II SA/Wr 115/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4, oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał T. L.– jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej – wjazdu na działkę nr [...] w pasie drogowym ul. W. stanowiącej działkę nr [...] w S., gmina S.poprzez: 1) usunięcie całości konstrukcji zjazdu; 2) usunięcie nadsypanej warstwy humusu; 3) doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z Urzędu Miasta i Gminy S., zawiadamiającym o wykonaniu przez właściciela działki nr[...] , AM-[...], obręb S., położonej przy ul. W. w S. – T. L. wjazdu na posesję niezgodnie z przepisami oraz bez wiedzy i zgody właściciela drogi. W piśmie podano również, że "wjazd został wykonany częściowo w pasie ul. W., blokując możliwość przejścia i przejazdu do działek nr od [...] i [...]...".

W dniu [...] r. przeprowadzony został dowód z oględzin nieruchomości, podczas których sporządzono dokumentację zdjęciową oraz ustalono, że na działce drogowej nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] znajduje się skarpa, na której dokonano budowy utwardzonego wjazdu – zjazdu z tej drogi na prywatną posesję. Sposób wykonania wjazdu na posesję – działkę nr [...] całkowicie uniemożliwia komunikację wzdłuż działki nr [...] do innych posesji.

Z uzasadnienia wynika ponadto, że w dniu 5 marca 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której inwestor i jego pełnomocnik oświadczyli, iż "... nie wykonano samowolnej budowy wjazdu na posesję nr [...] w pasie drogowym, a jedynie dokonano utwardzenia terenu istniejącego wjazdu. (...)." Pełnomocnik inwestora wskazała ponadto, że "wjazd na działkę istniał już na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a potem został jedynie utwardzony w toku procesu inwestycyjnego (...). Inwestor poinformował dodatkowo, że dokona przebudowy istniejącego wjazdu po wykonaniu przez Gminę stosownej dokumentacji projektowej przebudowy drogi gminnej. Natomiast przedstawiciel Urzędu Miasta i Gminy S. podał, że "... Gmina partycypowała w kosztach wykonania zjazdu do działki (zakupiła tłuczeń), a nie w budowie wjazdu na działkę, którego początek znajduje się w pasie drogi gminnej...".

Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że czynności podjęte w toku postępowania wykazały, iż decyzja o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego nie uprawniała inwestora do wykonania zjazdu z drogi/wjazdu na posesję oraz, że przed rozpoczęciem inwestycji wjazd na działkę nie istniał.

Organ uzyskał też informację, że inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi gminnej oraz nie dokonał uzgodnienia z zarządcą drogi lokalizacji zjazdu – włączenia się do drogi publicznej.

W uzasadnieniu wskazano także, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2012 r. dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powołanej, ale termin ten upłynął bezskutecznie i wymagana dokumentacja nie została przez inwestora przedłożona. Jednocześnie organ orzekający wyjaśnił, że nakładając na inwestora obowiązek określony w postanowieniu stworzył możliwość doprowadzenia zaistniałej sytuacji – niezgodnej z przepisami prawa budowlanego oraz naruszającej zasadę poszanowania interesów osób trzecich – do stanu zgodności z prawem. Skorzystanie z tego trybu jest w istocie uprawnieniem inwestora, które może doprowadzić do zalegalizowania samowolnie dokonanej inwestycji po wniesieniu opłaty legalizacyjnej.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wskazał, że T. L. w 1998 r. na potrzeby inwestycji przeprowadzonej zgodnie z decyzją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: c.o., elektryczną, wodno - kanalizacyjną i zewnętrzną wodno - kanalizacyjną oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w S., gmina S., dokonał samowolnej budowy zjazdu z drogi gminnej - działki nr[...] , na ww. posesję prywatną. Z uwagi na ukształtowanie terenu działki nr [...] (położoną wyżej niż poziom drogi gminnej) zjazd został zlokalizowany na usypanej skarpie. Następnie opisany obiekt budowlany - obiekt liniowy został utwardzony płytami betonowymi, ograniczony krawężnikami, a przy jego zakończeniu wykonano odwodnienie. Utwardzenie zjazdu stanowiło ostatni etap samowolnej budowy zjazdu, który został wykonany po 2003 r. Termin zakończenia budowy zjazdu tj. jego utwardzenie wynika z faktu, iż na mapie powykonawczej załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego (złożonego 3 lipca 2003 r. w Urzędzie Gminy S.), zjazd ten nie został naniesiony.

Dokonanie samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu liniowego – zjazdu z drogi gminnej sankcjonowane jest przez przepisy art. 48 i 49 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Następnie – wobec oświadczeń pełnomocników inwestora dotyczących istnienia wjazdu na działkę już na etapie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla działki [...] w S. w której znalazł się zapis (str. 1), iż "...Dojście i dojazd do planowanego budynku przewidzieć od drogi (wschodnia część działki) stanowiącej własność Gminy S...." – organ pierwszej instancji stwierdził, że organ wydający ww. decyzję określił jasno, iż do przedmiotowej nieruchomości nie ma dojazdu / zjazdu z drogi publicznej, a zatem roboty budowlane związane z samowolną budową zjazdu z drogi publicznej rozpoczęły się przed rozpoczęciem budowy budynku jednorodzinnego, tj. zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami w lipcu 1998 r. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to wydaje w przypadku dróg gminnych wójt, burmistrz lub prezydent miasta, gdyż to on jest zarządcą tych dróg (art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Określa ono miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Inwestor jest następnie zobowiązany do: 1.uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu; 2. uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), wydawanego przez starostę jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji; 3. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ustawy o drogach publicznych). Ustalenia w niniejszej sprawie wykazały, że Inwestor nie dopełnił wymaganych formalności.

Ponadto wobec informacji, iż wraz z T. L. inwestorem jest Gmina S., z powodu faktu, iż dostarczyła ona kruszec pod budowę zjazdu, organ orzekający wyjaśnił, że udostępnienie materiału do budowy przez dany podmiot, nie jest jednoznaczne z uznaniem go za inwestora. Inwestorem jest podmiot, który zleca bądź samodzielnie wykonuje roboty budowlane mające na celu wykonanie danego obiektu budowlanego, a nie podmiot który dostarcza materiały budowlane.

Zdaniem organu orzekającego składane w toku postępowania oświadczenia, że inwestor wykona przebudowę zjazdu po wykonaniu przez Gminę S. dokumentacji projektowej "przebudowy" ul. W., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego, bowiem uzgodnienie sposobu wykonania prac mających na celu doprowadzenia wykonanego samowolnie zjazdu w pasie drogi - a zatem w sposób niezgodny z przepisami, z zarządcą drogi, należy obecnie do obowiązku inwestora, jeżeli wyraża on chęć legalizacji takiego obiektu - i tym samym winien doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami.

W ocenie organu obecna forma zjazdu, która blokuje komunikację na ul. W., narusza główne zasady określone w ustawie Prawo budowlane oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem właściciele działek nr od [...] do [...] w S. nie mają dojazdu do swoich nieruchomości. Ustawa Prawo budowlane art. 5 ust. 1 pkt 9 przewiduje, iż "obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorą pod uwagę przewidywalny okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasada ta ma zastosowania nie tylko wobec legalnie powstających obiektów budowlanych, ale też wobec obiektów powstałych w wyniku samowoli budowlanej.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł T. L. Działająca jego imieniem pełnomocnik zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz poprzedzające je postanowienie, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Powołując się na te zarzuty pełnomocnik T. L. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 8 listopada 2012 r.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej szczegółowym uzasadnieniu organ odwoławczy m.in. przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie oświadczył, że podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. co do tego, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcie powinien stanowić przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie ze wskazanym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z § 2 tego artykułu jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien rozważyć możliwość legalizacji obiektu.

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. dokonał prawidłowej subsumcji przepisów prawa do ustalonego w sprawie stanu faktycznego uznając, że wykonanie zjazdu z drogi publicznej - wjazdu na działkę nr[...] , w pasie drogowym ul. W. stanowiącej działkę nr [...] w S., gmina S., nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto w uzasadnieniu organ odwoławczy – odnosząc się do faktu kwestionowania przez pełnomocnika T. L. uznania go za inwestora przedmiotowych robót budowlanych – wyjaśnił, że ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "inwestor". Próby stworzenia takiej definicji podjęto w orzecznictwie i w doktrynie prawa. W wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2002 r. II SA/Gd 1862/2001 wskazano, że "inwestor" to osoba dokonująca inwestycji. Inwestycja to z kolei nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. Racjonalnie nakładów dokonuje się na własny majątek. Stąd z zasady inwestor obiektu budowlanego jest właścicielem nieruchomości. Odstępstwo od tej zasady również musi mieć racjonalne przesłanki. Będzie nią np. długoletnia dzierżawa, samoistne posiadanie bez względu na dobrą czy złą wiarę itp. Nigdy o przymiocie inwestora nie mogą jednak decydować wyłącznie czynności wykonawcze. Wykonawca bowiem w ramach jakiegoś stosunku zobowiązaniowego działa w imieniu i na rzecz faktycznego inwestora. (...) Dokonując ustaleń co do przypisania przymiotu inwestora (...) trzeba mieć również na względzie pochodzenie środków finansowych na rozbudowę."

K. R. w glosie wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., III SA 2996/99 (Lex nr 48810) stwierdził, że inwestorem jest podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji.

Z kolei Jędrzej Dessoulavy - Śliwiński komentując art. 17 prawa budowlanego zwrócił uwagę, że inwestor to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej. Nie ma przy tym znaczenia, czy przedmiotem nakładów jest składnik majątku tej osoby, czy też osoby trzeciej. Przy inwestycjach realizowanych w lokalu, będącym przedmiotem umowy najmu, inwestorem będzie osoba, która faktycznie finansuje i organizuje tę inwestycję. Może to być zarówno najemca, jak i właściciel lokalu, bądź oba te podmioty ("Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. str. 255 - 256).

Natomiast zdaniem Edwarda Radziszewskiego: "Inwestorem, w rozumieniu art. 17, jest osoba (...), która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem (Ludwik Bar, Edward Radziszewski "Kodeks budowlany, komentarz" Wydawnictwo Prawnicze Sp. z o.o., Warszawa 1999, str. 52).

Z tych względów – zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości tutejszego organu, że inwestorem budowy zjazdu z drogi publicznej- wjazdu na działkę nr[...] , w pasie drogowym ul. W. stanowiącej działkę nr [...] w S. był T. L. Gmina S. nie sprawowała żadnej kontroli nad realizacją przedmiotowej inwestycji, wprawdzie udostępniła ona – na zlecenie T.L.– tłuczeń do budowy rzeczonego zjazdu, niemniej jednak udostępnienie materiału do budowy przez dany podmiot, nie jest jednoznaczne z uznaniem go za inwestora.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analizowana sprawa dotyczy sytuacji, w których przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane zakładają pewien automatyzm i pozbawiają organy prowadzące postępowanie luzu decyzyjnego. Obiekty budowlane wykonane niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach przywołanej ustawy Prawo budowlane (samowolnie), nie mogą być legalizowane inaczej jak w trybie ustawowym. Zauważyć należy, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, który sam decyduje czy jej się podda, czy z niej zrezygnuje. Nie ma prawnej możliwości dokonania legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej (złożenie dokumentów oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej). Inwestor, który nie przedkłada organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia pozytywne zakończenie dla siebie procedury legalizacyjnej. Legalizacja na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki co wynika wprost z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 694/10).

Organ wyjaśnił jednocześnie, że w razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie niewywiązania się inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. T. L. miał możliwość legalizacji zjazdu z drogi publicznej- wjazdu na działkę nr[...] , w pasie drogowym ul. W. stanowiącej działkę nr [...] w S., gmina S. i na skutek jej zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nakazał rozbiórkę rzeczonego obiektu. Inwestor był przy tym w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, nr [...] poinformowany o skutkach niewykonania nałożonych na niego obowiązków, a zatem musiał się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przewidział bezwzględny obowiązek wydania nakazu rozbiórki w każdym przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. podjął w przedmiotowej sprawie wszystkie czynności wymagane prawem umożliwiające legalizację wykonanego zjazdu z drogi publicznej - wjazdu na działkę nr[...] , w pasie drogowym ul. W. stanowiącej działkę nr [...] w S. Okoliczność, że nałożone postanowieniem tego organu obowiązki nie zostały wykonane, obligowała właściwy organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał również, że wykonanie przez T. L. rzeczonego zjazdu narusza uzasadnione interesy osób trzecich oraz zasady współżycia społecznego bowiem właściciele działek nr od [...] do [...] w S. są pozbawieni dojazdu do swoich nieruchomości.

Ponadto wyjaśnił, że przedstawiona w uzupełnieniu odwołania z dnia 8 listopada 2012 roku argumentacja o nieuwzględnieniu słusznego interesu inwestora nie może zostać uwzględniona wobec konstrukcji art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane określającego prawne konsekwencje popełnienia samowoli budowlanej. Stanowiący materialnoprawą podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przepis art. 48 ust. 4 powoływanej ustawy jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, który nie pozostawia organowi decyzyjnemu swobody w wyborze treści rozstrzygnięcia w przypadku wystąpienia określonych w nim przesłanek. Wobec jednoznacznej treści omawianej regulacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają obszernie opisane w uzasadnieniu odwołania względy pozaprawne, w tym także społeczno-ekonomiczne na które powołuje się T.L. Legalizacja na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. jako prawidłowa powinna pozostać w obrocie prawnym.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował T. L., reprezentowany przez pełnomocnika. W petitum skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik T. L. zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwana dalej "kpa") w związku z art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz.1118 z późn. zm., zwanej dalej "P.b."), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej prawo z uwagi na dokonanie błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, polegających na uznaniu wykonanego przez skarżącego utwardzenia wjazdu za budowę obiektu budowlanego, co pociągnęło za sobą nakazanie rozbiórki w trybie art. 48 P.b. w sytuacji, gdy prace związane z utwardzeniem wjazdu na posesję skarżącego wykonane zostały w toku realizacji przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi c.o., elektryczną, wod. - kan. i zew. wod. - kan. z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę oraz w stosunku, do których Burmistrz Miasta i Gminy S. w dniu [...] r. wydał zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w zabudowie wolnostojącej w S. na działce nr [...] obręb S.;

2) art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez wydanie decyzji niewykonalnej już w chwili jej wydania o charakterze trwałym z uwagi na zobowiązanie przez organy Skarżącego do rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej - wjazdu na działkę nr [...], w pasie drogowym ul. W. stanowiącej działkę nr [...] w S., gmina S. poprzez: usuniecie całości konstrukcji zjazdu, usunięcia nadsypanej warstwy humusu oraz doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego, przy jednoczesnym braku ustalenia w toku postępowania administracyjnego jaki był stan przed wykonaniem robót budowlanych i jakie zostały wykonane roboty budowlane oraz pominięcie przez organy kluczowej okoliczności, a mianowicie faktu, iż skarżący nie ma żadnego prawa do władania działką nr [...] w S., na której ma nastąpić wykonanie przedmiotowych robót budowlanych i nie może decyzji tej wykonać;

3) art. 52 P.b. w związku z art. 17 pkt 1, art. 18 ust. 1 P.b., polegające na błędnym ustaleniu inwestora robót budowlanych objętych postępowaniem i pominięcie roli jaką odegrała Gmina S. przy ich realizacji, jak również pominięcie przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków okoliczności, iż roboty mają zostać zrealizowane na nieruchomości stanowiącej własność Gminy S., do której skarżący nie ma tytułu prawnego;

4) art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej "ustawa o drogach publicznych") poprzez błędne niezastosowanie treści tych przepisów obowiązujących w okresie, w którym wykonane zostało utwardzenie wjazdu (rok 1998 i 2000);

5) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, iż wykonane przez skarżącego prace związane z utwardzeniem wjazdu na posesję zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej i w oderwaniu od prac wykonanych przez skarżącego w oparciu o uzyskane decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę;

6) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, iż nadsypanie wjazdu na działkę skarżącego oraz jego utwardzenie stanowią jedno przedsięwzięcie ciągłe, gdy tymczasem realizowane przy użyciu materiałów dostarczonych przez Gminę S. oraz pod jej kierunkiem roboty nie dotyczyły wyłącznie nadsypania wjazdu, lecz były związane z przebudową i modernizacją drogi gminnej na odcinku ponad 100 m;

7) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na niczym nieuzasadnionym przyjęciu, iż na etapie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy zjazd nie był jeszcze utwardzony, gdy tymczasem wizja w terenie, jak również inne dowody w sposób jednoznaczny wykazały, że zagospodarowanie terenu wokół budynku oraz utwardzenie wjazdu zostały wykonane w jednym czasie, o czym może świadczyć użyty identyczny materiał i sposób położenia kostki;

8) art. 136 kpa, polegające na pozorności działań organu odwoławczego w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w związku z niepełnym zrealizowaniem przez organ I instancji obowiązku nałożonego postanowieniem D. z dnia [...]r., w szczególności - brak ustalenia jak wyglądał teren, na którym wykonano zjazd, z jakimi robotami budowlanymi wiązała się budowa zjazdu oraz czy przebieg wykonanego zjazdu bezpośrednio uniemożliwia dostęp do jakichkolwiek nieruchomości w obrębie działki nr [...] w S.;

9) art. 7, 11, 12 § 1, 75 § 1 oraz 77 kpa, polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

10) art. 6 kpa, poprzez naruszenie podstawowej zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, polegające na błędnym zastosowaniu w omawianej sprawie obowiązującej normy prawnej, na podstawie której organ zakwalifikował prace związane z utwardzeniem wjazdu na posesję skarżącego jako budowę obiektu lub jego części wymagającą pozwolenia na budowę, bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie w szczególności Inwestora, jak również okresu w jakim przedmiotowe prace były wykonywane oraz stanu pierwotnego terenu, na którym zostały wykonane prace;

11) art. 7 w zw. z 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia o okoliczności, w stosunku do których nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie dowodowe, z pominięciem oświadczeń składanych przez skarżącego oraz pełnomocnika w toku postępowania odnoszących się do uzyskanej przez skarżącego decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak również charakteru wykonanych prac w postaci utwardzenia wjazdu, jak również podmiotu, który zorganizował wykonanie przedmiotowych robót budowlanych;

12) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał za prawdziwe oświadczenia składane przez przedstawiciela Gminy i z jakiego powodu pominął i nie dał wiary wyjaśnieniom i dowodom przedstawionym przez skarżącego;

13) art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji nie pogłębiającej, lecz podważającej zaufanie do organów Państwa;

14) art. 12 § 1 kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] r. Nr [...] i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została wyczerpująca argumentacja odnosząca się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 18 lutego 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 3 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie znalazł podstaw do uznania zasadności podnoszonego w skardze zarzutu nieprawidłowego kwalifikowania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym ulicy W. w S. jako drogi gminnej, a poprzez to drogi publicznej, a nie wewnętrznej.

Zdaniem Sądu należy zwrócić uwagę, że już w opisie architektoniczno-budowlanym projektu domu jednorodzinnego wolnostojącego, jaki został zrealizowany na działce nr [...] w S. przez T. L. na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r. (Nr[...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę projektant podał, że "dojście od strony drogi gminnej zlokalizowanej w dalszej części posesji". Ponadto w piśmie z dnia [...] r. oznaczonym jako "pismo strony w postępowaniu" skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. pełnomocnik T. L. odnosząc się do przedmiotowych robót budowlanych wskazał, że "...podmiotem, który zorganizował cały proces budowlany związany z wykonanie powyższego zakresu robót była Gmina S., która realizowała w ten sposób zadanie własne Gminy w zakresie budowy, remontu i utrzymania gminnych dróg". Określenia "droga gminna" w odniesieniu do ulicy W. w S. użył również w swojej wypowiedzi na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. T. L. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest kwestionowanie ustalonego przez organy orzekające w sprawie statusu ulicy Widokowej.

W uznaniu Sądu m.in. z powyższych względów nie zasługuje również na akceptację zarzut bezpodstawnego przyjęcia w postępowaniu instancyjnym, że przedmiotowa inwestycja to wykonanie elementu drogi publicznej w postaci wjazdu na teren działki oznaczonej nr[...] , stanowiącego jednocześnie zjazd z drogi publicznej, będącej częścią pasa drogowego ulicy W. Jak – zdaniem Sądu prawidłowo wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy taka kategoria obiektu budowlanego (jako kategoria IV) została uwzględniona przez ustawodawcę w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane. Istotne przy tym jest, że tak klasyfikowany obiekt budowlany nie został objęty regulacją art. 29 wskazanej powyżej ustawy, zawierającego katalog obiektów i robót budowlanych, których realizowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W świetle materiału sprawy niezasadne jest również kwestionowanie w skardze przyjętej w sprawie przez organy orzekające oceny, co do istoty realizowanych w pasie drogowym ulicy W. w S. przez T. L. robót budowlanych. Zdaniem Sądu wobec dokonanych ustaleń dotyczących zakresu wykonanych robót w tym: częściowego nałożenia warstwy piasku na istniejącej skarpie, na której ułożono kostkę betonową w kształcie sześciokątów, ułożenie na jednej krawędzi zjazdu krawężnika betonowego oraz wykonanie kratki odwadniającej z odpływem na drogę gminną, nieuprawnione jest twierdzenie, iż wykonane zostało jedynie "utwardzenie" zjazdu, którego istnienie przed rozpoczęciem budowy domu na podstawie opisanej wcześniej decyzji z dnia [...] r., a także przed zgłoszeniem zakończenia jego budowy i rozpoczęciem użytkowania tego obiektu na podstawie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., nie zostało w żaden wiarygodny sposób potwierdzone.

Sąd nie podziela też stanowiska przyjętego przez stronę skarżącą w postępowaniu jurysdykcyjnym, iż niemożliwe było wykonanie obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. Nr [...] bez jednoczesnego wykonania przez Gminę S. dokumentacji projektowej przebudowy drogi gminnej. Podnoszony w tym kontekście argument, że likwidacja "utwardzenia drogi" (odcinka ulicy W. w S.) bez sporządzenia takiego projektu przez Gminę spowoduje, że budynek stanowiący własność T.L. "zostanie odcięty od drogi ..." nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów rozdziału 5 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, zmierzającym do ewentualnego zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych. Pozbawienie właściciela nieruchomości dostępu do drogi publicznej, którego nie miał zapewnionego nabywając nieruchomość może być rozważana na płaszczyźnie instytucji prawa cywilnego, a nie stosunków administracyjnoprawnych.

W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zasadności trybu zastosowanego w tej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Orzekając kasacyjnie Sąd uwzględnił natomiast to, że procedura administracyjna podporządkowana jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku postępowania realizowana jest poprzez odwołanie lub inny wskazany ustawowo środek zaskarżenia, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia, uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu i umożliwia weryfikację orzeczenia zaskarżonego. Katalog rodzajów decyzji, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa. Jego treść wskazuje, że organ drugiej instancji dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga starannego ustalenia i wnikliwego rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

Istotne też jest, że ze względu na obowiązek zachowania w administracyjnym postępowaniu instancyjnym tożsamości sprawy, organ wyższego stopnia ma ograniczone możliwości uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, w trybie art. 136 kpa, z którego w tej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał, określając zakres i przedmiot dodatkowych czynności wyjaśniających w postanowieniu z dnia [...] r. Nr[...].

Pomimo podjęcia z urzędu tej czynności i uwzględnienia czynności dowodowych dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie zadośćuczynił wymaganiom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której istotą jest "wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne, Zarys systemu, Warszawa 1962).

Prawidłowe realizowanie tej zasady niejako determinuje możliwość wywiązania się organu administracji publicznej z obowiązku praworządnego działania, ponieważ prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi gwarancję zgodnego z prawem rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwej normy prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006).

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie ten warunek nie został spełniony. Zważyć przede wszystkim należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 136 kpa, wcześniej opisanym, organ odwoławczy zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. m.in. do ustalenia, czy w trakcie realizowanych przy budowie przedmiotowego zjazdu robót budowlanych nadsypano dodatkową warstwę humusu.

Nakaz jej usunięcia stanowił jeden z elementów decyzji zaskarżonej w postępowaniu instancyjnym. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji zaakceptował ten nakaz mimo, że w toku oględzin dokonywanych na jego zlecenie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. T. L. oświadczył, że nie nadsypano dodatkowej warstwy humusu, a uczestniczący w tej czynności dowodowej przedstawiciel Gminy S. stwierdził, że "nie posiada wiedzy na temat pierwotnego kształtu omawianego fragmentu terenu". Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnia motywów wydania nakazu w tym przedmiocie, jego podstaw faktycznych, ani powodów dla których nie dał wiary oświadczeniu inwestora złożonemu do protokołu oględzin przeprowadzonych w trybie art. 136 kpa.

W rozpoznawanej sprawie nie został też rozważony w sposób wymagany dla podjęcia orzeczenia status Gminy S. jako uczestnika postępowania prowadzonego na podstawie przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, a jednocześnie właściciela działki oznaczonej numerem [...] w S., której części to postępowanie dotyczyło. Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości akceptacja właściciela opisanej powyżej nieruchomości – Gminy S. dla działań osoby trzeciej naruszających jej substancję i należących do sfery chronionych uprawnień władczych. Z tego względu w obecnym stanie sprawy nie można uznać za bezpodstawny zarzut niewykonalności zaskarżonej decyzji, w której adresatem nakazanych czynności jest T. L.

Taką wadliwością obarczone jest również – zdaniem Sądu – rozstrzygnięcie oznaczone w osnowie decyzji numerem 3, w którym sformułowany został nakaz doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego.

Niezależnie od tego, że z materiału sprawy nie wynika jaki był stan poprzedni terenu, ani jaki stan przedmiotowego terenu organ orzekający uznał na poprzedni, to należy wskazać, iż w świetle dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego i nauki oczywistym jest, że rozstrzygnięcie jako element każdego orzeczenia administracyjnego musi być zredagowane w sposób jednoznaczny, precyzyjny, zrozumiały dla adresata i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu np. w trybie art. 113 § 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, nie publ.; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz Warszawa 2006).

Określenie w taki sposób wymogów, co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym uwzględnia potrzebę jego późniejszego wykonania dobrowolnego lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych.

Zastosowany w zaskarżonej decyzji sposób zredagowania sentencji w części, stanowiącej jej pkt 3 – w ocenie Sądu – narusza także zawartą w art. 8 kpa (w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wymagający jej wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.