VII SA/Wa 2170/12

Uzasadnienie

I. Stan sprawy

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. i J. B. oraz M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. M. [...] w R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w trakcie czynności wyjaśniających z zakresu nadzoru budowlanego ustalono, że decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Wójt Gminy [...] zezwolił na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R.; inwestycja ta została zrealizowana na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...].

Od decyzji tej odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli I. i J. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 970/08 oddalił skargę M. T. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. II OSK 13/09 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") wskazał, iż mając na uwadze, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalająca M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. została wydana w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę (decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...], zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R.

3. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wskazuje, że w chwili obecnej w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zezwalająca na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie), która została wydana w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r.). Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. Zatwierdzony projekt budowlany zakładał usytuowanie ściany z oknami w odległości mniejszej niż 4 m w części mieszkalnej na poziomie I i II kondygnacji (parter i I piętro). Rozbudowana część mieszkalna obiektu w obrębie I piętra z otworami okiennymi od strony działki nr ewid. [...] jest usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej, ale nie mniejszej niż 3 m, co, zdaniem organu, pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46), zgodnie z którym dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Dlatego też PINB decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nakazał zamurowanie otworów okiennych, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na budowę prowadzi do sytuacji, w której oparte na niej pozwolenie na użytkowanie także narusza prawo, jako że nie znajduje wymaganego przez prawo materialne oparcia w akcie zezwalającym na budowę. Wobec powyższego, skoro decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. była niezgodna z obowiązującymi przepisami, to również decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zezwalająca na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) narusza przepisy w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, WINB zgadza się ze stanowiskiem PINB w kwestii zasadności wydania decyzji z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że w przypadku związku koniecznego obu decyzji stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza nieważności decyzji na niej opartej, lecz skutkuje wznowieniem postępowania (por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96, OSNP 1997, nr 3, poz. 32 - "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji"). W wyniku analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b w/w ustawy, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. § 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne zawarte w § 1 i § 2 art. 146 kpa ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 61/11, LEX nr 785868). Przepis art. 146 kpa zawiera przesłankę negatywną do uchylenia (w trybie nadzwyczajnym) decyzji w postaci terminów pięcio - i dziesięcioletniego. Upływ tych terminów stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Gdyby nawet PINB prowadząc postępowanie wznowieniowe stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, nie mógł jej jednak uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadającą treścią decyzji dotychczasowej (por. wyr. NSA z dnia 23 czerwca 1999 r., IV SA 598/99, LEX nr 48672). Gdy organ administracji podejmie postępowanie wznowieniowe i w jego trakcie stwierdzi, że upłynął już termin przewidziany art. 146 § 1 kpa od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, to fakt ten nie zwalnia tego organu z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z regułami zawartymi w art. 7 i art. 75-88a kpa co do przyczyn tego wznowienia. W razie zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania, organ jest zobowiązany do wydania decyzji określonej art. 151 § 2 Kpa, a więc stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazującej - w uzasadnieniu - okoliczności objętych przepisem art. 146 § 1 lub art. 146 § 2, z powodu których j nie uchylił decyzji (wyr. WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Kr 805/07, LEX nr " 460709). Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem PINB w kwestii stwierdzenia, że decyzja ostateczna Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...], zezwalająca M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. została wydana z naruszeniem prawa, niemniej jednak nie istnieje możliwość jej uchylenia z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa (tj. terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r.).

Zdaniem organu, argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle przepisów Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organowi temu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. B., J. B. i M. B.; zarzucając decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że zmiana lub uchylenie decyzji administracyjnej jest tym samym co stwierdzenie jej nieważności i w konsekwencji zastosowanie odnośnie przedmiotowej sprawy nieprawidłowych regulacji prawnych, co spowodowało wydanie decyzji nieznajdującej uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym; a w przypadku nie podzielenia powyższego zarzutu:

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżącym została doręczona decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalająca na użytkowanie przez uczestniczkę części warsztatowej po rozbudowie, co spowodowało przyjęcie iż upłynął wskazany w art. 146 kpa termin do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie nie uwzględnienie z urzędu, iż w takiej sytuacji niniejsze postępowanie toczyło się z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 28 kpa i 73 in fine kpa, oraz innych regulujących prawa udziału strony w postępowaniu;

3. przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nie zweryfikowanie w ogóle w toku postępowania czy przedmiotowa decyzja nie została wydana w sposób który powodowałby stwierdzenie, iż wydana została bez podstawy prawnej - co wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowi warunek konieczny dla wydania decyzji o zgodzie na użytkowanie wydaje się w pełni uzasadnione, lub z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niedopuszczeniu (niepoinformowaniu) strony o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zgody na użytkowanie, pomimo, iż organ posiadał w tym czasie wiedzę, iż skarżący podważają praworządność (jak się okazało słusznie) decyzji odnośnie pozwolenia na budowę, której istnienie jest warunkiem koniecznym dla wydania owej decyzji. Co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż organ prowadził postępowanie w tym przedmiocie z rażącym naruszeniem podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad określonych w art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa -

- wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.

2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. M [...] w R.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1 Jak wynika z akt sprawy, z uwagi na to, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalająca M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. została wydana w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę (decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...]), poprzez stwierdzenie jego nieważności, PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 1996 r. zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości.

3.2 Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. o pozwoleniu na budowę. Jednakże, ponieważ została stwierdzona nieważność tej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, organ wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Możliwość taką przewidują tak zwane nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 154 § 1 oraz w art. 155 kpa. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, zgodnie natomiast z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Podkreślić jednakże należy, że w niniejszej sprawie decyzja nie została ani zmieniona ani uchylona, lecz stwierdzono jej nieważność, o czym stanowi art. 156 § 1 kpa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nieważnej, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne orzeczenie, w tym również orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

3.3 Jeśli więc, odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, została stwierdzona nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej budynku warsztatowego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. wydanego przez Wójta Gminy [...].

3.4 Podkreślić należy, że niniejszy skład orzekający w zupełności podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa - co nastąpiło w niniejszej sprawie.

4. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 8 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne.

IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.