II SA/Go 172/13

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, powołując się na dyspozycję art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) w zw. z art. 2351 oraz art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), nie stwierdził u E.U. choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w poz. 20.1 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.).

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, iż dnia [...] stycznia 2011r. E.U. zgłosił podejrzenie choroby zawodowej - zespołu cieśni nadgarstka. Zgłoszenie to poprzedził pismem z dnia [...] grudnia 2010r., w którym oprócz zespołu cieśni nadgarstka wyszczególnił 14 innych schorzeń. W konsekwencji dokonanego zgłoszenia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny skierował E.U. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy dnia [...] maja 2011r. zgłosiła podejrzenie zachorowania u E.U. na chorobę wywołaną sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka.

Dnia [...] stycznia 2012r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej tj. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. W orzeczeniu wskazano, że E.U. od wielu lat leczy się z powodu zespołu bólowego kręgosłupa. W grudniu 1990r. w Oddziale Reumatologii Szpitala Zespolonego stwierdzono u niego zapalenie wielostawowowe seronegatywne. Stwierdzono wówczas m.in. nasilone dolegliwości bólowe oraz obrzęki prawego stawu nadgarstkowego, a w badaniu rtg pojedyncze nadżerki kostne w obrębie wyrostka rylcowatego kości łokciowej prawej. W orzeczeniu podkreślono, iż zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego dające ucisk na korzenie nerwowe C6-C8 oraz przebyte stany zapalne stawów nadgarstkowych należą do udowodnionych pozazawodowych czynników ryzyka zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. W wykonanym we wrześniu 2010r. badaniu ENG stwierdzono u E.U. zespół cieśni nadgarstka prawego (brak odpowiedzi czuciowej z prawego nerwu pośrodkowego na wysokości nadgarstka), a w marcu 2011r. zespół cieśni nadgarstka lewego (brak odpowiedzi czuciowej z lewego nerwu ośrodkowego na wysokości nadgarstka). Konsultujący neurolog w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy stwierdził u pacjenta dyskopatię i radikulopatię szyjną, a w konsultacji reumatologicznej wykazano zapalenie seronegatywne stawów w wywiadzie, zmiany zniekształcające w kręgosłupie z wielopoziomową dyskopatią w odcinku szyjnym, L-S z objawami rwy kulszowej lewostronnej, brachialgię prawostronną, chorobę zwyrodnieniową kolan, zespół cieśni nadgarstka prawego i lewego. W podsumowaniu orzeczenia uznano, iż przyczyną wystąpienia u E.U. zespołu cieśni nadgarstka prawego i lewego nie były warunki pracy. Podkreślono również, że przeprowadzona ocena narażenia zawodowego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wykazała, że E.U. w latach 1980-2012 nie był narażony na pracę w rytmie wymuszonym, wymagającym wielokrotnie powtarzanych w długich przedziałach czasowych ruchów monotypowych.

E.U. nie zgodził się z wydanym orzeczeniem lekarskim i został skierowany na badania do jednostki orzeczniczej II stopnia. Po ich przeprowadzeniu Instytut Medycyny Pracy dnia [...] marca 2012r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że analiza czynności zawodowych wykazała, iż badany w trakcie pracy nie wykonywał długotrwale przez całą lub znaczną część zmiany roboczej monotypowych czynności pod postacią ruchów dłoni w maksymalnym zginaniu oraz prostowaniu nadgarstka, zwłaszcza połączonych z dużym naciskiem w długich przedziałach czasowych, które stwarzałyby możliwość ucisku na pnie nerwów pośrodkowych. Wykonywane czynności miały charakter zróżnicowany i dynamiczny i nie wymagały ciągłego, długotrwałego napięcia tych samych grup mięśniowych. Ponadto zaznaczono, iż według obowiązujących przepisów prawnych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi dla zespołu cieśni w obrębie nadgarstka jeden rok, a zatem nie można łączyć przyczynowo choroby rozpoznanej w roku 2010 z domniemanym narażeniem związanym z zawodem kierowcy, które ustało w roku 1991 (19 lat wcześniej). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, iż choroba została spowodowana sposobem wykonywania pracy, co jest warunkiem koniecznych do uznania etiologii zawodowej schorzenia. Dodatkowo na charakter samoistny omawianej choroby wskazują występujące u badanego od wielu lat: choroba układowa (reumatoidalne zapalenie stawów), wielostawowa choroba zwyrodnieniowa oraz zaburzenia metaboliczne (hipertrójglicerydemia), które są istotnymi, niezależnymi czynnikami ryzyka powstania zespołu cieśni nadgarstka.

W trakcie przeprowadzania oceny narażenia zawodowego ustalono m.in. przebieg pracy zawodowej E.U. od sierpnia 1971 roku. Od tej daty był on zatrudniony kolejno na stanowiskach: uczeń zawodu, uczeń praktycznej nauki zawodu, kierowca samochodu [...], kierowca samochodu osobowego, kierowca samochodu [...], majster warsztatu, mechanik napraw pojazdów samochodowych, kierowca samochodowy. Od dnia [...] lipca 1981r. do dnia [...] stycznia 1986r. pracował w Oddziale "T" (następca prawny: P S.A.) na stanowisku kierowcy samochodowego; od dnia [...] lipca 1986r. do dnia [...] kwietnia 1988r. w Zakładzie [...] (następca prawny: Oddział Zakład [...] Sp. z o.o.) na stanowisku kierowcy, zaś od dnia [...] grudnia 1989r. do dnia [...] maja 1991r. w Zakładzie [...] (obecnie P S.A.) na stanowisku kierowcy samochodu marki [...] - cysterna. Od lipca 2002r. E.U. podlega ubezpieczeniu indywidualnemu rolników.

Odnosząc się do charakteru wykonywanych przez zgłaszającego czynności oraz narażenia zawodowego organ I instancji wskazał, że w latach 1980-1991 do obowiązków pracującego na stanowisku kierowcy E.U. należało m.in. kierowanie samochodami, załadunek i rozładunek butli gazowych, zakręcanie i odkręcanie kołpaków oraz dokręcanie śrub mocujących. W ocenie organu praca ta nie wymagała wykonywania powtarzających się ruchów monotypowych – szybkich i niezmiennych ruchów nadgarstków w długich przedziałach czasowych.

W dalszej kolejności Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że E.U. jako rolnik indywidualny od roku 2002 wykonywał prace "w ogródku i poletku, w którym zasadzone są drzewa owocowe, iglaki, krzewy. Przy wykonywaniu tych czynności używa szpadla, grabi, kosy, kosy spalinowej, piły do cięcia drzew. Jednakże od kilku lat nie wykonuje niezbędnych prac, ponieważ wszystko jest zarośnięte, nie skoszone oraz zaniedbane", o czym wnioskuje organ z pisma strony z dnia [...] grudnia 2011r.

Zdaniem organu ww. czynności powodowały zwiększone zaangażowanie kończyn górnych, jednak nie powodowały długotrwałego ucisku na pnie nerwów obwodowych, sprzyjającego wystąpieniu zespołu cieśni nadgarstka o etiologii zawodowej. Rozpoznanie zespołu cieśni nadgarstka u E.U. miało miejsce w listopadzie 2010r., a zatem po upływie 1 roku od zakończenia pracy zawodowej w należącym do P S.A. Oddziale, zaś czynności zawodowe wykonywane w latach 1980-2012 nie były wykonywane w rytmie wymuszonym, wymagającym wielokrotnie powtarzalnych w długich przedziałach czasowych ruchów monotypowych, które mogłyby nadmiernie obciążyć kończyny górne w nadgarstkach.

Reasumując Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podkreślił, że orzeczenia lekarskie wskazały na brak podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy, rozpoznanie schorzenia miało miejsce 19 lat po ustaniu narażenia zawodowego, charakter wykonywanych czynności nie stwarzał nadmiernego przeciążenia stawów nadgarstkowych oraz kończyn górnych, a nadto, że przeprowadzona diagnostyka różnicowa wykazała schorzenia i stany zdrowotne będące pozazawodowymi czynnikami ryzyka tej choroby, zaś ustalenie tła zawodowego jest zasadne po wykluczeniu dominującego udziału niezawodowych czynników ryzyka, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Organ I instancji wskazał także, iż zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Podstawą do stwierdzenia choroby jest wykazanie ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy charakterem wykonywanej pracy, a powstałymi objawami chorobowymi, przy czym zgodnie z art. 2352 Kodeksu pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym, albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Pismem złożonym w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w dniu [...] czerwca 2012r., uzupełnionym pismami z dnia [...] oraz [...] czerwca 2012r., E.U. wniósł odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił organowi I instancji m.in. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że pracował on na stanowisku "kierowcy" i nie wykonywał prac w sposób ciągły i jednostajny, w sytuacji, gdy zebrane w sprawie dokumenty, jak i wyjaśnienia odwołującego świadczą o tym, że pracował on jako kierowca przewożący materiały niebezpieczne, butle gazowe i do jego obowiązków należał również załadunek i rozładunek butli poprzez ich wytaczanie, toczenie, obracanie i dźwiganie oraz rozkręcanie, zakręcanie zaworów od butli, co daje podstawę do przyjęcia, że wykonywał on swoje obowiązki pracownicze w pełnych godzinach pracy i w sposób ciągły. Błędem w ustaleniach faktycznych według E.U. było nadto stwierdzenie, że zespół cieśni nadgarstka nie powstał wskutek wykonywanej pracy, lecz z innych przyczyn.

Odwołujący się podkreślił, że choroba ta powstała w wyniku przeciążenia nadgarstka w związku z wykonywaniem przez niego powierzonych obowiązków pracowniczych, jak również wskazał, że leczył się w kierunku zespołu cieśni nadgarstka niedługo po ustaniu zatrudnienia w P S.A. Nie zasygnalizowano mu jednak wówczas wprost, że leczy się właśnie na to schorzenie, a sam nie miał świadomości, że należy zgłosić występujące dolegliwości lekarzowi medycyny pracy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2012r. E.U. opisując czynności mające świadczyć o ciężkim charakterze wykonywanej przez niego pracy, zwrócił m.in. uwagę, iż przy pełnym załadunku samochodu (8 ton) częste używanie dźwigni zmiany biegów, czy też tzw. półbiegów wiązało się z koniecznością zaciskania nadgarstka w czasie jazdy przez 8-9 godz. dziennie. Zaznaczył również, że w postępowaniu "omija się sprawę wpływu siarkowodoru (cysterna)", etyliny, oleju napędowego, smarów i innych.

Wobec powyższego E.U. wniósł o orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012r. utrzymał w mocy.

W swych rozważaniach organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika łub byłego pracownika (ust. 1). Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2).

Dokonując oceny zebranych dowodów, jak również uwzględniając uwagi E.U. i stwierdzając, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie wyjaśniają istotnych dla sprawy, a wymagających specjalistycznej wiedzy okoliczności, organ II instancji pismem z dnia [...] lipca 2012r. wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie wydanego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2012r., zwracając uwagę na czynniki ryzyka zawodowego (ciężką pracę fizyczną, zmienne warunki atmosferyczne, wibrację, napięcie i stres związany z presją czasu i przewozem materiałów niebezpiecznych, pracę w godzinach nadliczbowych) sprzyjające przeciążeniu układu ruchu i zwiększające ryzyko wystąpienia dolegliwości, schorzeń i urazów, jak również na czas wystąpienia objawów i wykonania specjalistycznych badań (EMG). Ponadto organ II instancji przekazał dodatkowe informacje dotyczące narażenia zawodowego podczas prac wykonywanych w gospodarstwie rolnym podczas wycinki drzew wiosną 2011r. W ocenie organu wyjaśnienia także wymagało, czy w 1990r. kiedy to rozpoznano w Oddziale Reumatologii Szpitala Zespolonego u E.U. "zapalenie wielostawowe seronegatywne" występowały objawy charakterystyczne dla zespołu cieśni nadgarstka. Za konieczne uznano również odniesienie się lekarzy orzeczników do indywidualnych cech osobniczych ze względu na rozpoznaną wcześniej u E.U. chorobę Scheuermanna, bowiem jak wynika z orzecznictwa sądowego nie jest wykluczone powstanie choroby zawodowej także w warunkach, w których dopuszczalne normy nie są przekraczane, gdyż znaczenie może mieć także osobnicza wrażliwość na działanie określonego czynnika.

W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r. podkreślił, że według obowiązujących przepisów prawnych okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi dla zespołu cieśni w obrębie nadgarstka jeden rok. Choroba, która jest przedmiotem orzekania została rozpoznana u badanego dopiero w roku 2010 i w żaden sposób nie można łączyć jej przyczynowo z domniemanym narażeniem związanym z zawodem kierowcy, które ustało w roku 1991 (19 lat wcześniej), niezależnie od oceny narażenia na tym stanowisku oraz postulowanych w piśmie "indywidualnych cech osobniczych". Podczas czynności zawodowych badanego na stanowisku kierowcy żaden z nadgarstków nie był narażony na długotrwałe ruchy monotypowe, rozumiane jako ruchy jednorodne wykonywane przez cały czas zmiany roboczej (co najmniej 7 godzin dziennie) polegające na maksymalnym lub submaksymalnym zginaniu i prostowaniu nadgarstka z użyciem siły, a jedynie taki charakter wykonywanych ruchów może prowadzić do przewlekłego ucisku na pnie nerwów pośrodkowych. Wskazano, że zawodowa etiologia zespołu cieśni nadgarstka należy do jednej z najrzadszych przyczyn. Z kolei jedną z najlepiej udowodnionych przyczyn tego zespołu jest reumatoidalne zapalenie stawów, na które badany choruje od 1990 roku. Wskazanie przyczyny tej choroby jest więc w przypadku E.U. wyjątkowo jednoznaczne i nie budzi wątpliwości medycznych i orzeczniczych. Zawarte pytania np. o chorobę Scheuermanna (choroba kręgosłupa dotycząca dzieci), różnicowanie między zapaleniem wielostawowym, a reumatyzmem tkanek miękkich, wpływ narażenia na siarkowodór, etylinę i smary, czy też prośba o analizę decyzji Wójta Gminy dotyczącej wycinki drzew na terenie [...] nie mają żadnego związku ze sprawą i są tym samym całkowicie bezprzedmiotowe. Zaznaczono, że ponowna szczegółowa analiza procesu diagnostyczno-orzeczniczego, w tym w szczególności przebiegu i wyników badań wykonywanych podczas hospitalizacji w Klinice Chorób Zawodowych i Toksykologii wykazały, iż proces diagnostyczny został wykonany zgodnie z zasadami przyjętymi w orzecznictwie o chorobach zawodowych. W konkluzji uznano, iż brak jest merytorycznych podstaw do weryfikacji wydanego orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że wydane w sprawie, a następnie uzupełnione orzeczenie lekarskie Instytutu jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, zaś organy inspekcji sanitarnej nie są upoważnione do kwestionowania treści merytorycznej orzeczenia, o ile wyczerpany został tryb postępowania wskazany w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W rozpoznawanej sprawie ten tryb został wyczerpany, a orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą II stopnia w wyniku ponownego badania jest ostateczne. Zdaniem organu brak jest podstaw do stwierdzenia jego niewiarygodności i nierzetelności.

W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt rozpoznania klinicznego u E.U. cech figurującego w wykazie chorób zawodowych obustronnego zespołu cieśni nadgarstka. Jednak jak wynika z uzupełnionego orzeczenia lekarskiego w żaden sposób nie można łączyć przyczynowo rozpoznanego schorzenia z domniemanym narażeniem związanym z zawodem kierowcy, które ustało 19 lat wcześniej, niezależnie od oceny narażenia na tym stanowisku. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do ponownego przeprowadzenia demonstracji sposobu wykonywania pracy podczas zatrudnienia w P S.A., o co zabiegał E.U. w piśmie z dnia [...] lipca 2012r.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny opierając się na opiniach specjalistów patologii zawodowej zważył, że fakt umieszczenia określonych jednostek chorobowych w wykazie chorób zawodowych nie w każdym przypadku oznacza, że są to schorzenia związane tylko i wyłącznie z warunkami pracy. Tak jest między innymi w przypadku chorób układu ruchu i chorób obwodowego układu nerwowego, występujących w populacji ogólnej z częstością podobną jak w grupach zawodowych, gdzie sposób wykonywania pracy może być uznany jako czynnik sprawczy. Ponieważ etiologia tych schorzeń jest wieloczynnikowa (np. zaburzenia hormonalne, przemiany materii i krążenia, choroby alergiczne, reumatoidalne, palenie tytoniu, uprawianie sportu, hobby) konieczne jest wykluczenie innych przyczyn i przeprowadzenie diagnostyki różnicowej.

Organ II instancji podkreślił dalej, że jednostki orzecznicze obu stopni na podstawie przeprowadzonych własnych badań lekarskich, wywiadu i dokumentacji medycznej przedstawionej przez zainteresowanego, dokumentacji przebiegu zatrudnienia i oceny narażenia zawodowego wskazały przyczyny, dla których nie były w stanie stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zawodowej etiologii choroby zdiagnozowanej u E.U..

Organ odwoławczy uznał, że w trakcie dochodzenia epidemiologicznego organ I instancji prawidłowo uzupełnił i wyjaśnił kwestię narażenia E.U. na monotypię ruchów i przeciążenie, dlatego brak jest podstaw do kwestionowania jego wyników mimo przeciwnego w tym zakresie stanowiska w odwołaniu. Z danych literaturowych wynika jasno, że o pracy monotypowej mówimy wtedy, gdy czynności powtarzają się w odstępach krótszych niż 5 minut. Przy częstotliwości powtarzania czynności większej niż 40 razy na minutę mięśnie nie mają możliwości odnowy swojej zdolności do skurczu. Przykładami pracy monotypowej są prace wymagające częstego powtarzania tych samych czynności przy obsłudze pedałów, dźwigni, praca potokowa na taśmie i przy montażu (Bezpieczeństwo pracy i ergonomia-tom 2 pod redakcją prof dr hab. med. D.K. str. 907 wydawnictwo CIOP W-wa 1997r.). Z karty oceny narażenia zawodowego jednoznacznie wynika, że E.U. nie wykonywał pracy o charakterze monotypowym.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż istotna jest także kwestia zgłoszenia i ewentualnego rozpoznania choroby zawodowej we wskazanym w rozporządzeniu okresie. Sposób zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej jest jasno określony i sformalizowany, a postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej właściwy państwowy inspektor sanitarny wszczyna na podstawie otrzymanego formularza zgłoszenia choroby zawodowej i prowadzi je w celu rozpoznania nie jakiejkolwiek choroby zawodowej, lecz ściśle określonej choroby wymienionej w wykazie, a wskazanej w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej. Formalne zgłoszenie podejrzenia zespołu cieśni nadgarstka zostało dokonane przez E.U. dnia [...] grudnia 2010r. i przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy dnia [...] kwietnia 2011.

Organ II instancji zaznaczył nadto, że specjaliści z zakresu medycyny nie dopatrzyli się zawodowej etiologii schorzeń wskazywanych przez E.U. w piśmie z dnia [...] grudnia 2010r., co potwierdzać ma pismo Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] kwietnia 2011r.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze z dnia [...] października 2012r. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] września 2012r. E.U. zarzucił "przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez lekarzy orzeczników", jak również "błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do uznania Zespołu Cieśni Nadgarstka jako choroby zawodowej". W uzasadnieniu skargi E.U. podniósł, że rozpoznane u niego reumatoidalne zapalenie stawów "mogło być również Zespołem Cieśni Nadgarstka", zaś w roku 1990 ówczesny zakład pracy zaniechał przeprowadzenia stosownych badań. Skarżący ponownie opisał czynności jakie wykonywał przy obsłudze butli z gazem, jak i związane z obsługą pojazdu (otwieranie i zamykanie burty, wciskanie zamka drzwi, przełączanie dźwigni zmiany biegów, używanie palców przy zmianie tzw. półbiegów, zaciskanie dłoni przez ok. 10 godzin dziennie), a dalej zaznaczył, że nie uwzględniono wdychania i oddziaływania gazu na gałki oczne, błonę śluzową, układ oddechowy, wewnętrzny i skórę. Ostatni zarzut skarżący powielił także w uzupełniającym skargę piśmie z dnia [...] października 2012r., w którym podniósł, iż z uwagi na stanowisko "Sanepidu i Medycyny Pracy", iż "nie było narażenia" zaniechano przeprowadzenia badań pod tym kątem. W piśmie swym E.U. zwrócił także uwagę na dokonane przez niego zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej (boreliozy) z dnia [...] marca 2012r. Na potwierdzenie zachorowania skarżący załączył do skargi pozytywny wynik badania. Zaznaczył, że "w [...] odmówiono postępowania i przeprowadzenia badań w tym kierunku".

Z uwagi na powyższe E.U. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wobec sformułowanego w treści skargi wniosku E.U. o zmianę zaskarżonej decyzji na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, Sąd obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od rezultatów tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ppsa.

Podnieść przy tym należy, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa).

Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), przede wszystkim w zakresie nakładającym na organy obowiązek dokonania prawidłowej oceny wniosku strony.

W tym miejscu wskazać należy, iż materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zaistnienie dwóch przesłanek. Pierwsza to zamieszczenie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.), druga zaś to ustalenie, że schorzenie owo zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Istotne jest przy tym, że istnienie tych przesłanek lub ich brak organ administracji sanitarnej obowiązany jest ustalić prowadząc postępowanie zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu trybu określonego rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.

Zaznaczyć trzeba, iż podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej stanowi zgłoszenie jej podejrzenia. Choć E.U. kierując do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pismo z dnia [...] grudnia 2010r., w którym wniósł "o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o uznaniu za chorobę zawodową występujących" u niego "objawów i schorzeń" nie zachował formy zgłoszenia podejrzenia choroby, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych tj. nie złożył zgłoszenia na formularzu stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz.U. Nr 132, poz. 1121 ze zm.), zakwalifikować je w istocie należy jako zgłoszenie podejrzenia chorób zawodowych w nim wyszczególnionych. Podzielić należy pogląd wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie, iż w przypadku niezachowania wymaganej formy zgłoszenia organ administracji winien wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do złożenia podania na druku określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Gl 913/04).

Mając na uwadze treść pisma E.U. z dnia [...] grudnia 2010r., jak i datowanego na dzień [...] grudnia 2010r. formularza zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej nie sposób zgodzić się z dokonaną przez organy obu instancji wybiórczą kwalifikacją zgłoszeń. Przedmiot postępowania administracyjnego podany w dokonanych przez skarżącego zgłoszeniach nie jest bowiem tożsamy z zakresem rozstrzygnięcia decyzji obu organów. Z analizy treści zgłoszeń niezbicie wynika, że E.U. zwrócił się z podejrzeniem dotyczącym kilkunastu jednostek chorobowych, w tym również chorób zawodowych ujętych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Wprawdzie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w decyzji z dnia [...] maja 2012r. zaznaczył, iż E.U. wyszczególnił 14 schorzeń to jednak w rozstrzygnięciu swej decyzji, nie stwierdzając choroby zawodowej przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, organ I instancji nie odniósł się do pozostałych objętych zgłoszeniem chorób. Organ ten nie odniósł się do całości dokonanego przez stronę zgłoszenia nawet pomimo tego, że skarżący w toku postępowania tj. w dniu [...] marca 2012r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012r. ponownie zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej obejmującej – poza zespołem cieśni nadgarstka prawej i lewej ręki – także choroby wyszczególnione w następujących punktach wykazu: 19 ppkt 3 i 5, 23 ppkt 3, 25 ppkt 4 i 6, 26, 27 oraz 35. W odpowiedzi na to zgłoszenie organ I instancji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012r. wyłącznie zawiadomił E.U., że obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, iż wykaz chorób zawodowych nie wymienia pozycji 27 i 35, zaś w odniesieniu do pozostałych zgłoszonych chorób zawodowych "choroby te były również przedmiotem (...) badania w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy". Z tego względu organ I instancji zawiadomił zgłaszającego, że brak jest podstaw prawnych do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszonych chorób, gdyż w sprawach chorób zawodowych istotną rolę odgrywają orzeczenia lekarskie jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych.

Tymczasem zarówno ustalenia orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r., jak i orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] marca 2012r. odnoszą się wyłącznie do rozpoznania jednej choroby zawodowej tj. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, zaś swoiste "wyeliminowanie" z postępowania pozostałych zgłoszonych przez E.U. chorób nastąpiło w piśmie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r., w którym wskazano, iż część zgłoszonych chorób nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, zaś uszkodzenie alergiczne rogówki gałki ocznej i alergiczny nieżyt nosa nie są następstwem przewlekłego zatrucia takimi związkami jak propan, butan i siarkowodór. W piśmie tym znalazły się zatem elementy, które niewątpliwie winny być przedmiotem badania, a następnie oceny wyrażonej w orzeczeniu lekarskim. Uwzględnić bowiem również należy, iż stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych to dopiero dane zawarte w orzeczeniu lekarskim stanowić mogą podstawę do wydania przez państwowego inspektora sanitarnego stosownej decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Państwowy Inspektor Sanitarny nie spostrzegł opisanej powyżej nieprawidłowości w dokonanych przez organ I instancji ustaleniach co do zakresu dokonanego przez stronę zgłoszenia, pomimo, że na kwestię zaniechania rozpoznania zwracał uwagę E.U. w uzupełniającym odwołanie od decyzji organu I instancji piśmie z dnia [...] czerwca 2012r. Organ odwoławczy, wbrew przysługującym mu uprawnieniom do załatwienia sprawy według własnej oceny występujących na kanwie niniejszej sprawy przesłanek merytorycznych i prawnych - w istocie nie rozpoznając przywołanego zarzutu strony - stwierdził zgodność z prawem decyzji organu I instancji. Wskazując tylko w końcowej części uzasadnienia swej decyzji, iż specjaliści z zakresu medycyny nie dopatrzyli się zawodowej etiologii schorzeń wskazywanych przez E.U.w piśmie z dnia [...] grudnia 2010r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie doszukał się opisanego błędu organu I instancji, jak i sam nie ustalił w toku postępowania odwoławczego prawidłowego zakresu sprawy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż celem każdego postępowania odwoławczego jest to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Podkreślenia wymaga, iż prawidłowe ustalenie zakresu zgłoszenia, czy też wniosku strony jest podstawowym obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego. Jest o tyle istotne, że wyznacza ono przedmiot postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. Zawarte w decyzjach sformułowanie niepełne wywołują uzasadnione obawy, że organy – jak w niniejszej sprawie - w sposób nieprawidłowy oceniły zakres dokonanego zgłoszenia. Nieprawidłowa zaś ocena żądań wnioskodawcy powoduje, że organ nie jest w stanie rozpoznać istoty sprawy.

Stwierdzając, że w efekcie niezgodnego z prawem działania organów obu instancji rozpoznały one sprawę w ograniczonym zakresie, uznać należało, iż w postępowaniu przed tymi organami doszło do naruszenia uregulowanej na gruncie przepisu art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1993, str. 108). Realizację tych celów zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Niezależnie od stwierdzonego powyżej uchybienia, odnosząc się do stanowiącej przedmiot badań lekarskich właściwych jednostek, zdiagnozowanej u E.U. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, z uwagi na podnoszenie przez skarżącego, iż leczył się w kierunku zespołu cieśni nadgarstka niedługo po ustaniu zatrudnienia w P S.A., uznać trzeba, iż rolą organów winno być także uwzględnienie i zbadanie dokumentacji rentowej, która stała się podstawą do stwierdzenia niezdolności skarżącego do pracy. Za próbę dokonania ustaleń w powyższym kierunku uznać należy wniosek organu odwoławczego sformułowany w skierowanym do Instytutu Medycyny Pracy piśmie z dnia [...] lipca 2012r., w którym zwrócił się m.in. o wyjaśnienie, czy w roku 1990 występowały u E.U. "objawy charakterystyczne dla zespołu cieśni nadgarstka". W odpowiedzi na powyższe pismo Instytut w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r. w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionego problemu. Mając więc na uwadze, iż wydana przez jednostkę służby zdrowia opinia nie wyjaśniła tej bardzo istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że brak jest podstaw do stwierdzenia nierzetelności "uzupełnionego orzeczenia lekarskiego".

Wskazuje to na zaniechanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, skutkujące naruszeniem wskazanej już wyżej zasady postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej.

Dokonana przez Sąd dogłębna analiza akt sprawy prowadzi także do wniosku, iż w stanowiącej podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji "Karcie oceny narażenia zawodowego", w rodzaju wykonywanych czynności nie uwzględniono czynności, na które zwracał uwagę E.U., a polegających na: używaniu dźwigni zmiany biegów, czy też tzw. półbiegów powodujących konieczność zaciskania nadgarstka w czasie jazdy (według skarżącego przez 8-9 godz. dziennie). Czynności te zostały określone ogólnikowo jako "kierowanie samochodami", zaś w dalszej kolejności nie zostały uwzględnione w chronometrażu czynności powodujących nadmierne obciążenie danego narządu.

Pamiętać należy, że przy ustaleniu zawodowej etiologii chorób układu obwodowego układu nerwowego wywołanego uciskiem na pnie nerwów niezbędne jest dokładne udokumentowanie wywiadu. Charakterystyka wykonywanej pracy winna zatem zawierać pełny opis wykonywanych czynności oraz ich chronometraż obrazujący pomiary (czas) trwania określonych zjawisk składających się na daną operację.

Nie można także podzielić stanowiska organu I instancji wskazującego w decyzji z dnia [...] maja 2012r., iż E.U. "od kilku lat nie wykonuje niezbędnych prac" w swym indywidualnym gospodarstwie rolnym, o czym świadczyć ma zdaniem organu treść jego pisma z dnia [...] grudnia 2011r. W przedmiotowym piśmie wbrew twierdzeniom Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego strona wskazuje wyłącznie, iż w okresie ostatnich 2 lat czas narażenia wynikający z czynności podejmowanych w gospodarstwie rolnym był "znacznie zaniżony". Do narażeń związanych z pracą skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym – chociażby w kontekście stanowiącej przedmiot postępowania orzeczniczo-lekarskiego choroby nadgarstków - nie odnosi się także w ogóle orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej II stopnia.

Końcowo nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że istotna jest m.in. kwestia zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej we wskazanym w rozporządzeniu okresie. Państwowy Inspektor Sanitarny zdaje się nie dostrzegać, iż w obecnie obowiązującym porządku prawnym wyznaczona została przesłanka czasowa odnosząca się wyłącznie do okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. W art. 2352 Kodeksu pracy ustawodawca wskazał, iż rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym, albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Zwrócić uwagę należy, iż mniej korzystne dla pracownika uregulowanie zawarte było w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), w którym również zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej ograniczone było cezurą czasową.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Stosownie do art. 152 tejże ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organów będzie, stosownie do dyspozycji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie powyższych wskazań odnoszących się do wymogów należytego przeprowadzenia postępowania.

O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu i zwrocie niezbędnych wydatków, Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 1-3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

-----------------------

16