IV SA/Po 1056/12

Uzasadnienie

Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił R. S, B. S-S, M.G., J.B., T. W., M. Z. zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono co następuje:

Orzeczeniem z dnia 30 czerwca 1964 r., sygn. USW.III-52a/84/60 Skarb Państwa, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nabył od M. W., J. R., I. K., S. W., B. J., S.P., Z.N, W. i K. S., M. i T. H.- C. nieruchomości stanowiące następując działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, a także z nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w KW P. – D. t. IV k. 73, później KW nr [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Powyższe uzasadniono możliwością wywłaszczania gruntów, na których znajdują się budowle wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa państwowe lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość takiej budowali lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 4 marca 1965 r. utrzymano w mocy ww. orzeczenie.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości uznał, że osoby którym odmówiono zwrotu nieruchomości nie uzupełniły wniosku o żądania wszystkich byłych współwłaścicieli bądź ich następców prawnych, a także nie wykazały swego następstwa prawnego postanowieniami o stwierdzeniu nabycia praw do spadku. Powyższe uniemożliwia zwrot nieruchomości. Ponadto wskazano, że jedna ze stron postępowania pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r. poinformowała organ, że nie występuje o zwrot działki [...] i rezygnuje ze swego udziału w nieruchomości. Odwołanie od decyzji złożyli B. S.- S. oraz R. S.

W odwołaniu zarzucono Staroście P. naruszenie art. 8, 9, 54, 64 § 2, KPA i 209 KC, wskazując, że błędne jest stanowisko organu, że konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli w przypadku żądania zwrotu nieruchomości. Zarzucono organowi także, że orzeczenie zamknęło drogę do zwrotu nieruchomości, a także wskazano na naruszenie art. 10 § 1 K.P.A. poprzez brak zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji merytorycznej.

Wojewoda Wielkopolski w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wystąpienie kilku przesłanek:

• zbędność nieruchomości na cel na który została ona wywłaszczona;

• brak przesłanek negatywnych o których mowa w art. 229 u.g.n;

• złożenie wniosku o zwrot przez wszystkie osoby, które przed wywłaszczeniem były właścicielami nieruchomości (współwłaścicielami) lub przez wszystkich ich spadkobierców

Ustalenie, czy wniosek został złożony przez wszystkie legitymowane osoby ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości i musi być wyjaśnione w pierwszej kolejności, zanim dojdzie do badania dalszych przesłanek zwrotu.[zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 marca 2008 r, sygn. akt II SA/Kr 1267/0, LEX 510472].

W przedmiotowej sprawie Starosta P. nie mógł przejść do badania dalszych przesłanek zwrotu, gdyż nie doszło do złożenia wniosku przez wszystkie uprawnione do tego osoby. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego - która pokrywa się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji - z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy byli właściciele (współwłaściciele) wywłaszczonej nieruchomości, a jeśli takowi nie żyją - wszyscy ich spadkobiercy.

Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji wielokrotnie w toku postępowania wzywał strony do uzupełnienia podań o zwrot nieruchomości. Wskazują na to znajdujące się w aktach sprawy pisma: z 10 maja 2007 r., z 8 kwietnia 2008 r., z 9 stycznia 2009, z 24 lutego 2009 r., 9 sierpnia 2009 r.. Pomimo tych wezwań, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji akt sprawy nie uzupełniono o wiele brakujących dokumentów, bez których nie może być mowy o skutecznym złożeniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

W aktach sprawy brakuje wniosku o zwrot: M. W., I. K., S. W., B. J., S. P., Z. N., T. H.- C. lub wszystkich spadkobierców osób wyżej wymienionych wraz z postanowieniami sądowymi stwierdzającymi nabycie spadku po tych osobach. Ponadto wniosków pozostałych osób nie uzupełniono o niezbędne postanowienia stwierdzając nabycie spadku po byłych współwłaścicielach nieruchomości. Takich postanowień nie przedłożyli: M. Z., M. G., T.W., W. W. (ta ostatnia w piśmie z 29 kwietnia 2008 r. oświadczyła, iż nigdy nie ubiegała się o zwrot działki nr [...] i rezygnuje ze swego udziału w tej działce).

Powyższy stan rzeczy, czyli niezłożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkie legitymowane do tego osoby (wszystkich byłych współwłaścicieli lub wszystkich spadkobierców byłych współwłaścicieli), a także nieprzedłożenie postanowień spadkowych przez osoby, które z takim wnioskiem wystąpiły stwarza sytuację w której organ orzekający nie mógł podjąć pozytywnej decyzji o zwrocie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji merytorycznej, zarzut ten organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pismem z [...] listopada 2011 r., znak [...] Starosta P. poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów, przed wydaniem decyzji w terminie siedmiu dni od doręczenia przedmiotowego pisma. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wspomnianego pisma wynika, iż odebrali je wszyscy adresaci (k.240 - 249 akt sprawy). Ponadto z notatki służbowej sporządzonej 9 maja 2012 r. przez pracownika Starostwa P. w P. wynika, iż pełnomocnik odwołujących został dodatkowo powiadomiony telefonicznie o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy przed wydaniem decyzji (k. 251 akt sprawy).

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem odwołujących jakoby orzeczenie Starosty P. z [...] maja 2012 r., zamykało "drogę do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cele wywłaszczenia". Decyzja Starosty nie zamyka bowiem drogi do ponownego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Wielkopolski powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2012r. II OSK 316/11. W wyroku tym NSA orzekł, że "wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezłożenie wniosku przez wszystkie osoby uprawnione i zarazem zobowiązane nie zamyka w przyszłości tym osobom prawa do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, o ile wniosek zostanie złożony przez wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Ponowne złożenie wniosku przez wszystkie osoby zobowiązane do jego złożenia nie będzie czynić postępowania w sprawie bezprzedmiotowym z uwagi na wcześniejsze wydanie decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nieruchomości. W takich okolicznościach nie będzie miała miejsca bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na tożsamość spraw administracyjnych w zakresie podmiotowym. Skoro pierwszy wniosek nie pochodzi od wszystkich osób zobowiązanych do jego złożenia, to późniejsze złożenie wniosku przez wszystkie strony nie czyni obu spraw administracyjnych tożsamymi z uwagi na różną ilość podmiotów składających wniosek"[LEX nr 1126280].

Wreszcie Wojewoda Wielkopolski uznał, że nieuzasadnione jest twierdzenie odwołujących jakoby decyzja z 17 maja 2012 r. naruszała art. 209 kc. Odwołujący twierdzili, iż "błędne jest ustalenie organu iż konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, gdyż wniosek o zwrot stanowi czynność zachowawczą zmierzającą do zachowania wspólnego prawa, dokonywaną przez jednego ze współwłaścicieli w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 209 k.c." Rozważając ten zarzut organ odwoławczy stwierdził, że wniosku o zwrot nieruchomości nie można utożsamiać z czynnością zachowawczą zmierzającą do zachowania wspólnego prawa. Toteż art. 209 KC nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono organowi naruszenie art. 10 § 1 K.P.A. a także naruszenie art. 28 K.P.A. w zw. z art. 61 § 4 KPA i 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie przez organ ustalenia stron postępowania z urzędu i doręczenia im zawiadomienia w przedmiocie wszczęcia postępowania.

Ten ostatni zarzut skarżący uzasadnili tym, że ten sam organ administracyjny prowadzi również inne postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości sąsiedniej, z takim samym kręgiem osób będącymi współwłaścicielami, gdzie nie brakuje adresów i danych personalnych stron. [...]

W konkluzji skarżący B. S. – S. i R. S. wnosili o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny

zważył co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest postępowaniem wnioskowym, w którym wniosek o zwrot może być złożony albo w wyniku otrzymania zawiadomienia określonego w art. 136 ust. 2 Ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz. U z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.) dalej U.g.n., przy złożeniu tego wniosku w terminie określonym w art. 136 ust. 5 U.g.n, albo też w wyniku złożenia wniosku bez takiego zawiadomienia z własnej inicjatywy osób uprawnionych. Do wnioskowania z własnej inicjatywy osób uprawnionych ustawodawca nie zastrzegł jakiegokolwiek terminu. Wniosek taki może być zatem złożony w każdym czasie, ponieważ roszczenie o zwrot nieruchomości ze względu na jego administracyjnoprawny charakter, nie ulega przedawnieniu.

Jeżeli więc wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodzi od wszystkich uprawnionych, to nie jest obowiązkiem organu administracji poszukiwanie pozostałych uprawnionych w celu zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, lecz ocena czy wniosek spełnia warunek materialnoprawny zgłoszenia roszczenia zwrotowego w zakresie wyczerpującym prawo mające być zwrócone.

Jest prawdą, że Starosta P. pod sygnaturą [...] prowadzi również postępowanie o zwrot nieruchomości z udziałem tych samych osób, które domagają się zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie i w sprawie [...] ustalono wszystkich następców prawnych byłych i dawno zmarłych współwłaścicieli. Jednakże strony że sprawy niniejszej nie wskazały organowi iż w sprawie [...] znajduje się informacja o wszystkich następcach prawnych oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po byłych współwłaścicielach.

Brzmienie art. 7 K.P.A. wyrażające zasadę prawdy obiektywnej obowiązujące od dnia 11.04.2011r. nakłada podejmowanie czynności nie tylko z urzędu ale i na wniosek, toteż należy uznać, że całkowicie bierna w toku postępowania strona nie może skutecznie stawiać zarzutu organowi nieprzeprowadzenie konkretnego dowodu, skoro sama z wnioskiem dowodowym nie występowała. Z tych też powodów chybionym jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 28 w zw. z art. 61 § 4 K.P.A. i 136 ust. 3 U.g.n. Wojewoda Wielkopolski w sposób skrupulatny odniósł się do zarzutu skarżących – uprzednio odwołujących się - naruszenia art. 10 § 1 K.P.A. i wykazał o czym wspomniano wcześniej, że nie doszło do naruszenia tegoż przepisu przez organ pierwszej instancji.

Wprawdzie akta organu odwoławczego nie zawierają informacji o zachowaniu tegoż obowiązku przez Wojewodę Wielkopolskiego, ale w ocenie Sądu to uchybienie nie miało wpływu na istotę sprawy, tym bardziej, że postępowanie odwoławcze nie było uzupełniane żadnymi dodatkowymi dowodami.

Wreszcie należało podzielić wywód organu odwoławczego dotyczący wadliwości zarzutu naruszenia art. 209 Kodeksu cywilnego. Żądanie zwrotu nieruchomości nie ma charakteru czynności zmierzającej do zachowania wspólnego prawa.

Utrwalony jest pogląd zarówno doktryny jak i orzecznictwa, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy i z ich udziałem winno toczyć się postępowanie o zwrot nieruchomości. W kontrolowanej sprawie niezmiernie ważnym jest stwierdzenie, że jedna ze spadkobierczyń po Z. N. – W. B. W. – 29.04.2008 r. przesłała organowi I instancji pismo, w którym zawarła oświadczenie woli, że nie występowała o zwrot działki nr [...] i rezygnuje z części swego udziału w tejże działce (k. 63 akt administracyjnych). To oświadczenie skutecznie blokuje możliwość zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie bowiem, przepisy art. 136 U.g.n nie przewidują zwrotu nieruchomości byłym współwłaścicielom stosownie do udziału, czy też spadkobiercom stosownie do dziedziczonego udziału. Ponieważ organ nie ma podstaw do badania powodów rezygnacji strony z żądania zwrotu nieruchomości trudno czynić zarzut organom administracji publicznej bierność przy ustaleniu stron postępowania, tym bardziej, że w sprawie [...] o zwrot sąsiedniej nieruchomości ta sama strona zażądała zwrotu nieruchomości. Sąd kontrolujący niniejszą sprawę w pełni akceptuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2011 r. sygn. II SA/Kr 1507/10 w którym zawarto tezę stwierdzającą, że "roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest podzielne. W sytuacji, w której wnioskodawca nie ma samodzielnej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem, nie istnieje możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości w części, względnie o zwrocie udziału we współwłasności nieruchomości."

Mając powyższe na względzie skargę B. S. – S. i R. S. na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r. poz. 270) należało oddalić.