VII SA/Wa 2506/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.K.od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo -gospodarczego na mieszkalny oraz nadbudowy i przebudowy tego budynku, dobudowy zadaszenia nad wejściem, na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W związku z wnioskiem M.K.o pozwolenie na budowę w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo - gospodarczego na mieszkalny oraz nadbudowy i przebudowy tego budynku, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...]nałożył na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w ww. wniosku poprzez doprowadzenie projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części [...] - "E.O.-P." - § 21 ust. pkt 1. Następnie, wobec nie wykonania w ww. obowiązku, organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na mieszkalny oraz nadbudowy i przebudowy tego budynku, dobudowy zadaszenia nad wejściem, na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Po uchyleniu ww. decyzji (wobec uchybień procesowych) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., Nr [...], ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...]nałożył na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę i usunięcie nieprawidłowości poprzez: doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z przepisem § 21 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części [...] - "E.O.-P.", dostarczenie ekspertyzy stanu technicznego obiektów sąsiednich znajdujących się na działkach nr ew. [...] i [...] oraz przedłożenie analizy zacienienia obejmującej swym zakresem wszystkie budynki usytuowane na działkach sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] maja 2012r., Nr [...]- Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na mieszkalny oraz nadbudowy i przebudowy tego budynku, dobudowy zadaszenia nad wejściem, na terenie działki nr ew. [...] obr[...] przy ul. [...] w [...].

Na skutek wniesionego przez M.K.odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane definiując budowę, określa tym pojęciem "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W związku z tym należy przyjąć, że pojęcie rozbudowy jest odrębne od pojęcia nadbudowy. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością charakterystycznych parametrów obiektów budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Pojęcie "nadbudowa" nie została w ustawie Prawo budowlane zdefiniowana. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne organ uznał, że o nadbudowie budynku mieszkalnego można mówić w sytuacji gdy powstaje dodatkowa kondygnacja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1927/06). W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż inwestycja polega na realizacji dodatkowej kondygnacji, czyli stanowi nadbudowę istniejącego budynku.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja jest niezgodna z § 21 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części [...] - "E.O.-P.", uchwalonego uchwalą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2008r, Nr [...], który dopuszcza jedynie adaptację istniejącej zabudowy z możliwością przebudowy i rozbudowy, nie wskazując na dopuszczalność nadbudowy istniejącego budynku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. K., dochodząc uchylania decyzji obu instancji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz błędną wykładnię § 21 ust. 3 pkt. 1 planu zagospodarowania przestrzennego dla części [...] - "E. O-P", polegające na przyjęciu, iż projekt architektoniczno-budowlany skarżącego jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części [...] - "E. O-P".

Skarżący wskazał, że przyjęta przez organ wąska interpretacja pojęcia "rozbudowa" jako zmianę innych poza wysokością parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura czy powierzchnia zabudowy, jej długość czy szerokość jest sprzeczna z poglądem panującym w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym "rozbudowa" to zmiana innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość.

Na poparcie swojego twierdzenia skarżący powołał kilka wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, z których wynika, że rozbudowa przewiduje zmianę parametrów istniejącego obiektu budowlanego takich jak wysokość.

Zdaniem skarżącego jego inwestycja w zakresie nadbudowy jest całkowicie zgodna z ustaleniami miejscowego planu również w zakresie § 21 ust. 3 pkt 1 oraz przepisami prawa, co potwierdza stanowisko autora planu, iż możliwa jest nadbudowa jako "realizacja nowej zabudowy" (pismo UM w [...] z dnia 23 marca 2011r.) oraz fakt, iż w istocie nadbudowa obiektu budowlanego stanowi jego rozbudowę.

Dodatkowo skarżący wskazał na stanowisko autora planu, który w piśmie z dnia 23 marca 2011r., wskazał na możliwość potraktowania nadbudowy jako "realizacji nowej zabudowy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.

Sąd, nie podzielając argumentacji skargi stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa, zapadły z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 35 ustawy Prawo budowlane.

W myśl przepisów prawa budowlanego w szczególności art. 3 pkt 6, w ramach budowy należy rozróżnić odbudowę, rozbudowę i nadbudowę - te formy budowy wiążą się ze zmianą parametrów budynku. Zarówno przy rozbudowie, jak i przy nadbudowie, zwiększa się powierzchnia użytkowa obiektu oraz jego kubatura, różnica między tymi dwoma rodzajami budowy jest jednoznacznie określona kryterium zmiany powierzchni zabudowy: przy nadbudowie nie zwiększa się powierzchnia zabudowy obiektu, natomiast przy rozbudowie – zwiększa się powierzchnia zabudowy. Nowa część obiektu posadowiona zostaje na gruncie, występują na takiej budowie między innymi roboty ziemne i fundamentowe (których nie ma przy nadbudowie). Prawo budowlane operuje też pojęciem przebudowy, to wiąże się z robotami, które nie prowadzą do zmiany parametrów te formy budowy wiążą się że zmianą parametrów budynku.

W ocenie Sądu w sprawie zasadnie wskazano, na zakres pojęć rozbudowa i nadbudowa w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Argumentacja skargi w tym zakresie jest chybiona.

Organ, rozpoznając wniosek o pozwolenie na ww. roboty miał za zadanie dokonanie oceny ich dopuszczalności w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane .

Wniosek dotyczył m.in. nadbudowy istniejącego budynku. Organy obu instancji wskazały, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza adaptację istniejącej zabudowy z możliwością przebudowy i rozbudowy, zatem nie dopuszcza nadbudowy.

W ocenie Sądu organy, dokonały nie właściwej wykładni aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Organy nie wzięły pod uwagę, że na terenie dotyczącym niniejszej inwestycji dopuszczalne jest w świetle ww. planu wznoszenie nowej zabudowy ze wskazaniem, że możliwe są dwie kondygnacje i poddasze użytkowe.

Nie ma powodów, dla których z punktu widzenia planistycznego należałoby ograniczać nadbudowę istniejących budynków, a dopuścić nową zabudowy o ww. kondygnacjach.

Analiza ww. planu każe przyjąć, że jego autorzy operowali pojęciami w ich potocznym rozumieniu – rozbudowa, czyli powiększenie istniejącego budynku tak "wszerz" jak i " wzwyż", a nie w rozumieniu ustawy prawo budowlane.

Za taką wykładnią ww. planu przemawia także stanowisko jego autora, który widzi możliwość postrzegania nadbudowy istniejącego budynku jako nowej inwestycji, czyli także operuje językiem potocznym, a nie nomenklaturą ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu, w zakresie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przed organem otwartą kwestią pozostanie ocena dopuszczalności projektu budowlanego w zakresie innych stosownych przepisów prawa, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).