III SA/Łd 118/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. J. O. zwrócił się Starosty [...] o przywrócenie klasyfikacji gruntów na działce nr 204/22 położonej w R. AB wg stanu na dzień jej zakupu w dniu 15 maja 1975 r. tj. o przywrócenie użytków gruntowych LsVI (lasy klasy VI) i RVI (grunty orne klasy VI). Wskazał, że w niewyjaśnionych okolicznościach, poza jego wiedzą przeklasyfikowano grunty w obrębie jego działki na "B", mimo, że nie było żadnych istotnych zmian na tym terenie od momentu jej zakupu w roku 1975, postawieniu domu letniskowego w roku 1981, a także uruchomieniu działalności gospodarczej w roku 1982 oraz wydaniu decyzji z dnia 4 grudnia 1997 r. nr 27/97 zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie wnioskodawcy zmiana klasyfikacji działki dokonana została bez jego wiedzy prawdopodobnie w roku 2004, aczkolwiek na mapie geodezyjnej z dnia 23 listopada 2004 r. klasyfikacja gruntów jest niezmieniona. Skarżący wyjaśnił, że w roku 2008 sprzedał on 0,1460 ha działki rolnej (części oznaczonej RVI) pozostawiając sobie 0,2128 ha, gdzie oznaczenie RVI dotyczyło zaledwie niewielkiej części - reszta zaś to LsVI. Na aktualnej mapie okazało się, że całość działki to B.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 204/22 położonej w obrębie R. AB, gmina A. polegającej na przywróceniu użytków gruntowych oznaczonych symbolami LsVI i RVI (grunty leśne, zadrzewione i zakrzewione oraz użytki rolne). W uzasadnieniu organ powołując się na treść przepisów załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazał, że określają one jakie grunty należy zaliczyć do poszczególnych użytków gruntowych, wskazując, że użytek gruntowy wykazany na przedmiotowej działce, oznaczony symbolem "B" zgodnie z powołanym rozporządzeniem oznacza tereny mieszkaniowe czyli grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi, a także ogródki przydomowe.

Organ wskazał również, że obecny stan zawarty w operacie ewidencyjnym dla przedmiotowej działki został ujawniony zgodnie z § 46 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z urzędu. Powyższe zmiany zostały wprowadzone na podstawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 września 2003 r. za numerem [...] wykonanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w Ł.

W ocenie Starosty zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nie daje podstaw do przywrócenia klasoużytków a tym samym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

W odwołaniu skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie zmiany i przywrócenie klasyfikacji gruntów działki nr 204/22, jaką posiadała przed modernizacją tj. LsVI i RVI.

Skarżący wskazał, że przeklasyfikowanie gruntu jego działki dokonano w trakcie kompleksowej modernizacji gruntów "z urzędu" przeprowadzonej w gminie w terminie od 6 kwietnia 1999 r. do 1 grudnia 2002 r. a zakończonej 3 września 2003 r. Skarżący zaprzeczył jakimkolwiek kontaktom, pracom, pomiarom itd., chociaż mieszka i pracuje na przedmiotowej działce od roku 2000. Informacje na temat prowadzenia prac geodezyjnych zwieńczonych wyłożeniem operatu w Urzędzie Gminy wysłano na jego adres sprzed 15 lat. Zakwestionował rzetelność przeprowadzonej wizji terenowej, będącej wynikiem jego interwencji w sprawie klasyfikacji gruntów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku zmiany dokonywanej na wniosek osoby zainteresowanej, to wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo, że skarżący podkreśla, że występuje o przywrócenie klasyfikacji gruntów (użytków gruntowych) na działce nr 204/22 to de facto jest to wniosek o aktualizację (zmianę) danych dotyczących rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, bowiem obowiązujące przepisy w tym zakresie (ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków) nie przewidują formy "przywrócenia" - zgodnie z § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, pismem z dnia 19 października 2012 r. wystąpił do skarżącego o dostarczenie (lub wskazanie, jeśli zostały złożone w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, wskazując równocześnie jakie grunty zgodnie z treścią załącznika nr 6 ww. rozporządzenia zalicza, się do lasów oznaczonych symbolem "Ls", a jakie do gruntów ornych oznaczonych symbolem "R".

W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. podkreślił, że nie domaga się "zmiany" klasyfikacji swoich gruntów, lecz "przywrócenia" tego co było przez dziesiątki lat - i jest - czyli LsVI i RVI. Skarżący zgadzając się z treścią przy wołanego już przepisu § 45 ust. l rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednocześnie wskazuje na brak takiej dokumentacji w trakcie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów, której wynikiem była m.in. zmiana użytków na jego działce. Skarżący wskazał ponadto na cały szereg, jego zdaniem, popełnionych uchybień w procesie modernizacji. Skarżący dla udokumentowania rodzaju i wielkości gruntów swojej działki załączył mapę do celów lokalizacyjnych wykonaną aktualnie przez Starostwo w Z. oraz szkic nieruchomości z zaznaczonymi obszarami gruntów leśnych (0,1603 ha) i ornych (0,0525 ha). Na szkicu zaznaczone są drzewa bardzo stare (43 szt), ponad 30-letnie (38 szt.), bardzo liczne nasadzenia i samosiejki z ostatnich lat (około 40 szt.) i również bardzo stare jałowce (8 szt.).

Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku skarżącego zaliczenia gruntów na jego działce do LsVI (lasy klasy VI) i RVI (grunty orne klasy VI) wg stanu na dzień jej zakupu w dniu 15 maja 1975 r. zauważył, iż pomija on zupełnie takie fakty (zmiany w sposobie faktycznego zagospodarowania przedmiotowej działki) jak: postawienie domu letniskowego w roku 1981, uruchomienie działalności gospodarczej w roku 1982 oraz wydanie decyzji z dnia 4 grudnia 1997 r. nr 27/97 zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Fakt, stałego zamieszkiwania na przedmiotowej działce w domu o charakterze całorocznym niewątpliwie wskazuje na wykorzystywanie gruntów (przynajmniej w części) jako terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem "B", do których zgodnie z pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe.

Ponadto, przed modernizacją ewidencji gruntów (zmianą użytków, która została dokonana w wyniku modernizacji), jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii zawiadomienia o zmianie, grunty na działce nr 204/2 będącej własnością skarżącego zaliczone były do użytków: PsVI (pastwisko trwałe klasy VI), LsVI (las klasy VI), B/RVI (grunty rolne zabudowane klasy VI), RVI (grunty orne klasy VI), B/Ls (grunty leśne zabudowane klasy VI).

W modernizacji ewidencji gruntów przeliczono na nowo powierzchnię działki nr 204/2 podając ją dokładnością do 0,0001 ha tj. 0,3588 ha.

W roku 2008 działka nr 204/2 o powierzchni 0,3588 ha została podzielona na działki nr 204/22 o powierzchni 0,2128 ha i nr 204/23 powierzchni 0,1460 ha. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału z dnia 16 czerwca 2008 r. grunty na przedmiotowej działce w całości zaliczone były do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem "B", a nie jak twierdzi skarżący w swoim wniosku z dnia 25 czerwca 2012 r. - RVI i LsVI.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wskazał, że skarżący jest właścicielem działki nr 204/22 o powierzchni 0,2128 ha, na której jak wynika z akt sprawy (kopia mapy zasadniczej, protokół oględzin, szkic nieruchomości załączony przez skarżącego) w części centralnej znajduje się całoroczny dom mieszkalny, murowana wiata samochodowa, warzywnik, krzewy owocowe oraz na przeważającym obszarze ponad sto drzew, z czego około połowa kilkudziesięcioletnich.

Wnioskowana zmiana w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych w działce 204/22 w ocenie organu odwoławczego musi wynikać z przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji, zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych określającej jednoznacznie w jakiej części z dokładnością do 0,0001 ha w działce tej występuje dany użytek gruntowy. Co istotne, dokumentacja ta musi być sporządzona już po wprowadzeniu istniejących (kwestionowanych) danych. Teza ta znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako że zgłaszający zmianę danych objętych ewidencją gruntów, obowiązany jest dokonać tego w terminie 30 dni licząc od dnia powstania zmiany i dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmiany.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż zmiana klasyfikacji i użytków gruntowych przeprowadzona została w toku modernizacji poza jego wiedzą organ stwierdził, że zarzuty dotyczące modernizacji dotyczą innego postępowania niż prowadzonego aktualnie, organ wyjaśnił, że skarżący był zawiadomiony o wyłożeniu projektu opisowo-kartograficznego pismem z dnia 14 listopada 2002 r. wysłanym na adres ujawniony w ewidencji gruntów. Organ prowadzący ewidencję nie mając informacji o zmianie adresu zamieszkania przez skarżącego nie mógł wysłać tego zawiadomienia pod inny adres, tym bardziej, iż w myśl ww. art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne to właściciel zobowiązany jest zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Danymi takimi są m.in. zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane dotyczące miejsca zamieszkania właściciela gruntu, budynku lub ich części.

W skardze z dnia 5 stycznia 2012 r. J. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zawiadomienie strony o czynnościach wykonywanych w postępowaniu o modernizację ewidencji gruntów i budynków oraz naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania i niewydanie decyzji. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez przyjęcie, że obszar 2128 m² zajęty pod zwartą roślinność leśną-drzewa, krzewy i runo leśne oraz pod uprawę ziemiopłodów ogrodniczych, ma charakter terenu mieszkaniowego zajętego pod budynki mieszkalne.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga J. O. jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wychodząc z powyższych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] naruszały przepisy prawa materialnego czy też procedury w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

W przedmiotowym postępowaniu skarżący domaga się wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków sprzed modernizacji, która zakończyła się w 2003 r.

W wyniku przeprowadzonej modernizacji przeklasyfikowano grunty w obrębie jego działki na tereny mieszkaniowe "B", co oznacza grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi, a także ogródki przydomowe. Skarżący natomiast domaga się przywrócenia oznaczenia gruntu jako LsVI i RVI, czyli grunty leśne, zadrzewione i zakrzewione oraz użytki rolne.

W ocenie Sądu organy nadzoru geodezyjnego właściwie potraktowały wniosek skarżącego z dnia 25 czerwca 2012 r. o "przywrócenie klasyfikacji" jako wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów.

Tryb modernizacji w świetle art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej P.g.k., przebiega następująco: starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia projektu poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszeniu jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Zgłoszone uwagi są rozpatrywane przez upoważnionego pracownika starostwa, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego. Osoby te rozstrzygają o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, bo zgłaszający uwagi jest informowany o sposobie rozpatrzenia uwag. Sporządza się również stosowną wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu na zgłaszanie uwag projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa.

Na tym etapie możliwe jest (w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji) zgłaszanie zarzutów do danych zawartych w ewidencji przez każdego, czyjego interesu prawnego dotyczą. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Szczególnie istotny w sprawie jest art. 24a ust. 12 P.g.k., zgodnie z którym zarzuty zgłoszone po terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji o tym, że projekt operatu stał się operatem, traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący wnosił zarzuty po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym. Starosta [...] trafnie uznał, że pismo skarżącego z dnia 25 czerwca 2012 r. powinno być potraktowane zgodnie z art. 24a ust. 12 jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, co oznacza konieczność wydania przez starostę decyzji o wprowadzeniu lub odmowie wprowadzenia zmian.

W zależności zatem od etapu prac modernizacji ewidencji gruntów ustawa przewiduje różne środki: uwagi do projektu, zarzuty do operatu oraz wnioski o zmianę danych w ewidencji.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego dopiero w skardze, że pismo z dnia 25 czerwca 2012 r. było wnioskiem o wznowienie postępowania modernizacyjnego wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 145 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) jednoznacznie wynika, że tryb wznowienia postępowania może być stosowany wyłącznie do spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. W trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzanej na podstawie art. 24a P.g.k. decyzje administracyjne są wydawane dopiero po ogłoszeniu informacji, że projekt operatu stał się operatem i dotyczących zgłaszanych na tym etapie zarzutów. Zatem uznać należy, że skoro nie była wydana żadna decyzja w zakresie zarzutów skarżącego do operatu nie było podstaw do wznowienia postępowania, a Starosta [...] zasadnie potraktował pismo skarżącego jako wniosek o zmianę danych w ewidencji.

W zakresie natomiast naruszenia załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454 ze zm.) wskazać należy, że również nie zasługuje na uwzględnienie. Organy wzywały skarżącego do przedłożenia dokumentacji zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 i 3 ustawy już po dokonanej modernizacji. W myśl przepisu art. 22 ust. 2 P.g.k. osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Z ustępu 3 tego przepisu wynika, że na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący wymaganych dokumentów nie przedłożył. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości należącej do skarżącego. J. O. podpisał protokół z tej czynności bez wnoszenia jakichkolwiek uwag co do stanu zalesienia jego działki. Stąd też zasadnie odmówiono wprowadzenia zmiany. Jednocześnie zauważyć należy, że skarżący w tym postępowaniu nie może podnosić zarzutów w stosunku do postępowania modernizacyjnego z uwagi na to, że jest to odrębne postępowanie. Skoro skarżący nie zawiadomił organu ewidencyjnego o zmianie adresu zamieszkania to nie może w niniejszym postępowaniu podnosić takiego zarzutu, skoro w myśl przepisu art. 22 ust. 2 ustawy był zobowiązany w ciągu 30 dni o takiej zmianie zawiadomić.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

d.r.