II OSK 2275/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi B. P., stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu budynków W (obecnie S. w W.) wraz z otoczeniem, położonego w W. w dzielnicy [...] i składającego się z budynków wzniesionych w latach 1924-1935: P. (ul. R. [...]), P. (ul. R. [...]), D. (ul. R. [...]) oraz budynków wzniesionych w latach 1951-1953: G. (A. [...]) oraz dwu budynków mieszkalnych (ul. R. [...] i [...]). W orzeczenia decyzji stwierdzono, że wpisem obejmuje się budynki oznaczone na załączonej mapie ewidencyjnej, położone na działkach: [...]; w punkcie trzecim orzeczenia wyznaczono strefę otoczenia zabytkowego zespołu w celu ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych w granicach działki [...], natomiast w punkcie czwartym wskazano, że obiekty zaznaczono na załączonym planie linią w kolorze czerwonym, granice otoczenia oznaczono zaś linią w kolorze zielonym.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania B. P., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż wskazane w decyzji obiekty prawidłowo zostały objęte ochroną konserwatorską. Odnosi się to tak do oceny zabytkowego charakteru zespołu budynków dawnej W., jak i wyznaczenia obszaru, który ma podlegać ochronie.

Rozpoznając skargę B. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że obie wydane w sprawie decyzje obarczone są wadą, która na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Jest to spowodowane tym, że organy orzekające obu instancji przeprowadziły postępowanie, czyniąc jego stronami osoby zmarłe (nieżyjące zarówno w dacie jego wszczęcia, jak i wydania kontrolowanych decyzji). Sąd I instancji zauważył, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, wobec czego w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych powinien wezwać następców prawnych zmarłej strony do zajęcia jej miejsca w postępowaniu (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu nie jest możliwe oraz nie zachodzą wymienione w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, organ powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesić postępowanie. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony powoduje, że decyzja taka jest obarczona wadą niepodlegającą konwalidacji i powinna zostać usunięta z obrotu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. W rozpoznawanej sprawie zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i organ I instancji skierowali decyzje z dnia [...] maja 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2008 r. do zmarłych: H. S. (zmarłej w dniu [...] listopada 1997 r.), J. S. (zmarłego w dniu [...] czerwca 2006 r.), S. D. (zmarłego w dniu [...] czerwca 1992 r.), S. S. (zmarłego w dniu [...] lipca 1995 r.), J. W. (zmarłego w dniu [...] czerwca 2006 r.), M. L. (zmarłego w dniu [...] października 2005 r.), M. K. (zmarłego w dniu 27 grudnia 2007 r.). Ponadto organ odwoławczy skierował decyzję z dnia [...] maja 2009 r. do osób zmarłych po wydaniu decyzji przez organ I instancji tj. do M. Z. (zmarłej w dniu [...] października 2008 r.), H. S. (zmarłej w dniu [...] marca 2009 r.) i do A. M. (zmarłego w dniu [...] kwietnia 2009 r.). W ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej powinni byli być następcy prawni zmarłych stron postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien, jak wskazał Sąd, właściwie określić strony prowadzonego przez siebie postępowania.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie wynikające z wadliwej, rozszerzającej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że wysłanie decyzji pod adres osoby nieżyjącej stanowi jej skierowanie do osoby niebędącej stroną,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku precyzyjnych wytycznych dla organu co do tego, w jaki zgodny z zasadą szybkości postępowania sposób ustalić krąg stron postępowania w sprawie, jeśli wysłanie decyzji pod adres wszystkich potencjalnych stron przesądza o nieważności decyzji w sytuacji, gdy któryś z adresów jest adresem osoby zmarłej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że wraz ze śmiercią człowiek przestaje być podmiotem praw i obowiązków. Wobec powyższego przyjęcie, że doręczenie pod adresem zmarłego decyzji, w której został on potraktowany jako strona, jest jej "skierowaniem do osoby niebędącej stroną" należy uznać za bezpodstawne. Takie stanowisko potwierdza również orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. IV SA/Wa 1611/10). Gdyby nawet przyjąć, że wymieniona okoliczność stanowi wadę postępowania, to doręczenie decyzji osobie zmarłej stanowić powinno przesłankę wznowieniową związana z pozbawieniem spadkobierców osoby zmarłej możliwości udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skierowanie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu I instancji) w stosunku do osób zmarłych powoduje, że decyzje te są obarczone wadą nieważności wymagającą usunięcia ich z obrotu prawnego. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji powyższą wadliwość powiązał z przesłanką nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa), czy też wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej utożsamił ze skierowaniem jej do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Przyznać należy rację wnoszącemu skargę kasacyjną, który trafnie zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynikające z wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka nieważności, o której mowa w tym przepisie, dotyczy przypadku, gdy decyzja administracyjna została skierowana do "osoby niebędącej stroną". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zakres zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosić należy do sytuacji nieprawidłowego określenia adresata rozstrzygnięcia. Chodzi w tym przypadku o wadliwe ustalenie praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06). Mając na uwadze, że zdolność administracyjnoprawną mają jedynie osoby żyjące, którym przysługuje zdolność prawna, nie jest możliwe orzeczenie o sytuacji prawnej osoby zmarłej. Strona taka nie istnieje, wobec czego nie może zostać przyznane jej uprawnienia, ani na osobę taką nie może zostać nałożony żaden obowiązek administracyjnoprawny. Powoduje to, że doręczenie osobie zmarłej decyzji administracyjnej nie może być rozpatrywane w kontekście skierowania tejże decyzji do "osoby niebędącej stroną.

Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. również z tego powodu, że decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można uważać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przyznać należy rację Sądowi I instancji w zakresie, w jakim wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego osoby zmarłe nie mogą być uczestnikami postępowania i ewentualnymi adresatami decyzji w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie nie posiada wiedzy o ich śmierci. Omawiana wadliwość postępowania administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, prowadzi jednak do różnych skutków prawnych w zależności od szczegółowego układu podmiotowego, jaki wystąpi w danym postępowaniu. Wszczęcie postępowania wobec osoby zmarłej nie ma prawnej skuteczności i ewentualna decyzja skierowana do takiej osoby, jak się przyjmuje, musi być traktowana jako decyzja nieistniejąca wydana w nieistniejącym postępowaniu (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 48-49). Nieuwzględnienie przez organ śmierci strony, która nastąpiła po wszczęciu postępowania, musi być z kolei uznane za rażące naruszenie przepisów regulujących zdolność prawną strony (art. 30 § 1 k.p.a.). Odnosi się to jednak tylko do sytuacji, gdy organ decyzją administracyjną rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do powyższego skutku nie prowadzi fakt podjęcia względem osoby zmarłej próby doręczenia jej pism procesowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że czynności tego rodzaju pozostają w ścisłym związku ze zdolnością administracyjnoprawną posiadaną przez stronę. W sytuacji, gdy strona postępowania zmarła, niemożliwe jest zastosowanie przepisów o doręczeniach w odniesieniu do pism procesowych kierowanych do tej strony. W takim przypadku czynność doręczenia aktu administracyjnego pozostaje bezskuteczna i wynika to z samej natury tej czynności (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 406/08, ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz.90).

W kontrolowanym postępowaniu Sąd I instancji ustalił, że część podmiotów, traktowanych przez organy orzekające jako strona postępowania, zmarła bądź przed wszczęciem postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, bądź w trakcie tego postępowania. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy fakt nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie, albowiem żadnemu z tych rozstrzygnięć z przedstawionego powodu nie można było przypisać wymienionej wady kwalifikowanej. Poddając ocenie wadliwość postępowania wynikającą z doręczenia decyzji w sprawie wpisu zespołu budynków W. (S. w W.) wraz z otoczeniem do rejestru zabytków osobom zmarłym, w tym także niezapewnienia następcom prawnym tychże osób praw do udziału w postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był mieć na uwadze szczególny charakter sprawy administracyjnej objętej skargą. W sprawie dotyczącej wpisu zabytku do rejestru organ konserwatorski wydaje decyzję administracyjną, której cechą wyróżniającą jest to, że prowadzi ona do ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego o charakterze ściśle rzeczowym (por. K. Ziemski [w:] System prawa administracyjnego, T. 5, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 195). Decyzja o charakterze rzeczowym reguluje status prawny określonego przedmiotu w oderwaniu od aspektu osobowego (jest skierowana do rzeczy). Utrata bytu prawnego przez podmiot stosunku administracyjnoprawnego o charakterze rzeczowym nie skutkuje tym, że stosunek ten wygasa, lecz powoduje jego przejście na nowy podmiot władający rzeczą. Cecha ta sprawia, że decyzje o charakterze rzeczowym są nazywane w piśmiennictwie wręcz "aktami administracyjnymi bez adresata" (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Akt administracyjny rzeczowy (uwagi ogólne) [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 188 i s. 194).

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) nakłada na właściciela zabytku wpisanego do rejestru szereg ograniczeń związanych z dysponowaniem (korzystaniem) z zabytku, ale również przyznaje mu określone uprawnienia wynikające z nadania należącej do niego rzeczy zabytkowej publicznoprawnego statusu (np. możliwość ubiegania się o dotację na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że realizacja obowiązków publicznych państwa w dziedzinie ochrony zabytków ściśle rzutuje na zakres korzystania z praw podmiotowych właściciela zabytku. Chodzi w tym przypadku zarówno o możliwość stosowania względem właściciela dóbr kultury działań władczych umożliwiających stosowanie w stosunku do niego określonych instrumentów nakazowych, ale również i systemu zachęt o charakterze materialnym (por. wyrok TK z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, OTK-A 2007/9/102). Uprawnienia i obowiązki właściciela zabytku wynikające z wpisania zabytku do rejestru sprawiają, że osoba ta posiada interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru. Powyższe uprawnienia i obowiązki wynikają z aktualnego statusu prawnego zabytku (prywatnoprawnej sytuacji własnościowej). Mają one przy tym swoje wyłączne źródło w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece, albowiem składnikiem decyzji administracyjnej o wpisie zabytku do rejestru (art. 107 § 1 k.p.a.) nie jest określenie praw i obowiązków właściciela zabytku, ale jedynie określenie przedmiotu, któremu nadany ma zostać status zabytku rejestrowanego. Zakres uprawnień i obowiązków wynikających z powyższego statusu (art. 9 ust. 1 cyt. ustawy) nie jest uzależniony od wiedzy i woli właściciela zabytku. Powyższe sprawia, że za adresata decyzji w sprawie wpisu zabytku do rejestru powinien być uznawany właściciel obiektu zabytkowego będący nim w dacie wydania decyzji przez organ ochrony zabytków, a także każdoczesny jego nowy właściciel w przypadku zmiany stanu prawnego zabytku w przyszłości. Objęcie prywatnoprawnego władztwa nad zabytkiem prowadzi bowiem ex lege do sukcesji administracyjnoprawnej pomiędzy dotychczasowym i nowym właścicielem zabytku.

Wzgląd na źródło praw i obowiązków adresata decyzji w sprawie wpisu zabytku do rejestru, jak i ścisłe powiązanie tychże praw i obowiązków z wykazaniem prawa do władania zabytkiem nakazuje przyjąć, że - wbrew stanowisku Sądu I instancji - w rozpoznawanej sprawie adresatem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nie stały się szczegółowo wymienione w uzasadnieniu wyroku osoby zmarłe. Jeżeli bowiem decyzja w sprawie wpisu do rejestru zabytków, jako akt rzeczowy, jest skierowana tylko do tych podmiotów, które mogą się wykazać prawem własności zabytku, to podjęcie czynności procesowych przez organy orzekające w sprawie w stosunku do osób zmarłych, pozbawionych zdolności prawnej, powinno być traktowane jako działanie wadliwe, niemniej nieprowadzące do przypisania decyzji administracyjnej wady o charakterze materialnoprawnym.

Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości pogląd, że postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wszystkich jego stron (art. 28 k.p.a.). Tylko w takim bowiem przypadku spełniona może zostać zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) W sytuacji śmierci strony postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytku, tak jak i zmiany jego stanu prawnego prowadzącego do przejścia prawa własności zabytku na inny podmiot (np. zawarcie umowy sprzedaży zabytku), organ powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, którym przysługuje w danym momencie prawo władania zabytkiem, a jednocześnie pominąć w swoich czynnościach poprzednich właścicieli. Aktualny właściciel zabytku jest bowiem adresatem decyzji w sprawie wpisu zabytku do rejestru i z tego względu powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu prowadzonym w celu rozpoznania sprawy co do jej istoty. Brak wywiązania się przez organ prowadzący postępowanie z tego obowiązku powinien być rozważany w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wezwaniu aktualnego właściciela zabytku do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru należy bowiem przypisywać analogiczną funkcję jak zawiadomieniu wszystkich osób będących stronami o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.). Z tego powodu, brak udziału właściciela zabytku w postępowaniu, niezależnie, czy łączył się on z próbą doręczenia decyzji lub innych pism procesowych na adres dotychczasowego zmarłego właściciela, nie prowadzi do nieważności decyzji w sprawie wpisu do rejestru, ale procesowej wady postępowania, która może zostać konwalidowana poprzez wznowienie postępowania administracyjnego (pozbawienie strony - właściciela zabytku, bez jego winy możliwości udziału w postępowaniu).

Przyjmując, że adresatem decyzji w sprawie wpisu zabytku nieruchomego do rejestru, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu będący nim w dacie wydania decyzji przez organ ochrony zabytków, a także że pominięcie w postępowaniu właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. musiał zostać uznany za uzasadniony.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej uwagi. W zakresie odnoszącym się do wskazywanej wady postępowania, związanej ze skierowaniem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. do osób zmarłych, Sąd podda ocenie, czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi wskutek niezapewnienia udziału w sprawie podmiotom innym niż skarżący (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Mieć bowiem należy na względzie, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ściśle wiąże się z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Zarzut braku udziału w postępowaniu powinna zatem zgłosić strona, która została w postępowaniu pominięta.

Odrębnej oceny wymaga kwestia tego, czy wszystkie podmioty wymienione w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. mają interes prawny w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu budynków W. (obecnie S. w W.) wraz z otoczeniem, wobec faktu, że wymienienie osób w rozdzielniku decyzji nie czyni z nich automatycznie stron postępowania.

W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od skarżącego, mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności powody, które stały za uznaniem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji za wadliwy.