II GSK 96/12

Uzasadnienie

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 marca 2011 r., nr 22/09/2011 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylając zaskarżoną decyzję.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] czerwca 2004 r. do Biura Powiatowego ARMiR w J. wpłynął wniosek [...] (dalej: skarżący lub wnioskodawca) o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004. We wniosku skarżący zadeklarował do płatności z tytułu ONW powierzchnię [...] ha działek rolnych.

Decyzją z dnia [...]marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w J., przyznał skarżącemu płatności ONW na 2004 rok do powierzchni [...] ha na kwotę [...] zł. Przyznana płatność w dniu [...] kwietnia 2005 r. została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów i jednocześnie od daty tej rozpoczęte zostało pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia przez wnioskodawcę działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW o łącznej powierzchni nie mniejszej od [...] ha.

W dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2005. We wniosku zadeklarował do płatności powierzchnię [...] ha. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w J. przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2005 na kwotę [...] zł. Przyznana płatność w dniu [...] maja 2006 r. została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu [...] października 2006 r. oraz w dniach [...] stycznia 2007 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono szereg nieprawidłowości związanych z przedeklarowaniem powierzchni działek rolnych. W wyniku kompensacji stwierdzono łączne zawyżenie powierzchni na [...] ha.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2010 r. Prezes ARMiR wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznanych skarżącemu powyższymi decyzjami.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w J. działając z upoważnienia Prezesa ARMiR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości [...] zł. Od tej decyzji skarżący skierował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący wskazał m.in., że w jego przypadku zachodziły wyjątkowe okoliczności. Mianowicie pierwszy wniosek o dopłaty skarżący złożył zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, który określał powierzchnie działek rolnych i dopiero w trakcie kontroli okazało się, że powierzchnie te nie mają odniesienia w rzeczywistości. Ponadto znaczna część gruntów została wyłączona z dopłat w związku z wystąpieniem siły wyższej w postaci powodzi i fakt ten był powszechnie znany, a okoliczności tych Kierownik Agencji nie wziął pod uwagę.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezes ARMiR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW przed upływem pięcioletniego okresu zobowiązania. Dlatego też skarżący zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej kwoty w wysokości [...] zł.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wystąpienia szczególnych okoliczności powodujących brakiem zwrotu płatności ONW, o których mowa w § 9 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm. – dalej: rozporządzenie ONW), organ wskazał, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w latach 2004-2006 w obrębie Polany gmina Krempna, w wyniku których zmniejszyłaby się powierzchnia działek rolnych. Natomiast bezsprzecznie z akt sprawy wynika, że powierzchnia, na której zaprzestano prowadzenia działalności rolniczej powstała po uwzględnieniu wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] października 2006 r. oraz w dniach [...] stycznia 2007 r.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego wystąpienia wyjątkowych okoliczności, w tym również powodzi organ podkreślił, że stosownie do art. 47 ust 1 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r., str. 15 z zm.; dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006), państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, w tym – katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa. Zgodnie z art. 47 ust. 2 cyt. rozporządzenia, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Organ podkreślił, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wystąpienie siły wyższej oraz wyjątkowych okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu płatności ONW.

Zdaniem organu nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 2001.327 z 12 grudnia 2001 r.) oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 2004.141.18), skutkujące wyłączeniem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2007. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonych w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARMiR spowodował wypłatę nienależnych płatności jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku, gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie płatność z tytułu ONW na lata 2004 - 2005 przekazana na rachunek bankowy skarżącego odpowiednio w dniach [...] kwietnia 2005 r. i [...] maja 2006 r. nie wynikały z pomyłki ARMiR. Natomiast z akt sprawy wynika, że skarżący nie dotrzymał 5-cio letniego zobowiązania ONW podjętego na obszarze [...] ha.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł skarżący domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględnił skargę [...]. Sąd I instancji przyjął, że skoro skarżący zadeklarował do płatności ONW za lata 2004 - 2005 działki, które ab initio nie nadawały się do produkcji rolnej i nie były nigdy użytkowane rolniczo, to protokół kontroli sporządzony w 2007 r. winien stanowić podstawę do wzruszenia decyzji przyznający płatność za powyższy okres w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wydane w tej materii decyzje pozwolą ostatecznie ustalić, jakie są należne płatności ONW przypadające rolnikowi za lata 2004 - 2005.

II

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 – dalej: ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu wyżej wymienionych przepisów w niniejszej sprawie.

II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. § 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez wyciągniecie błędnych wniosków ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli z [...] stycznia 2007 r. W konsekwencji WSA przyjął bezpodstawne założenie, że część gruntów "ab inito" nie nadawała się do produkcji rolnej.

Jak podnosi skarga kasacyjna, w rozpoznawanej sprawie nie może znaleźć zastosowania wskazany w wytycznych dla organu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem z uwagi na kontrolę przeprowadzoną w dniach [...] stycznia 2007 r. nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Jednocześnie kasator podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie którego Prezes ARMiR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za zasadny zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w punkcie I. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji tych przepisów.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW przyznanych na rok 2004 i 2005.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, polegało na niezastosowaniu tych przepisów. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie którego Prezes ARiMR ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem organ nie musi najpierw wznawiać postępowania administracyjnego i ustalać kwoty należnej płatności, a następnie ustalać kwoty nienależnie pobranych płatności jako różnicy pomiędzy kwotą przyznaną pierwotną decyzją a kwotą wynikającą z decyzji wydanej w postępowaniu wznowionym. Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej jest bowiem samodzielną przesłanką ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić – jak to uczynił Sąd I instancji - iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 518/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1684/11).

Należy również zaakceptować pogląd zgodnie z którym, obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW powstaje wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 903/10), zaś zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu płatności ONW następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2367/10).

Jak wynika z zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 marca 2011 r., podstawę procesową rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stanowił art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Natomiast podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW. W myśl tego przepisu, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8c ust. 1 pkt 1, to zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha.

Zatem z uwagi na powyższe wywody Sąd I instancji zobowiązany był ocenić, czy organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni i zastosowania tych przepisów w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Natomiast za niezasadne należy uznać zawarte w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. § 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest trafny. Powołany przepis wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do zwalczania poglądów wyrażonych w tym uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a także wyraźnie wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z kolei, wskazany jako naruszony art.133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Nie ma żadnych wątpliwości, że w sprawie niniejszej Sąd I instancji tak uczynił. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadnione.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji zastosuje art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW oraz zbada, czy zachodziły w rozpoznawanej sprawie podstawy procesowe i materialne wydania przez Prezesa ARMiR decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW, uwzględniając poczynione rozważania. Ponadto, Sąd I instancji zbada, czy w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu płatności, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia ONW.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.