III SA/Lu 45/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania J. L., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 23 października 2012 r. J. L. zwróciła się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok H. D. z grobu na Cmentarzu Parafialnym [...], celem spopielenia i ponownego pochowania w grobie rodzinnym znajdującym się na Cmentarzu Komunalnym [...].

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wyraził zgody na ekshumację zwłok.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpoznając odwołanie wniesione przez skarżącą, wskazał, że w myśl § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 153, poz. 1783 ze zm.), zwłoki ekshumowane przed upływem okresu mineralizacji należy wydobyć wraz z trumną i umieścić w skrzyni szczelnie wybitej blachą. Na miejscu ponownego pochowania trumnę należy wyjąć ze skrzyni i bezzwłocznie pochować. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane przepisy zabraniają otwierania trumny na obu etapach, to jest wydobycia i pochowania. Okres mineralizacji określony został w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 75, poz. 405). W § 5 ust. 3 i 5 sprecyzowano sposób postępowania ze zwłokami przed upływem 20 lat od dnia pochowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że nakaz postępowania w czasie ekshumacji - określony w cyt. rozporządzeniu - nie przewiduje innego postępowania, w tym możliwości kremacji wymagającej specjalnego przygotowania zwłok. Organ odwoławczy zauważył, że spopielenie odbywa się w trumnie kremacyjnej pozbawionej warstw farby i lakieru, ozdób i uchwytów, która może być wykonana z twardej tektury, drewna litego. Z ciałem osoby zmarłej nie wolno umieszczać przedmiotów mogących zakłócić proces spopielania, do których należą: rozrusznik serca, zegarki elektroniczne, telefony komórkowe i podobne urządzenia.

Organ odwoławczy zaznaczył, że H. D. zmarł [...] czerwca 2012 r., zaś ekshumacja miałaby nastąpić w ciągu kilku miesięcy od pochówku. a jest to czas kiedy zachodzą intensywne zmiany rozkładowe zwłok, przy czym szybkość wystąpienia i postępowania procesów gnilnych zależy od warunków klimatycznych oraz przyczyny zgonu, a zatem ekshumacja w tym okresie może stwarzać dodatkowe zagrożenia higieniczno-sanitarne.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie J. L. wskazała na sposób postępowania ze zwłokami lub szczątkami po zakończeniu ekshumacji, zgodnie z zapisami § 5 ust. 3 i 5 rozporządzenia z dnia 23 marca 2011 r. Skarżąca podniosła, że pochówku jej brata H. D. dokonał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, bowiem przed śmiercią H. D. był osobą bezdomną. W obecnym miejscu złożenia ciała, tj. w [...] brak jest osób, które mogłyby się grobem opiekować. Zatem zasadne, w ocenie skarżącej, jest przeniesienie trumny do miejscowości [...], gdzie znajduje się grób rodzinny.

Odnosząc się do motywów zaskarżonej decyzji, skarżąca wskazała na okoliczności, które nie zostały rozważone w toku postępowania. W szczególności podniosła, że z informacji przekazanych przez zakład pogrzebowy wynika, iż ciało poddawane kremacji spopielane jest w trumnie bez jej otwierania. Jest to możliwe z uwagi na to, że zmarły nie posiadał żadnych metalowych elementów w ciele, a trumna była najskromniejsza i nie miała żadnych zdobień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) prawo pochowania zwłok ludzkich ma – co do zasady – najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, przy czym zwłoki niepochowane przez rodzinę osoby zmarłej, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu.

Jest w sprawie bezsporne, że zwłoki H. D. pochowane zostały przez właściwą gminę na Cmentarzu Parafialnym w [...], zaś wniosek o ich ekshumację, celem spopielenia i ponownego pochowania w grobie rodzinnym znajdującym się na Cmentarzu Komunalnym w [...], złożony został siostrę zmarłego, a więc osobę najbliższą wobec osoby zmarłej.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 153, poz. 1783 ze zm.), okres, w którym dopuszczalne jest przeprowadzenie ekshumacji rozpoczyna się z dniem 15 października, a kończy w dniu 15 kwietnia danego roku.

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że z wnioskiem o przeprowadzenie ekshumacji H. D. wystąpiła jego siostra J. D., załączając przy tym zgodę E. D. (również siostry). J. D. złożyła także oświadczenie, że zmarły nie ma innych bliskich krewnych, a nadto przedstawiła zaświadczenie wystawione przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. [...] - zarządcy Cmentarza Komunalnego - informujące, że pochówek urny może się odbyć na tym cmentarzu.

W toku postępowania administracyjnego do organu administracji wpłynęło również pismo G. L., prowadzącego zakład pogrzebowy [...] (z dnia 16 października 2012 r., k. 11 akt administracyjnych) zawierające wyjaśnienie w jaki sposób będzie przebiegać ekshumacja, do której przeprowadzenia jak i do załatwienia formalności związanych z kremacją w Krematorium Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "[...]", został upoważniony przez skarżącą ten przedsiębiorca. Pismo zawiera opis czynności jakie zostaną podjęte przy ekshumacji, transporcie oraz kremacji ciała zmarłego.

Powyższe informacje – znajdujące się w aktach sprawy – znane były Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, który decyzją z dnia [...]listopada 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą wydania zgody na przeprowadzenie ekshumacji zwłok H. D. W zaskarżonej decyzji organ powołał się na treść rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, wydanego na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Organ odwoławczy wprost zacytował przepis § 12 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia, który stanowi, że zwłoki ekshumowane przed upływem okresu mineralizacji winne zostać wydobyte wraz z trumną, którą bez otwierania należy umieścić, na czas przewozu na obszarze państwa, w skrzyni szczelnie wybitej blachą, a na miejscu ponownego pochowania trumnę wydobywa się ze skrzyni i chowa bezzwłocznie na cmentarzu bez jej otwierania. Organ wywiódł z treści § 12 ust. 3 i 4 cyt. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2001 r., że ów przepis sprzeciwia się ekshumacji zwłok w celu ich spopieleniu z uwagi na brak możliwości otwierania trumny.

Organ odwoławczy pominął całkowicie dowód z dokumentu – pisma G. L., prowadzącego zakład pogrzebowy z dnia [...] października 2012 r. (k. 11 akt administracyjnych), gdzie stwierdzono, że trumna z ciałem zmarłego zostanie umieszczona w większej trumnie (ekshumacyjno-kremacyjnej), która zamknięta zostanie przewieziona do miejsca spopielenia. W piśmie tym zaznaczono również, że w krematorium nie będą wykonywane jakiekolwiek czynności związane z otwieraniem trumny, a popioły powstałe w wyniku spopielenia zwłok zostaną umieszczone w urnie.

Wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy nie odniósł się do tego dowodu, jak też nie ocenił, czy wskazany przez stronę tryb postępowania z trumną po ekshumacji, aż do zakończenia procesu spopielania, pozwala na spełnienie warunków sanitarnych obowiązujących w trakcie całego tego procesu, mając na uwadze bezpieczeństwo sanitarne. Wskazać bowiem należy, że to na organach administracji publicznej orzekających w sprawie wniosku skarżącej ciążył obowiązek wynikający z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 75, poz. 405), na który powołano się również w zaskarżonej decyzji, przeanalizowania treści wniosku w zakresie kompetencji przysługujących organom sanitarnym. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 ust. 6 pkt. 3 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który zobowiązywał ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia, sposób przechowywania zwłok i szczątków, uwzględniając m.in. warunki sanitarne przeprowadzania ekshumacji, mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok i szczątków oraz bezpieczeństwo sanitarne.

Zatem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie okoliczności związane z wnioskowaną ekshumacją stanowią potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa sanitarnego, a w szczególności, czy zastosowanie całej procedury, wskazanej przez skarżącą i zakład pogrzebowy, narusza konkretne warunki sanitarne. Jeśli proponowana przez skarżącą procedura stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa sanitarnego, to organ administracji sanitarnej winien jakie wymagania sanitarne muszą być spełnione aby można było wyrazić zgodę na ekshumację.

Przedstawione wyżej uchybienia oznaczają, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Uchybienie to stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego – zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

Mając na uwadze to, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, niezbędne było uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]października 2012 r., nr [...], bowiem także ta decyzja wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych zasad postępowania.