II SA/Wr 108/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ([...]) Starosta Powiatu T. odmówił przeniesienia decyzji Starosty Powiatu T. z dnia [...] r., Nr [...] - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. W. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej, zbiornika na ścieki i studni kopanej na działce nr 16/2, AM- 1 położnej w P. - na rzecz wnioskodawców F. W. i S. W. spadkobierców inwestora .

Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołali się wnioskodawcy. Przywołując stanowisko Dyrektora Departamentu Prawno-Organizacyjnego GUNB z dnia 18 maja 2012 r. twierdzili, że spadkobiercy inwestora mogą wyrazić zgodę przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz osoby trzeciej.

Wojewoda D., decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Starosta Powiatu T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej, zbiornika na ścieki i studni kopanej na działce nr 16/2, AM- 1 położnej w P..

Wnioskiem z dnia [...] r. F. W. i S. W. - spadkobiercy inwestora - wnieśli na podstawie art. 40 Prawa budowlanego o przeniesienie na ich rzecz tego pozwolenia na budowę. Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przeniesienia decyzji.

Zdaniem Wojewody odwołanie nie może zostać uwzględnione. Stosownie do art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, organ, który wydał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę Wojewoda D. musiał mieć na uwadze, że brzmienie tej regulacji prowadzi do jasnej konkluzji, że podstawowym warunkiem jej zastosowania jest zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana. Innymi słowy niezbędnym warunkiem zastosowania art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego jest istnienie zgody podmiotu będącego adresatem przenoszonej decyzji.

Tymczasem - co bezsporne – R. W., który był adresatem i jedynym beneficjentem decyzji z dnia [...] r., Nr [...], nie żyje. Z kolei przepisy prawa budowlanego nie przewidują instytucji wstąpienia w prawa zmarłego inwestora już po wydaniu decyzji (sukcesja na podstawie art. 30 § 4 kpa wchodzi w grę tylko w trakcie toczącego się postępowania, a więc przed wydaniem decyzji administracyjnej).

Wbrew odmiennemu zapatrywaniu odwołujących się nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie regulacja prawa spadkowego, tj. art. 922. § 1 Kodeksu cywilnego, wedle którego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Otóż w skład spadku wchodzą - co do zasady (o ile co innego nie wynika z brzmienia przepisu prawa) - uprawnienia o charakterze cywilnym. Nie można zatem uznać, że spadkobiercy z chwilą otwarcia spadku wchodzą w admnistracyjnoprawną sytuację inwestora, która umożliwiałaby udzielenie zgody, o której mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym, wobec braku możliwości spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. braku możliwości udzielenia zgody na przeniesienie decyzji na stronę, na rzecz której decyzja ta została wydana, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w pełni odpowiadało przepisom prawa.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli wnioskodawcy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili, że możliwość zbycia przez uprawnionego pozwolenia na budowę wynika wprost z art. 40 Prawa budowlanego. Skarżący wskazują, że w świetle powołanego przepisu organ ma obowiązek przenieść pozwolenie na budowę na wniosek i za zgodą strony na inny podmiot. Przywołana regulacja wskazuje, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest co do zasady zbywalna, a uprawnienia z nią związane łączą się z nieruchomością, a nie bezpośrednio osobą uprawnionego. Nie ma zatem przeszkód prawnych, wyłączających możliwość przeniesienia praw i obowiązków z takiej decyzji na inne podmioty. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, jeżeli postępowanie dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych. Pomimo, że wskazany przepis dotyczy następstwa prawnego w toku postępowania administracyjnego, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego reguła następstwa prawnego ma także zastosowanie po zakończeniu postępowania administracyjnego i należy ją wyprowadzić z regulacji prawa materialnego w związku z prawem cywilnym. Skoro nie budzi wątpliwości przejście na spadkobierców obowiązków takich jak np. konieczność wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, przeniesieniu w drodze spadkobrania podlegają także uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm – zwanej dalej p.p.s.a.).

Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, R. W., adresat decyzji Starosty T. z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej, zbiornika na ścieki i studni kopanej na działce nr 16/2, AM- 1 położnej w P., zmarł [...] r., jako wdowiec. Z oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, sporządzonych przez F. i S. W. wynika, że postanowieniem sądu z dnia [...] r. ([...]) orzeczono o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym na rzecz wnioskodawców.

Stosownie do treści art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego z chwilą śmierci spadkodawcy (w rozpoznawanym przypadku podmiot ten był także inwestorem, legitymującym się prawomocną i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę), prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przeszły na spadkobierców, którzy legitymują się dokumentem stwierdzającym prawa do spadku. Reguła ta oczywiście, co do zasady, dotyczy praw i obowiązków wynikających ze stosunków cywilnprawnych. Jednakże, zdaniem sądu ma ona także zastosowanie do inwestycji niezakończonej, a realizowanej legalnie na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W konsekwencji, jak trafnie wskazują w motywach orzekające w sprawie organy, wobec wykazania przez wnioskodawców okoliczności sukcesji generalnej nie można uwzględnić wniosku skarżących o przeniesienie w drodze decyzji (aktu administracyjnego o charakterze indywidualnym) orzeczenia o pozwoleniu na budowę na ich rzecz (czyli na samych siebie), a taki musiałby być pozytywny dla strony wynik kontrolowanego postępowania.

Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że skarżący legitymują się (jak wskazują we wniosku) nabyciem praw do spadku po inwestorze. Zatem weszli w ogół praw i obowiązków zmarłego. Inaczej mówiąc, porównanie żądania wniosku i zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wskazuje, że nie ma podstaw do przeniesienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot. Tym samym, wobec zasadności nieuwzględnienia wniosku skarga podlegała oddaleniu.

Jednakże oddalając skargę sąd uznał za właściwe wyrazić pogląd, że jego zdaniem, strona legitymując się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym inwestorze i prawomocną i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może dokończyć inwestycję, także w świetle formalno-prawnym, co istotne bez wszczynania dodatkowych działań przed organami administracji budowlanej.

Zdaniem sądu, z chwilą śmierci spadkodawcy na jego następców prawnych przechodzą również prawa i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do treści art. 925 k.c., spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, zaś stwierdzenie jego nabycia przez spadkobiercę następuje w drodze postanowienia sądu na wniosek osoby mającej w tym interes albo na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza na zasadach określonych w przepisach odrębnych (art. 1025 § 1 k.c.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. (I OSK 329/08) "w prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 k.p.a. wprowadza wyjątek stanowiąc "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego".

Kwestię powiązania praw i obowiązków cywilnoprawnych z niektórymi prawami i obowiązkami administracyjnoprawnymi, rozważano w piśmiennictwie wyróżniając tzw. rzeczowe stosunki administracyjnoprawne. (J. Starościak, Stosunek administracyjnoprawny [w:] System prawa administracyjnego, t. III, Ossolineum 1978, s. 33).

Zdaniem J. Starościaka odróżnić trzeba dwie sytuacje: "gdy stosunek między organem administracyjnym a drugim podmiotem tego stosunku dotyczy sytuacji osobistej tego podmiotu (np. przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarskiego) i gdy stosunek ten dotyczy wprawdzie podmiotu zewnętrznego w stosunku do administracji, ale został nawiązany w celu uregulowania pozycji »rzeczy«, która znajduje się we władaniu tego podmiotu (np. uznanie za zabytek określonego obrazu będącego we władaniu prywatnym lub udzielenie zezwolenia wodnoprawnego)". W pierwszej sytuacji, stosunek ten wygasa wraz ze śmiercią podmiotu. W drugiej zaś - w przypadku administracyjnie uregulowanej sytuacji określonej rzeczy, następuje zmiana podmiotu tak, że "... stosunek administracyjny nie wygasa z chwilą zakończenia istnienia podmiotu stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający rzeczą, np. nowy nabywca obrazu zabytkowego przyjmuje obowiązki płynące z poddania tego obiektu statusowi zabytków, tak jak i nowy nabywca urządzenia wodnego wchodzi w administracyjne ustalone warunki wykorzystywania odpowiedniego zezwolenia" (tamże s. 34). Właśnie na tle wskazanego rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego występuje związanie podmiotowych praw cywilnych z prawami i obowiązkami administracyjnoprawnymi.

Zdaniem sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy podczas procesu inwestycyjnego wystąpi zdarzenie prawne, mocą którego dojdzie do zmiany podmiotowej po stronie inwestora w wyniku sukcesji generalnej. Inaczej mówiąc, jeśli legalnie prowadzony proces inwestycyjny nie może zostać zakończony wobec śmierci dotychczasowego inwestora, nie wygasa reguła następstwa prawnego. W takim wypadku należy wyprowadzić ją z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego (tu: art. 28 Prawa budowlanego - Dz. U. 2006, nr 156, poz. 1118 j.t. ze zm. - w zw. z art. 40 tejże ustawy w takim sensie, że ten ostatni przepis prawa materialnego kreuje zasadę, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest zbywalna), w związku z przepisami prawa cywilnego, w szczególności art. 922 § 1 kodeksu cywilnego.

Reasumując, zdaniem sądu, w przypadku śmierci inwestora uprawnienie do zakończenia budowy przechodzi na spadkobierców inwestora. Wstępują oni bowiem w prawa i obowiązki spadkodawcy także z decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem mieć na względzie, że uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę są związane z nieruchomością, nie zaś wyłącznie z osobą uprawnionego. W konsekwencji, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie ma potrzeby wszczynania przez spadkobierców/wnioskodawców odrębnego postępowania administracyjnego, którego celem miałoby być przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na ich rzecz, a następnie wydawania przez organ administracji budowlanej decyzji określonej w art. 40 Prawa budowlanego. Konieczność wszczęcia takiego postępowania wystąpiłaby wówczas, gdyby to wnioskodawcy chcieli przenieść uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę na osobę trzecią.

Dlatego odmowa przeniesienia decyzji "na samego siebie" musiała co do zasady być uznana za trafną.

Dodać trzeba, że spadkobiercy inwestora mogą bez przeszkód kontynuować budowę po śmierci spadkodawcy i podejmować przed organami administracji wszelkie inne czynności z nią związane, takie jak przykładowo zgłoszenie zakończenia budowy czy też wystąpienie o udzielenie pozwolenie na użytkowanie.

Reasumując, wobec niestwierdzenia naruszenia przez orzekające organy w sprawie prawa materialnego lub procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania, skargę należało oddalić stosownie do dyspozycji art. 151 ppsa.