II OSK 2510/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. Sygn. akt II SA/Wr 201/1, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie w procesie R10 odzysku osadów ściekowych na terenie Gminy Środa Śląska.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Średzki, po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Spółka z o. o. wydał zezwolenie na prowadzenie w okresie do dnia 18 listopada 2019 r. odzysku, w procesie R10, na terenie gminy Środa Śląska następujących odpadów i w ilościach rocznie:

|Kod odpadu |Rodzaje odpadów |Ilość w Mg/rok |

|02 03 05 |Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków |20 000 |

|19 08 05 |Ustabilizowane komunalne osady ściekowe |90 000 |

pod warunkiem:

– prowadzenia odzysku polegającego na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby w procesie R10,

– magazynowania odpadów bezpośrednio w miejscu odzysku z zabezpieczeniem przed dostępem osób postronnych,

– zapewnienia warunków pracy zgodnych z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 129, poz. 844 ze zm.),

– prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadu zgodnie z zasadami i wzorami dokumentów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 36 ust. 14 ustawy o odpadach,

– sporządzania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów i sposobach gospodarowania nimi, zgodnie z zasadami i wzorami dokumentów określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 37 ust. 5 ustawy o odpadach,

– przedłożenia w Starostwie Powiatowym w Środzie Śląskiej stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku.

Wydanie zezwolenia uzasadniono złożeniem poprawnie sporządzonego wniosku i uzyskaniem opinii Burmistrza Środy Śląskiej z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]).

Pismem z dnia 8 marca 2010 r. Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego powyżej zezwolenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, to jest przepisów art. 27 ust. 2 pkt 2, art. 27 ust. 2 pkt 4, art. 28, art. 32, art. 43 ustawy o odpadach i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. Nr 134, poz. 1140 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz.U. Nr 228, poz. 1685).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 43 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i ust. 5 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 2, 9, 13 i 19, art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 2 i art. 43 ust. 1a, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Starosty Średzkiego z dnia 19 listopada 2009 r.

Zdaniem organu stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jest uzasadnione tym, iż została ona podjęta z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach, a przede wszystkim art. 43 ust. 5 tej ustawy.

Kolegium podało, iż skoro przepis art. 43 ust. 5 zwalnia władającego gruntami z obowiązku uzyskania zezwolenia, z obowiązku rejestracji i prowadzenia ewidencji osadów ściekowych stosowanych w celach – wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o odpadach, to Starosta Średzki nie miał kompetencji do wydania Spółce z o.o. "[...]" zezwolenia na odzysk osadów ściekowych w procesie R10. Spółka we wniosku wyraźnie zaznaczyła, że odzysk komunalnych osadów ściekowych, oznaczonych kodami 02 03 05 i 19 08 05 będzie dokonywany metodą R10 i ma polegać na ich stosowaniu przez rozprowadzanie na powierzchni ziemi lub wprowadzanie do gleby w celu nawożenia lub ulepszania gleby.

W uzasadnieniu omawianej decyzji zaznaczono, że w złożonym wniosku Spółka wskazała we wniosku miejsca odzysku na terenie gminy Środa Śląska, tj. działki o numerach 995, 996, 998, 999, 1001, 1004, 1005, 1006, 1007/1, 1008, 1010, 1013/3, 1030, 1031, 1032, 2029, 1116, w obrębie Szczepanów i działki o numerach 70/1,88/2, 92/1, 100/2, 102, w obrębie Zakrzów.

Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności wydanego zezwolenia nie przyczyni strat Spółce z o.o. "[...]". Spółka może bowiem bez zezwolenia Starosty Średzkiego prowadzić odzysk w procesie R10 komunalnych osadów ściekowych, oznaczonych kodem 19 08 05 i podobnych do nich osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków, oznaczonych kodem 02 03 05, lecz tylko na gruntach, którymi sama włada jako właściciel, użytkownik wieczysty, użytkownik lub dzierżawca i przestrzegając wskazanych wymogów ustawy i rozporządzeń. Wytwórca osadów ściekowych lub władający gruntami może innemu podmiotowi niż władający gruntami, posiadającemu zezwolenie na transport odpadów, zlecić umownie tylko wykonywanie transportu osadów, a władający gruntami może zlecić innym podmiotom samo wykonywanie robót polowych nawożenia i ulepszania gleby na gruntach, którymi sam włada.

W ocenie Kolegium, w punkcie 2 warunków odzysku osadów ściekowych Starosta Średzki zezwolił na ich magazynowanie bezpośrednio w miejscu odzysku, sprzecznie z § 4 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. Przepis ten przewiduje bowiem, iż "Komunalne osady ściekowe w postaci płynnej mogą być wstrzykiwane do gruntu tylko metodą iniekcji (wstrzykiwania) lub metodą natryskiwania, w tym hydroobsiewu, a komunalne osady ściekowe w postaci mazistej i ziemistej, należy rozprowadzać równomiernie na powierzchni gruntu i niezwłocznie z nim zmieszać (...)". Osady ściekowe powinny być transportowane od wytwórcy na grunt, który ma być nawożony lub ulepszony, i wprowadzone do gleby bez ich zbierania na tym gruncie i magazynowania. Spółce może być wydane oddzielne zezwolenie na transport osadów ściekowych tylko od ich wytwórców do miejsca odzysku na gruntach, którymi Spółka włada. Nie może być natomiast wydane osobne zezwolenie na zbieranie tych osadów na działkach, na których mają być odzyskane w procesie R10, ani na magazynowanie.

Następnie wskazano, że w punkcie 6 osnowy decyzji uznano, iż jednym z warunków odzysku osadów ściekowych jest (niebędący omyłką) nakaz: "Przedłożenie (...) stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku". Odmiennie niż inne odpady, osady ściekowe przeznaczone do nawożenia i ulepszania gleby w procesie R10 nie mogą być przekazywane przez Spółkę z o.o. "[...]", jako je odzyskującej, a więc jako posiadacza tych odpadów, innym podmiotom na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, ze względu na ograniczenie przekazywania ich przez wytwórcę wyłącznie władającemu gruntami wraz z wynikami badań osadów i gruntów z informacją o dawkach dopuszczonych na zbadanym gruncie.

[...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 9 ustawy o odpadach.

W ocenie skarżącej spółki, okoliczność, iż ustawodawca zwolnił określone grupy podmiotów z obowiązku uzyskania decyzji na odzysk odpadów w procesie R10, nie prowadzi do wniosku, jakoby takiej decyzji właściwy organ nie mógł wydać. Wydanie takiej decyzji nie stoi bowiem w sprzeczności z zapisami ustawy o odpadach, a ponadto okoliczność istnienia decyzji w obrocie prawnym nie powoduje negatywnych konsekwencji, zwłaszcza, że tego typu decyzje są stosowane na terenie kraju, co powoduje, iż trudno skarżącej zgodzić się z interpretacją organu.

Zdaniem skarżącej spółki, nie ma przeszkód, aby przedsiębiorca, którego statutowym rodzajem prowadzonej działalności jest gospodarowanie odpadami na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, uzyskał zezwolenie właściwego organu administracyjnego na wskazany sposób gospodarowania odpadami. Również zapisy art. 43 pkt 5 zwalniające władającego gruntem z konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności opisanej w art. 43 pkt 1 ust 1, 4, 5 nie wykluczają możliwości jego uzyskania. Wskazanie przez organ na brak możliwości wydania takiej decyzji jest niezrozumiałe w kontekście chociażby faktu, iż w art. 43 ustawy o odpadach ustawodawca uregulował sposoby postępowania z osadami ściekowymi. Nie wskazał jednak metody zagospodarowania tych odpadów takiej jak "kompostowanie osadów", natomiast zarówno w ustawie o odpadach, jak i na rynku funkcjonują zezwolenia na tego typu czynności w procesie R3.

Odnosząc się do kwestii konieczności ustabilizowania osadów i przygotowania ich pod kątem nie zagrażania środowisku skarżąca spółka wskazała, iż Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska prowadził szczegółowe kontrole działalności spółki w zakresie gospodarowania odpadami na mocy decyzji R10, w trakcie których stwierdzono, że nie doszło do żadnych naruszeń, a pobrane próby wody, osadu i gruntu nie wykazały jakiegokolwiek zagrożenia dla środowiska.

Strona skarżąca nie zgodziła się nadto z twierdzeniem jakoby wycofanie decyzji z obrotu prawnego nie przysporzyło jej problemów, wskazując, że ważnym elementem posiadanej decyzji jest zgoda na magazynowanie odpadów, która to czynność nie jest przez ustawodawcę zabroniona. Magazynowanie może poprzedzać proces R10 w sytuacji, gdy oba procesy prowadzone są przez ten sam podmiot, co wyklucza przekazywanie osadów kolejnemu ich posiadaczowi. Wyjaśniono przy tym, że zanim nastąpi rozprowadzenie osadów na gruncie, są one magazynowane, do momentu wdrożenia procedury R10 (rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby). Niejednokrotnie też magazynowanie poprzedza proces rozprowadzenia osadów na konkretnych gruntach, co jest uwarunkowane m.in. możliwościami wykorzystywanego sprzętu rolniczego lub warunkami atmosferycznymi.

Za niezgodną z obowiązującymi przepisami uznano również interpretację organu odnoszącą się do odzysku odpadów w ramach procesu R14, który to został opisany jako inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części, wywodząc, że w procesie R14 osady ściekowe mogą być wykorzystywane jedynie do wytworzenia warstwy biologicznej w postaci okrywy rekultywacyjnej zamkniętych składowisk odpadów, a co za tym idzie – nie ma możliwości stosowania osadów w tym procesie do rekultywacji gruntów i do dostosowania gruntów do określonych potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że trafnie przyjął skład orzekający w I instancji, iż skoro przepis art. 43 ust. 5 ustawy zwalnia władającego gruntami z obowiązku uzyskania zezwolenia, z obowiązku rejestracji i prowadzenia ewidencji osadów ściekowych stosowanych w celach wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o odpadach, Starosta Średzki nie miał kompetencji do wydania Spółce z o.o. "[...]" zezwolenia na odzysk osadów ściekowych w procesie R10. Powyższe z kolei wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia przez ten organ przepisów prawa, obligującego Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 listopada 2009 r. Przypomniano przy tym, że rażące naruszenie prawa to oczywista sprzeczność między treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a takie rozumienie tego pojęcia jest następstwem gramatycznej, językowej jego wykładni, gdzie rażący to wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny.

Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia, w przypadku zaistnienia opisanych w art. 43 ust. 5 ustawy przesłanek, jest równoznaczne z brakiem podstaw do jego wydania, a orzeczenie co do istoty w takiej sytuacji zawsze będzie nosić cechy rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, iż w pełni podziela stanowisko składu orzekającego w I instancji co do bezprawności pkt 2 i 6 osnowy decyzji Starosty Średzkiego z dnia 19 listopada 2009 r.

[...] Sp. z o.o. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że okoliczność, iż ustawodawca zwalnia dany podmiot z obowiązku posiadania decyzji zezwalającej na prowadzenie określonych rodzajów działalności, nie uprawnia do wysuwania argumentu a contrario, że podmiot ten o taką decyzję nie może wystąpić i jednocześnie, że starosta nie jest uprawniony do jej wydania. Osady mogą być bowiem poddawane różnym procesom, np. procesom R3 (kompostowanie), R10 (rozprowadzanie na powierzchni gleby), R13 (magazynowanie), R14 (do wytworzenia okrywy rekultywacyjnej zamkniętych składowisk odpadów), a wybór prowadzonego procesu odzysku zależy od możliwości danego przedsiębiorcy oraz od dopuszczalnych metod regulowanych ustawą o odpadach i rozporządzeniami szczególnymi. R10 to z kolei proces polegający na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Pojęcie to jest znacznie szersze niż zapisy art. 43 pkt 1 ust 1,4,5 gdyż obejmuje swoim zakresem wszystkie procesy wymienione w art. 43 pkt 1 ust 1-5.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej Spółki, nie ma przeszkód, aby przedsiębiorca, którego statutowym rodzajem prowadzonej działalności jest gospodarowanie odpadami na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, uzyskał zezwolenie właściwego organu na wskazany sposób gospodarowania odpadami. Również zapisy art. 43 pkt 5 zwalniającego władającego gruntem z konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności opisanej w art. 43 pkt 1 ust. 1,4,5 nie wykluczają możliwości jego uzyskania. Decyzje bowiem na odzysk osadów w procesie R10 są decyzjami powszechnie występującymi na terenie naszego kraju, a ubieganie się przez spółkę o jej wydanie miało na celu uzgodnienie całego procesu odzysku, którego elementem jest konieczność przetrzymywania (magazynowania) osadu w pryzmach.

Odnosząc się do twierdzeń co do bezprawności pkt 2 osnowy decyzji Starosty Średzkiego (magazynowanie odpadu w miejscu odzysku), strona skarżąca wskazała na nieprawidłową interpretacją przez organ zapisu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, komunalne osady ściekowe należy rozprowadzać równomiernie na powierzchni gruntu i niezwłocznie z nimi mieszać, co też oznacza, że chodzi o natychmiastowe zmieszanie, w momencie, gdy osady ściekowe znajdują się na gruncie, na którym mają być zastosowane. W określonych natomiast przypadkach, zanim nastąpi rozprowadzenie osadów na gruncie, są one magazynowane, do momentu wdrożenia procedury R10 (rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby). Wskazano przy tym, że niejednokrotnie magazynowanie poprzedza również proces rozprowadzenia osadów na konkretnych gruntach, co jest jednak uwarunkowane możliwościami np. wykorzystywanego sprzętu rolniczego lub warunkami atmosferycznymi.

Podniesiono, że regulacja prawna zawarta w ustawie o odpadach i przepisach odpowiednich aktów wykonawczych, w żadnym momencie nie formułuje obowiązku zastosowania osadów bezpośrednio po ich przejęciu, bez jakiejkolwiek różnicy czasowej pomiędzy momentem przejęcia a wykorzystania. Nie ma przeszkód formalno-prawnych, by proces R1O poprzedzony był magazynowaniem odpadów oraz, że magazynowanie stanowi część procesu odzysku R1O.

W ocenie skarżącej zaprezentowana wyżej wykładnia powoduje, że nie sposób mówić w sytuacji niniejszej sprawy o pozostawaniu treści decyzji w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Istnienie nadto przedmiotowej decyzji nie powoduje żadnych negatywnych skutków, co z kolei sprawia, iż "ciężko jest uznać jej istnienie w obrocie prawnym jako nieakceptowalne".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 26 maja 2011 r. strona skarżąca podniosła, że w sytuacji podjęcia niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia zachodzi obawa, że bez jakiejkolwiek winy skarżącej, działającej w zaufaniu do organu administracyjnego, spółka może zostać obciążona karami finansowymi za magazynowanie bez posiadania decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania. W drodze natomiast mediacji można by osiągnąć wskazany cel, poprzez zgodę Kolegium na stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Średzkiego w części, w konsekwencji czego takie rozwiązanie stałoby w zgodzie z zasadami współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Skarżąca wyjaśniła nadto, że w chwili podjęcia przez Kolegium rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, podjęła działania mające na celu zaprzestanie magazynowania na działkach, a nadto zakończyła prowadzenie odzysku osadów ściekowych w procesie R10 na terenie Gminy Środa Śląska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzało o konieczności eliminacji decyzji Starosty Średzkiego z dnia 19 listopada 2009 r. z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5. Zasadą jest zatem, że prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymaga zezwolenia, z wyjątkami przewidzianymi przez ustawodawcę. Jednym z nich jest sytuacja, gdy właściciel, dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością stosuje komunalne osady ściekowe w rolnictwie, do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu lub do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i produkcji pasz (art. 43 ust. 5 tej ustawy). W świetle literalnego brzmienia art. 43 ust. 5 powyższej ustawy, władający gruntem zwolniony jest więc nie tylko z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub obowiązku rejestracji, ale także z obowiązku prowadzenia ewidencji osadów ściekowych stosowanych w celach wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, to jest w rolnictwie, rozumianym tak, jak nakazuje ust. 1 pkt 1, do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i produkcji pasz.

W ocenie Sądu, skoro ustawodawca z mocy ustawy wyłączył obowiązek ubiegania się o wydanie zezwolenia na działalność, o której mowa w powyższej regulacji normatywnej, to brak jest podstaw do przyznania upoważnienia właściwemu organowi do wydawania zezwoleń w tym przedmiocie. Z tego też względu Starosta Średzki nie miał kompetencji do wydania na rzecz "[...]" sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów będących komunalnymi osadami ściekowymi na terenie gminy Środa Śląska w procesie R10.

Wobec tego podjęcie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji należy postrzegać jako rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności. Treść bowiem podjętego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, stanowiącego jego podstawę.

Sąd wskazał dalej, że w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie to obejmuje z kolei dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W przedmiotowej sprawie udzielone skarżącej Spółce zezwolenie, pomimo braku podstawy do jego wydania, nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący został naruszony przepis, który nie budził żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a nadto mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Ponadto wydanie decyzji – wbrew jednobrzmiącej regulacji normatywnej przez organ do tego nieupoważniony – należy odczytywać jako wywołanie skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wadliwość ta uzasadnia więc stwierdzenie nieważności decyzji w całości albowiem niedopuszczalnym i nie do pogodzenia z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zasadą legalizmu, byłoby jedynie częściowe wyeliminowanie decyzji, w sytuacji braku w ogóle kompetencji do jego podjęcia przez Starostę.

Sąd podkreślił, że stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. Nr 134, poz. 1140 ze zm.) – stanowiącym, iż komunalne osady ściekowe w postaci płynnej mogą być wprowadzane do gruntu tylko metodą iniekcji (wstrzykiwania) lub metodą natryskiwania, w tym hydroobsiewu, a komunalne osady ściekowe w postaci mazistej i ziemistej należy rozprowadzać równomiernie na powierzchni gruntu i niezwłocznie z nim zmieszać, z zastrzeżeniem ust. 3 – osady ściekowe powinny być transportowane od wytwórcy na grunt, który ma być nawożony i wprowadzone do gleby bez ich zbierania na tym gruncie oraz magazynowania. Oznacza to, że nie do przyjęcia jest punkt 2 decyzji Starosty Średzkiego z dnia 19 listopada 2009 r., wprowadzający warunek magazynowania bezpośrednio w miejscu odzysku oraz zabezpieczenia go przed dostępem osób postronnych. W rozpoznawanej sprawie spółce prowadzącej odzysk odpadów w procesie R10 nie mogło zostać wydane zezwolenia na zbieranie osadów na działce czy też ich magazynowanie. W procesie tym osady ściekowe winny być transportowane od wytwórcy na grunt i na nim rozprowadzane na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Magazynowanie przed rozprowadzaniem osadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby, o którym mowa w skardze, odpowiada z kolei bardziej procesowi R13 przewidzianemu dla magazynowania odpadów, które mają być poddane któremukolwiek z działań wymienionych w punktach od R1 do R12 (z wyjątkiem tymczasowego magazynowania w czasie zbiórki w miejscu, gdzie odpady są wytwarzane).

Bezprawne było w ocenie Sądu pierwszej instancji nałożenie w punkcie 6 decyzji Starosty Średzkiego obowiązku przedłożenia w Starostwie Powiatowym w Środzie Śląskiej stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku. Osady ściekowe przeznaczone do nawożenia i ulepszania gleby w procesie R10 nie mogą być bowiem przekazywane przez je odzyskującego, którym jest skarżąca spółka, innym podmiotom na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy, ze względu na ograniczenie ich przekazywania przez wytwórcę wyłącznie władającemu gruntami wraz ze stosownymi wynikami badań i informacją o dawkach dopuszczonych.

Obawy Spółki co do możliwości nałożenia dotkliwych kar finansowych Sąd uznał za nieuzasadnione. Stwierdzenie nieważności decyzji otwiera możliwość wystąpienia do organu administracji o odszkodowanie w trybie określonym w przepisach kodeksu cywilnego, jeżeli wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa strona poniosłaby szkodę.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

"[...]" Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Zarzucono błędną wykładnię:

– art. 43 ust. 5 ustawy odpadach a w jej wyniku przyjęcie, iż w związku ze zwolnieniem, na mocy art. 43 pkt 5 ustawy o odpadach, władającego gruntem z konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności opisanej w art. 43 pkt 1 ust. 1, 4, 5; nie ma możliwości uzyskania takiej decyzji;

– § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1140) poprzez przyjęcie, iż na mocy zapisu § 4 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym komunalne osady ściekowe należy rozprowadzać równomiernie na powierzchni gruntu i niezwłocznie z nimi mieszać, nie ma możliwości czasowego przetrzymywania osadów, tj. do momentu, gdy wystąpią odpowiednie warunki, aby owe rozprowadzenie i zmieszanie przeprowadzić.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na uwzględnienie zasługiwały łączące się ze sobą zarzuty naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 43 ust. 5, art. 63 ust. 3, ust. 6 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) i przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1140).

Przedmiotem kontroli nadzorczej w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była decyzja, na mocy której Spółka otrzymała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów będących komunalnymi osadami ściekowymi, w procesie R10 – polegającym na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby. Stwierdzając nieważność wymienionej decyzji Kolegium wskazało, że Starosta nie miał kompetencji do jej wydania, gdyż Spółka była zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem zwolnieniem z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów objęty jest właściciel, dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają zostać zastosowane w celach określonych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 lub 5.

W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że: "czynności wymienione w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, pomimo iż przy ich identyfikacji ustawodawca nie posłużył się kodami procesów odzysku, można zakwalifikować jako R10 – rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby". Natomiast w skardze Spółka wskazywała, że proces R10 obejmuje swoim zakresem wszystkie formy odzysku komunalnych osadów ściekowych wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1-5, a zatem Spółka miała obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie określonej działalności.

Sąd Wojewódzki nie odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, przyjął bez samodzielnej analizy ocenę Kolegium, zgodnie z którą wydanie kontrolowanej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach.

Tymczasem z ustaleń organu nie wynika, dlaczego prowadzoną przez stronę działalność polegająca na rozprowadzaniu osadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby zakwalifikowano do odzysku komunalnych osadów ściekowych w celach określonych w pkt 1, 4, 5 art. 43 ust. 1 ustawy, z pominięciem pozostałych, zwłaszcza odzysku stosowanego do rekultywacji terenów. Również z samej treści decyzji zawierającej warunki prowadzenia przez Spółkę działalności w zakresie procesu R10 nie wynika podstawa do zastosowania art. 43 ust. 5, ustanawiającego zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia.

Wskazać należy, że w myśl art. 26 ust. 1 cyt. ustawy zasadą jest obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Sama treść przepisu art. 43 ust. 5, ustanawiającego wyjątek od powyższej zasady, nie stwarza trudności interpretacyjnych. Wątpliwości natomiast budzi ocena Kolegium w płaszczyźnie subsumcji ustalonego stanu faktycznego do wymienionej normy.

Organ nie przedstawił w uzasadnieniach decyzji konkretnej argumentacji pozwalającej stwierdzić w sposób oczywisty, że w przypadku działalności podjętej przez skarżącą Spółkę spełnione zostały przesłanki do zwolnienia od obowiązku uzyskania zezwolenia.

Nieprzekonujące jest wnioskowanie Kolegium, że czynności wymienione w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4, 5 "można zakwalifikować jako R10", zwłaszcza że nie wykazano w żaden sposób dlaczego z procesu R10 wyłączono odzysk komunalnych osadów ściekowych stosowany do rekultywacji terenów.

W obu decyzjach Kolegium nie wykazało adekwatności procesu odzysku metodą R10 – wyłącznie do form ujętych w pkt 1, 4, 5 art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach, co było niezbędne aby można było przyjąć, że zachodziła wyraźna podstawa do zwolnienia Spółki od obowiązku uzyskania zezwolenia na zgłoszoną działalność w zakresie odzysku odpadów.

W takim stanie sprawy trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa, które zachodzi wówczas gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23).

Zgodzić się również należało ze stanowiskiem strony skarżącej, że przy ocenie ważności decyzji należało uwzględnić warunki zezwolenia odnoszące się do magazynowania odpadów, zwłaszcza w kontekście art. 63 ust. 6 cytowanej ustawy.

Nie jest trafny pogląd przyjęty przez organ, a następnie Sąd Wojewódzki, że z treści przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2002 r. wynika bezwzględny zakaz zbierania czy magazynowania osadów ściekowych przeznaczanych do odzysku w procesie R10. Jak słusznie podniesiono w skardze oraz w skardze kasacyjnej w określonych przypadkach, zanim nastąpi rozprowadzenie osadów na gruncie, muszą być one magazynowane do momentu wdrożenia procedury R10. Założyć należy, że magazynowanie poprzedza proces rozprowadzania osadów na konkretnych gruntach gdy jest to uwarunkowane warunkami atmosferycznymi uniemożliwiającymi odpowiednie wykorzystanie sprzętu służącego do równomiernego rozprowadzania osadów na gruntach przed ich zmieszaniem. Niewątpliwie istota nakazu wynikającego z wymienionego przepisu wykonawczego polega na tym, że wymagane jest niezwłoczne zmieszanie osadów w momencie, gdy są rozprowadzone na gruncie, na którym mają być zastosowane. Za taką interpretacją omawianego przepisu przemawia unormowanie art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach stanowiące, że odpady przeznaczone do odzysku, z wyjątkiem składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez okres trzech lat.

W konsekwencji należało mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 63 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach, określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że zachodzi wątpliwość jak wymóg określenia miejsca i sposobu magazynowania odpadów ma być spełniony gdy do wydania zezwolenia nie dochodzi wskutek zwolnienia, przykładowo na podstawie art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach.

Wobec powyższego również w tym aspekcie trudno uznać, że treść kwestionowanej decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z wymienionymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Słusznie natomiast zakwestionowane zostało przez Kolegium wprowadzenie do warunków zezwolenia obowiązku dotyczącego przedstawiania umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku. Jednak niezgodność z prawem tego punktu decyzji mogła skutkować stwierdzeniem nieważności w tym właśnie zakresie.

Niezależnie od uwag poczynionych wyżej należy zaznaczyć, że zarówno ocena organu orzekającego w sprawie, jak też Sądu Wojewódzkiego nie zawiera wyczerpującej analizy przesłanek, których wystąpienie jest konieczne, aby można było zastosować sankcję z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mimo że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił bardzo obszerne rozważania co do uwarunkowań stwierdzenia nieważności decyzji, to na gruncie rozpatrywanej sprawy ich nie zastosował.

Podkreślenia wymaga, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa, jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

W piśmiennictwie i orzecznictwie dominujący jest pogląd, zgodnie z którym przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa – jest oczywistość naruszenia prawa. O tym jednak, czy naruszenie prawa jest "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje bowiem ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznaje się mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazuje się również, że skutki społeczno-gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, jednakże przede wszystkim należy stwierdzić naruszenie prawa i dopiero ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, s. 895-900).

Z powyższego wynika, że przy badaniu omawianych przesłanek nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia "rażącego naruszenia prawa" jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dokonało żadnych ustaleń pozwalających w sposób rzetelny ocenić skutki społeczno-gospodarce wydanej decyzji w kontekście wymagań praworządności. Organ nadzorczy nie dokonał wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczenie w zakresie unormowanym przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Znamiennym jest również to, że przyjęte w decyzjach organu przyczyny stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji są inne, niż te, które wskazane zostały we wniosku złożonym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Rzeczą zatem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie konkretne odniesienie się do tych ewentualnych naruszeń prawa, które przedstawił wnioskodawca, oczywiście przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań wynikających z nadzwyczajnego trybu postępowania.

Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl przepisów art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.