IV SA/Gl 841/12

Uzasadnienie

W dniu 09 lipca 2012 r. rozkazem personalnym Nr [...] Komendant Miejski Policji w J. powierzył st. sierż. A.K. - referentowi Zespołu Obsługi Zdarzeń Drogowych Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w J. - pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w J. od dnia 01 sierpnia 2012 r. Rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało podjęte na podstawie art. 37 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.).

Od powyższego rozkazu personalnego policjant wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zarzucił, że Komendant Miejski Policji w J. przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego rażąco naruszył prawo, poprzez nieokreślenie czasu powierzenia obowiązków służbowych oraz niezasięgnięcia stanowiska bezpośredniego przełożonego policjanta. Uwzględniając powyższe okoliczności policjant wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Nr [...].

[...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem brak w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia. Podniósł, że odwołanie stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje stronie od decyzji administracyjnej wydanej w I instancji, a zatem odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a.. Podniósł, iż Komendant Miejski Policji w J. nie wydał decyzji administracyjnej, a jedynie rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...]r., którym przełożony powierzył z dniem 01 sierpnia 2012 r. policjantowi pełnienie obowiązków służbowych referenta Zespołu Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w J. Rozkaz ten został wydany na podstawie art. 37 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie poglądem judykatury, powierzenie policjantowi na warunkach określonych w art. 37 w/w ustawy o Policji obowiązków na danym stanowisku i zwolnienie go z tych obowiązków, jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, z zakresu sfery dyspozycyjności policjanta wobec jego władzy służbowej. Powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, aniżeli zajmowane, jest czasowe, zaś o potrzebie długości okresu powierzenia obowiązków decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu bieżących potrzeb służby (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 71/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 marca 2011 roku sygn. akt II SA/Sz 53/11). Nadmieniono, że samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu k.p.a., jeżeli dla tak nazwanej czynności organu przepis prawa materialnego nie zastrzega w sposób wyraźny formy decyzji administracyjnej. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu od decyzji w powyższych sprawach, przysługuje policjantowi odwołanie do wyższego przełożonego. Zdaniem organu przepis art. 32 ustawy o Policji określa wprost decyzje administracyjne zaskarżalne w trybie administracyjnym (w sprawie: mianowania, przeniesienia i zwalniania funkcjonariusza). Oznacza to, że w sprawie o powierzenie policjantowi na podstawie art. 37 w/w ustawy pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku nie jest wydawana decyzja administracyjna, podlegająca kontroli instancyjnej przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 tej ustawy, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Do takiego samego wniosku prowadzi interpretacja zapisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 02 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby

policjantów. W myśl § 18 ust. 2 tego rozporządzenia przepisy Kodeksu postępowania

administracyjnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się tylko do

postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, przy tym w ust. 1 tego paragrafu wyraźnie ustawodawca stanowi, że nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo zwolnieniu ze służby.

Reasumując organ wskazał, że należy uznać, iż w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w J. o powierzeniu st. sierż. A.K. obowiązków służbowych brak jest elementu przewidzianego przez przepisy prawa procesowego takiego jak istnienie sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji, a co za tym idzie odwołanie jest niedopuszczalne, co musiało zostać stwierdzone przez organ w trybie uregulowanym w przepisie art. 134 k.p.a.. Nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia rozkazu personalnego Nr [...] w przedmiotowej sprawie błędne pouczenie policjanta we wniosku personalnym z dnia [...]r., że stanowi on zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, skoro nie ma normy prawa pozytywnego, która stanowiłaby o decyzji administracyjnej w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych. Z tego względu należało w sprawie postanowić, jak na wstępie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A.K. domagał się uchylenia zaskarżonego aktu. Orzeczeniu zarzucił zaniechanie w postępowaniu odwoławczym rozpoznania i oceny zarzutów strony oraz sprzeczność stanowiska organu z przepisami prawa.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że zgodnie z art. 32 ustawy o Policji decyzje w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania oraz odwołań od tych decyzji wydają przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji w tych sprawach policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Zdaniem skarżącego, co wynika z orzecznictwa przepis art. 32 ustawy o Policji, mimo że wymienia wprost określone decyzje zaskarżalne w trybie administracyjnym (w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania funkcjonariusza), nie wyklucza wydawania decyzji administracyjnych również w innych przypadkach dotyczących tego stosunku służbowego i z niego wynikających. Niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja art. 32 ustawy o Policji, jakiej dokonał organ II instancji, będąca wynikiem wnioskowania a contrario z jego treści, w oparciu o którą czynności niewymienione w tym przepisie (a więc także rozstrzygnięcie przełożonego na podstawie art. 37 ustawy o Policji o okresowym powierzeniu innych obowiązków) nie wymagają wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego charakter stosunku służbowego policjanta wymaga dopuszczenia drogi administracyjnoprawnej dla wszelkich roszczeń z tego stosunku wynikających. Oznacza to, że w sprawie o powierzenie policjantowi na podstawie art. 37 ustawy o Policji pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku powinna być wydana decyzja administracyjna, podlegająca kontroli instancyjnej przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 tej ustawy, a następnie kontroli sądowo-administracyjnej (art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem skarżącego istnieje możliwość oceny legalności decyzji o powierzeniu pełnienia obowiązków z punktu widzenia przesłanek normatywnych wynikających z art. 37 ustawy o Policji tj. okresu powierzenia pełnienia obowiązków, który nie może przekraczać 12 miesięcy, zachowania uposażenia, braku dokonania zmiany miejscowości pełnienia służby. Oznacza to, że mimo iż ustawa expressis verbis nie stanowi o decyzji w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych, to jednocześnie nie istnieje w rozpoznawanym przypadku przeszkoda do jej wydania przez właściwego kierownika jednostki organizacyjnej Policji. Charakter stosunku służbowego policjanta, a zwłaszcza treść art. 32, 36, 37 i 38 ustawy o Policji wykładanych celowościowo i systemowo wskazują nawet na istnienie takiego obowiązku. Tylko taka interpretacja tych przepisów, a więc w kierunku umożliwienia skorzystania policjantowi z prawa do sądu po ostatecznym rozstrzygnięciu jego sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowi realizację zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i acąuis communautaire prawa wspólnotowego. Podkreślono, że skarżony rozkaz zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej, w tym pouczenie o zaskarżalności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne.

Stanowiący podstawę kwestionowanego rozkazu przepis art. 37 ustawy O policji stanowi, że policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone.

Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), nie jest decyzją administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Podkreślić należy, iż granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści innych przepisów ustawy pragmatycznej. Decyzje władcze podejmowane przez przełożonych policjanta, jak czynność mianowania policjantem w służbie stałej, jak też czynności skrócenia i przedłużenia tejże służby, albo delegowanie policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę także nie zawierają, zgodnie z brzmieniem wskazanych wyżej przepisów ustawy wzmianki o sposobie odwołania, zaś orzecznictwo w tej materii jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcia w takich sprawach są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta.

W powyższej argumentacji organ odwoławczy trafnie wskazał na prawidłowość występującą w policyjnej ustawie pragmatycznej - wyraźnego wskazywania tych rozstrzygnięć od których przysługuje policjantowi odwołanie. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu policyjnego odwołanie przysługuje jedynie gdy ustawa pragmatyczna, albo wydany akt wykonawczy na tej ustawie oparty, tak przewiduje.

Inaczej rzecz ujmując, brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznawaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów k.p.a.. Podkreślić tu należy, iż treść omawianego art. 37 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobach odwołania.

Stąd też wynika wniosek, iż rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, dokonane w oparciu o przepis art. 37 ustawy o Policji, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej.

Z powyższych wywodów wynika, iż rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w J. powierzające skarżącemu - referentowi Zespołu Obsługi Zdarzeń Drogowych Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w J. - pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Zespołu Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w J. od dnia 01 sierpnia 2012 r. w oparciu o przepis art. 37 ustawy o Policji było skutecznym aktem władczym organu, od którego nie przysługiwało odwołanie do organu wyższej instancji.

Nadto należy wskazać należy, że powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe zaś o długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Stanowisko, na którym powierzane są obowiązki może stać się po zakończeniu okresu powierzenia stanowiskiem docelowym, może poprzedzać mianowanie funkcjonariusza na to stanowisko. Celem powierzenia obowiązków służbowych może być sprawdzenie przydatności funkcjonariusza do wykonywania określonego rodzaju zadań przypisanych do tego konkretnego stanowiska. Ponadto powierzenie obowiązków może także obejmować okres krótszy niż 12 miesięcy, w zależności od potrzeb i oceny przydatności funkcjonariusza na tym stanowisku. Powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem czasu, na który je wyznaczono, bądź przed tym terminem, w sytuacji gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Wchodzi tutaj w grę uznanie przez właściwych przełożonych osiągnięcia celów leżących u podstaw wcześniejszej decyzji, czy też uznanie braku predyspozycji funkcjonariusza do dalszego wykonywania zadań na stanowisku, na którym powierzono mu obowiązki. Ponadto wskazać należy, ze instytucja powierzenia obowiązków służbowych jest instytucją całkowicie uznaniową. Uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza.

W tych ramach Komendant Miejski Policji w J. ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań służbowych. Skoro tak, to posiada on uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych, a w tym o powierzaniu obowiązków służbowych podległym funkcjonariuszom. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne jednostki, w tym także jej potrzeby personalne.

Powyżej zaprezentowane stanowisko jest ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo można tu wskazać wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 583/12 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Na marginesie godzi się wskazać, że - wbrew twierdzeniom skargi – z zalegającej w aktach administracyjnych kopii rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...]r. wynika, ze rozkaz ten nie zawiera pouczenia o zaskarżalności.

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.