II SA/Wa 2229/12

Uzasadnienie

Główny Inspektor Pracy postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach pracy w [...].

W motywach uzasadnienia organ podał, że w pomieszczeniach, których dotyczy wniosek, tj. [...]

[...]

nie występują przesłanki wynikające z technologii produkcji, mogące uzasadniać konieczność stosowania oświetlenia wyłącznie sztucznego.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 214 § 1 Kodeksu pracy, na pracodawcy ciąży obowiązek zapewnienia pomieszczeń pracy odpowiednich do rodzaju wykonywanych prac. Natomiast z § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynika ogólna zasada, zgodnie z którą pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne. Wyjaśnił, że § 25 i 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, stanowi, iż w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić dostateczne oświetlenie dzienne dostosowane do rodzaju wykonywanych prac i wymaganej dokładności, spełniające wymagania określone w Polskiej Normie.

Od tego wymogu można odstąpić, w myśl § 25 cytowanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, w przypadku, gdy oświetlenie dzienne jest niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Z treści ww. przepisu wynika, że możliwość wydania zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy istnieje w sytuacji, gdy zastosowana technologia produkcji uzasadnia wydanie takiej zgody.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że obecnie obowiązujące Rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych nie zawiera przepisów wyłączających stosowanie oświetlenia naturalnego przy produkcji zwierzęcej, zawiera natomiast przepis, że pomieszczenia żywnościowe muszą posiadać odpowiednie naturalne i/lub sztuczne oświetlenie. Nie wskazuje zatem na występowanie przeciwwskazań technologicznych do stosowania światła dziennego w pomieszczeniach produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego.

W konkluzji organ uznał, że w pomieszczeniach, których wniosek dotyczy, nie występują przesłanki wynikające z technologii produkcji, mogące uzasadniać konieczność stosowania oświetlenia wyłącznie sztucznego. Podkreślił jednocześnie, że zdrowie, komfort i higiena pracy ludzi jest wartością podstawową, a zatem brak jest podstaw do wyrażenia zgody na odstępstwo – pozbawienie pracowników wymaganego światła dziennego. Niewłaściwe oświetlenie stanowisk pracy prowadzi do nadmiernego zmęczenia narządu wzroku, dolegliwości wzroku, spadku wydajności pracy. Dlatego też przy procesie [...] należy stosować takie rozwiązania, które zminimalizują negatywny wpływ światła naturalnego na produkty, a jednocześnie zadbają o życie i zdrowie pracowników.

Postanowienie Głównego Inspektora Pracy stało się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów oraz niejasne określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w procesie projektowania budynku zakładu przewidziano ograniczenie oświetlenia naturalnego. W związku z tym, w ramach wymaganych przepisów prawa, uzyskano konieczne zezwolenia i zgody. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 roku [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyraził zgodę na stosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach produkcyjnych [...], w obiekcie [...], którego właścicielem był wówczas [...].

Podniesiono również, że ograniczenie oświetlenia naturalnego nie wpłynie negatywnie na warunki pracy pracowników przy odpowiednio zaprojektowanym oświetleniu elektrycznym i wentylacji mechanicznej oraz grawitacyjnej. Jednocześnie zapewni to właściwą jakość produkowanych środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Zastosowane w [...] lampy i świetlówki UV są wyposażone w osłony anty-rozpryskowe lub folię zabezpieczającą przed odłamkami szła w razie rozbicia.

Wskazano również, że zakład prowadzi produkcję we wszystkich sezonach pogodowych. Obecność okien istotnie utrudniałaby utrzymanie należytej higieny i czystości, albowiem niemożliwe byłoby ich umycie pod ciśnieniem w sezonie zimowym, gdy występuje duża różnica temperatur po obu stronach szyby. Przedmiotowe pomieszczenia, w których jest prowadzona produkcja, myte są wodą pod ciśnieniem o temperaturze 55oC.

Podkreślono również, że zakład działa na podstawie projektu technologicznego, zatwierdzonego decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii i jest pod stałym nadzorem weterynaryjnym. Zatem brak oświetlenia dziennego w pomieszczeniach produkcyjno-magazynowych nie stanowi w tym przypadku uchybienia przepisom prawa. Gdyby stanowiło to naruszenie prawa, to zakład nie uzyskałby zatwierdzenia projektu technologicznego.

W skardze podniesiono też, że zastosowanie światła sztucznego przy obróbce produktów mięsnych jest uzasadnione przepisami Unii Europejskiej wyrażonymi w Rozporządzeniach nr 852, 853, 854 z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz w Rozporządzeniu nr 178 z dnia 28 stycznia 2002 r., które to przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym. Przepisy te wprowadzają rygor odpowiedniej temperatury w pomieszczeniach, w których wykonywana jest obróbka mięsa. Wprowadzenie oświetlenia dziennego powodowałoby ogrzewanie pomieszczeń, co wpływałoby negatywnie na przechowywanie, przetwarzanie lub składowanie produktów pochodzenia zwierzęcego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 24 Konstytucji RP, praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami pracy.

Natomiast art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. nr 89, poz. 589 ze zm.) stanowi, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie.

Przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy zawarte są przede wszystkim w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) w Dziale dziesiątym – Bezpieczeństwo i Higiena Pracy.

Na podstawie art. 23715 § 1 K.p. zostało wydane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm.), które określa w rozdziale 2 wymagania związane z oświetleniem pomieszczeń, w których znajdują się stanowiska pracy.

Zasadą jest, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia pracownikom w pomieszczeniach stałej pracy światła dziennego.

Zgodnie z § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia, przez pomieszczenie stałej pracy rozumie się pomieszczenie pracy, w którym łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby przekracza 4 godziny. Natomiast § 25 rozporządzenia stanowi, iż w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy.

Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że zastosowanie w zakładzie pracy wyłącznie oświetlenia elektrycznego jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zachodzą dwa warunki:

1. zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane,

2. przyczyna dowolnej przeszkody określonej powyżej związana jest z technologią produkcji.

Podkreślić należy, iż jedną z naczelnych zasad określonych w cyt. wyżej rozporządzeniu w sprawie bhp jest konieczność zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Jak wynika z treści § 15 tego rozporządzenia w pomieszczeniach pracy należy zapewnić m.in. oświetlenie naturalne i sztuczne. Na powyższą zasadę zwrócił także uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie II SA/Wa 1567/10 (Lex 821653), w którym wskazał, że zasadą jest, iż pracodawca ma obowiązek zapewnienia pracownikom w pomieszczeniach stałej pracy światła dziennego.

W ocenie Sądu – organy inspekcji pracy oceniły wniosek skarżącego z punktu widzenia tych właśnie przepisów. Odstąpienie od tej ogólnej zasady może mieć charakter jedynie wyjątkowy. Słusznie wskazał organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że zastosowanie w zakładzie pracy wyłącznie oświetlenia elektrycznego jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zachodzą dwa warunki:

1. zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane,

2. przyczyna dowolnej przeszkody określonej powyżej związana jest z technologią produkcji.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca domagał się zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy na odstępstwo od zapewnienia pomieszczeniom stałej pracy oświetlenia dziennego, ze względu na technologię produkcji. W tej sytuacji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpoznając wniosek strony skarżącej, zobowiązany był przed wyrażeniem zgody uzyskać opinię inspektora pracy. Podkreślić należy, iż zgodę na odstępstwo zapewnienia w pomieszczeniach stałej pracy oświetlenia dziennego wydaje właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Oznacza to, że poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostają kwestie związane z przepisami określającymi wymagania, co do warunków i technologii [...]. Rozstrzygnięcie tych kwestii ustawodawca pozostawił we właściwości inspektorów sanitarnych, a nie inspektorów pracy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając wniosek strony skarżącej zobowiązany był – przed wyrażeniem zgody w oparciu o § 25 cyt. wyżej rozporządzenia - współdziałać z okręgowym inspektorem pracy.

Obowiązek współdziałania, o którym mowa w § 25 należy rozpatrywać w rozumieniu art. 106 K.p.a.

Należy podkreślić, że w sprawach, w których ustawodawca zobligował organ prowadzący postępowanie główne do zasięgnięcia opinii innego organu – organ współdziałający ma obowiązek działania (opiniowania) jedynie w zakresie swojej właściwości. Art. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) wskazuje, że do zadań tego organu należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy (...). A zatem obowiązkiem inspektora pracy była ocena wniosku z punktu widzenia przestrzegania zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

Reasumując, słusznie organ ocenił wniosek skarżącego z punktu widzenia przepisów chroniących pracownika, skoro do tego został przez ustawodawcę uprawniony. Zatem kryteriami wyboru rozstrzygnięcia winny być cele do jakich została powołana inspekcja pracy.

Podkreślić też należy, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie oparte na art. 106 K.p.a. ma charakter uznaniowy.

W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący uzasadnił przyczyny, dla których negatywnie zaopiniował wniosek strony skarżącej.

Jako organ powołany do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bhp, a także legalności zatrudnienia, prawidłowo skoncentrował się na ochronie warunków pracy zatrudnionych w [...] ludzi, pozostawiając kwestie związane z alternatywnymi możliwościami technologicznymi ocenie Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Należy stwierdzić, że przerzucanie na Państwową Inspekcję Pracy kwestii związanych z technologią [...] i podejmowanie decyzji, którym wartościom należy dać priorytet ([...]) nie mieści się w kompetencji tego organu.

Główny Inspektor Pracy ma obowiązek realizacji konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 24, iż Państwo sprawuje nadzór nad warunkami pracy.

Stosownie zatem do tej zasady, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, organ na podstawie art. 106 K.p.a. wydał zaskarżoną opinię.

Zgodnie z art. 213 § 1 i § 3 K.p. pracodawca jest obowiązany zapewniać, aby budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, w którym przewiduje się pomieszczenia pracy, była wykonywana na podstawie projektów uwzględniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy i uwzględniała poprawę warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, bowiem na pracodawcy ciąży obowiązek zapewnienia pomieszczeń pracy odpowiednich do rodzaju wykonywanych prac (art. 214 § 1 K.p.).

Z § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynika ogólna zasada, zgodnie z którą pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy.

W szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne, odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami.

Ponadto – zgodnie z § 25 tego rozporządzenia – w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Z treści ww. przepisu wynika możliwość wydania przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego, gdy zastosowana technologia produkcji uzasadnia wydanie takiej zgody.

W ocenie Sądu, Okręgowy Inspektor Pracy wykazał, że nie ma podstaw do wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy, których dotyczy wniosek. Organy dokonały wnikliwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a wydane postanowienie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że w przedmiotowych pomieszczeniach pracy czas pracy jednego pracownika przekraczać będzie 4 godziny, a zatem są one pomieszczeniami stałej pracy.

Jednocześnie zauważyć należy, że zarówno z wniosku o uzyskanie zgody na odstępstwo, jak również z zażalenia nie wynika, że niemożliwe jest zapewnienie oświetlenia światłem dziennym w pomieszczeniu [...].

Bez znaczenia pozostaje podniesiona okoliczność, że inne organy inspekcji sanitarnej wydały rozstrzygnięcia pozytywne. Zauważyć należy iż rozstrzygnięcie to dotyczyło podmiotu prowadzącego postępowanie główne, a nie PIP.

Zarzut, iż budynek [...] odpowiada wymogom technologicznym, budowlanym i produkcyjnym, nie oznacza automatycznie, że odpowiada on również wymogom przepisów, określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ogólnych przepisów bhp. Odnosząc się do przywołanych zarzutów na bazie przepisów unijnych stwierdzić należy, iż dotyczą one higieny żywności, a nie warunków pracy ludzi, a zatem nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.