazówek co do zakresu znaczeniowego obiektów służących turystyce wodnej. Ponadto nie wynika z nich, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być obiekt wyłącznie związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące indywidualnej turystyce nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Organ wywodzi, że do obiektów służących turystyce wodnej należy zaliczyć obiekty budowlane bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. W ocenie organu budynek stanicy nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. bowiem nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl) stanica to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym. Dalej organ przeanalizował parametry inwestycji określone w projekcie decyzji oraz stanowisko inwestora zawarte w pismach procesowych (celem obiektu będzie obsługa spływów kajakowych, a także wypożyczalnia kajaków i kanu) i uznał, że projektowany budynek służący wymienionym wyżej celom nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia turystyki wodnej. Określona jako odstępstwo od ogólnej zasady budowy nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej możliwość budowy obiektów służących turystyce wodnej musi być stosowana ściśle, nie zaś rozszerzająco.

Ponadto z projektu decyzji wynika, że planowana jest realizacja przydomowej oczyszczalni ścieków. Oczyszczalnia taka w świetle przepisów prawa budowlanego jest budowlą, a więc obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Przydomowa oczyszczalnia nie mieści się także w pojęciu obiektów służących turystyce wodnej.

Omawiane przedsięwzięcie nie mieści się także w odstępstwach od zakazu budowy nowych obiektów jakimi jest budowa obiektów służących gospodarce wodnej i rybackiej.

W dalszym toku rozważań organ stwierdził, że nie znajdują w sprawie zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy opisane w § 4 ust. 1 przedmiotowej uchwały.

Na zakończenie rozważań stwierdzono, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał także zakaz określony w § 3 pkt 3 uchwały stanowiący, że na terenie parku zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy oraz map zamieszczonych na portalu internetowym GEOPORTAL (www.geoportal.gov.pl) wynika, że na spornej działce znajdują się zadrzewienia nadwodne. Linia zabudowy została wyznaczona tak, że dopuszcza możliwość zabudowy w miejscu, gdzie występują zadrzewienia. Organ nie podziela stanowiska inwestora, że zadrzewienia nadwodne występują maksymalnie w pasie 5m od jeziora. Sama potencjalna możliwość wycięcia takich zadrzewień powoduje, że zostałby naruszony przepis zakazujący niszczenia takich zadrzewień. Nie występują także odstępstwa od tego zakazu.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. C. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił rażące naruszenie:

- art. 6, 7, 75, 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym wskutek zaniechania czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy,

- pominięcie rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001r., które ustanawia plan ochrony [...] Parku Krajobrazowego narusza art. 64, art. 92 i art. 94 Konstytucji RP.

Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności postanowień obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z prawem obowiązującym na dzień otrzymania projektu decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że dla obszaru tego parku uchwalono plan ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Plan ten zawiera ustalenia szczególne m. in. dla studium i planów miejscowych. Zawarto w nim zakazy, ograniczenia i dopuszczenia, które winny stanowić podstawę przy uzgadnianiu projektu planu zagospodarowania terenu. Organ tymczasem nie odniósł się do tego planu ochrony. Dalej stwierdzono, że zakaz usuwania i niszczenia roślinności dotyczy jedynie usuwania bez zezwolenia, a nadto przeprowadzona inwentaryzacja terenu powoduje, że nie występuje potrzeba usuwania drzew przy realizacji inwestycji. Na tę okoliczność skarżący złożył mapę z naszkicowanym położeniem drzew na działce. W jego ocenie powoływanie się na mapy geoportal jest bezpodstawne.

Skarżący wywodzi dalej, że organy błędnie wskazały jedynie na ustawę o ochronie przyrody oraz uchwałę sejmiku jako akty regulujące formy ochrony na terenie parku, pominęły natomiast plan ochrony tego parku krajobrazowego.

Nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że nie ma katalogu obiektów turystyki wodnej. Powołuje w tym miejscu zapis z rozdziału 10 zakładka B pkt 3 ppkt 3 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001r., zgodnie z którym dopuszczono budowę m.in. nowych pomostów, przystani, stanic wodnych. Z tego zapisu wywodzi, że stanica jest na tym terenie dopuszczona do realizacji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zarzuty w niej podniesione nie miały decydującego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy – art. 60 ust. 1 ustawy) wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ustawą o ochronie przyrody, za wyjątkiem parku narodowego. Wskazanie zaś form ochrony przyrody zawiera art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.), który przewiduje m.in. park krajobrazowy, nie mieści się zaś w tym katalogu takie pojęcie jak plan ochrony. Z kolei art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Ustawa nie definiuje tego pojęcia poprzez sformułowanie legalnego rozumienia. Natomiast w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wskazano elementy, które powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego. Z zestawienia powołanych przepisów należy wywnioskować, że plan ochrony nie jest formą ochrony przyrody, ani obszarem objętym ustawą o ochronie przyrody lecz oficjalnym dokumentem, którego założeniem jest określenie wszystkich niezbędnych czynników w celu ochrony formy przyrody jaką jest właśnie ów park krajobrazowy.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skargi, decydujące znaczenie przy ocenie możliwości zainwestowania na obszarze ma nie tyle plan ochrony ustanowiony dla tej formy ochrony przyrody, która obejmuje tenże obszar lecz akt regulujący powołanie konkretnej formy przyrody i ustanawiający obowiązujące na tym terenie zakazy wynikające z potrzeb ochrony - w tym wypadku parku krajobrazowego. Takim aktem jest powołana przez organ uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] kwietnia 2011r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zasadnie organ uzgadniający rozważając możliwość zainwestowania działki skarżącego przywołał zapisy wskazanej uchwały sejmiku. Przywołując prawidłowe przepisy dokonał jednak błędnej interpretacji wskazanych w nich znamion, czyli naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a to ostatnie uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W kwestii naruszenia przepisów procesowych należy zauważyć, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (postanowienia). W niniejszej sprawie oznacza to, że organy powinny były ustalić bezspornie, czy realizacja inwestycji proponowanej przez skarżącego będzie związana z naruszeniem zakazu przewidzianego w § 3 pkt 3 przywoływanej uchwały Sejmiku Województwa [...] stanowiącego, że na terenie parku zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Jak wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu fakt konieczności zniszczenia zadrzewień nadbrzeżnych w związku z realizacją inwestycji został ustalony w oparciu o załącznik graficzny do opiniowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy z portalu internetowego Geoportal. W aktach administracyjnych stwierdzono obecność zarówno załącznika, jak również wydruku ze wzmiankowanego portalu. Z załącznika wynika jedynie, że na działce znajdują się drzewa iglaste, nie można z niego zaś wywieść, w jakich konkretnie miejscach to zadrzewienie występuje. Dokument ten zatem należy uznać za niewystarczający do poczynienia ustalenia, że umiejscowienie budynku stanicy wodnej będzie związane ze zniszczeniem przynajmniej części z nich. W tym miejscu należy podnieść, że nawet wycięcie jednego drzewa będzie oznaczało niszczenie zadrzewień w rozumieniu § 3 pkt 3 uchwały. Dalej – wydruk strony internetowej – w ocenie Sądu także nie jest wystarczającym dowodem na to, że działka jest w taki sposób zadrzewiona, że inwestycja zawsze będzie wiązała się ze zniszczeniem przynajmniej części nasadzeń. Załączony do akt wydruk charakteryzuje tak wysoki stopień ogólności, że nie sposób na jego podstawie dokonać jakichkolwiek ustaleń – zarówno pozytywnych, jak i negatywnych dla inwestora - faktycznych na okoliczności istotne dla sprawy.

Natomiast aby ustalić czy inwestycja polegająca na budowie stanicy wodnej będzie wiązała się z wycinką drzew organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, aby bezspornie przesądzić ten fakt. Przepis art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem mogą posłużyć temu zarówno szkice, zdjęcia, jak również oględziny spornego terenu z dokonaniem stosownych pomiarów. Dowód z zeznań świadków należy tutaj uznać za nieprzydatny ze względu na specyfikę okoliczności podlegającej ustaleniu.

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu, że sama potencjalna możliwość wycięcia drzew powoduje konieczność odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Uchwała Sejmiku ustanawia konkretny zakaz znajdujący oparcie w przepisie rangi ustawowej. Zakazem tym ewidentnie zostają ograniczone podmiotowe prawa właściciela nieruchomości spełniającej określone kryteria, w tym wypadku odległości od jeziora [...]. W ocenie Sądu ograniczenie to powinno być wykładane precyzyjnie i w taki sposób, aby występowanie przesłanki tamującej uprawnienia właścicielskie było realne i konkretne. Sama potencjalna, a zatem obarczona pewnym marginesem niepewności możliwość nie jest wystarczająca. Organ ma obowiązek poczynić dokładne ustalenia i zdecydować, czy przesłanka uzasadniająca zastosowanie zakazu występuje, czy też nie.

Jako drugą podstawę odmowy uzgodnienia organy ochrony środowiska wskazały naruszenie zakazu budowy nowych budynków w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora [...]. O ile poza sporem pozostaje, iż całość terenu inwestycji mieści się w tym pasie, o tyle organy dokonały wadliwej interpretacji jednego z wyjątków od tego zakazu. Mianowicie stanęły na stanowisku, że stanica wodna nie jest obiektem służącym turystyce wodnej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie w wnioskiem inwestora przedsięwzięcie dotyczy budowy budynku stanicy wodnej o gabarytach budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m² do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce. Jako rodzaj zabudowy wskazano usługi, natomiast wysokość zabudowy ustalono na dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Ponadto inwestor podał, że celem stanicy będzie obsługa spływów kajakowych realizowanych na rzece [...], wypożyczalnia kajaków dla celów turystyki krajobrazowych, wypożyczalnia kanu dla celów wędkarstwa amatorskiego. W ocenie Sądu opis inwestycji zawarty w projekcie decyzji nie wzbudza wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest budynek usługowy, którego funkcją będzie zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody. Taki sposób wykorzystania obiektu wypełnia – zdaniem Sądu – warunek, że obiekt będzie służył turystyce wodnej. Jednocześnie należy podnieść, że uwagi odnośnie zawartości projektu decyzji przedstawione w postanowieniu organu I instancji nie są uprawnione. Obowiązek zamieszczenia w takiej decyzji kwestii technicznych związanych już z prowadzeniem działalności gospodarczej w projektowanym budynku wykracza poza wymogi prawa. Inną kwestią jest charakterystyka przedsięwzięcia czyli budowy konkretnego budynku, a inną sprawa działalności, która ma być prowadzona w tym budynku. Ustalania jaki dokładnie sprzęt i ilość tego sprzętu, wyciąganie i transportowanie tego sprzętu do stanicy nie mieści w wymogach, które powinny znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy.

W zaskarżonym postanowieniu zawarto szczegółowe rozważania odnośnie rodzaju turystyki, kryteriów podziału tego zjawiska w odwołaniu się do przepisów prawa materialnego. Wnioski owych rozważań – na tle tego konkretnego stanu faktycznego – są niezrozumiałe. Jeżeli w budynku ma mieścić się stanica, czyli schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, to z istoty ma ona służyć turystyce wodnej. Wynika to choćby z definicji przywołanej przez organ. Stanica w sposób idealny wypełnia znamię obiektu służącego turystyce wodnej. Podobnie jak schronisko górskie, ze względu na walory danego obszaru obsługuje ruch turystyczny kreowany przez istniejące warunki przyrodnicze, krajobrazowe, zdrowotne. Ponieważ w tym wypadku walory przyrodnicze opierają się na występowaniu jezior i rzek, cecha ta determinuje rodzaj turystyki jako wodnej. Poza kwestią ściśle związaną z argumentacją przy niniejszym uzgodnieniu należy podnieść, że prawodawca ustanawiając tego rodzaju odstępstwo od generalnego zakazu nowej zabudowy miał na uwadze, że obiekty obsługujące ruch turystyczny bazujący na wodzie nie mogą znajdować się w dużej odległości od tej wody, bowiem uprawianie tej turystyki z reguły wiąże się z wykorzystywaniem określonych środków lokomocji. Takim w niniejszym wypadku są kajaki i kanu. Stąd przenoszenie tych sprzętów od miejsca, w którym opuściły wodę do miejsca, w którym będą "parkowane" racjonalnie wymaga maksymalnego skrócenia tej drogi. Temu służy właśnie odstępstwo przewidziane w przepisie, aby jednak możliwe było lokalizowanie obiektów służących turystyce wodnej w bliskiej odległości od brzegu wody.

W ocenie Sądu przyjęta przez organ wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego jest nieprawidłowa i tym samym narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a i c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 P.p.s.a.

.