II OSK 2383/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 152/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Starosta Poznański orzekł o zezwoleniu T.A. na trwałe wyłączenie z produkcji 0,8599 ha gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego stanowiących łąki trwałe klasy V, wchodzących w skład działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym K., ark. mapy 1, gmina K., z czego pow. 0,6675 ha przeznaczono pod budowę czternastu domów - budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwumieszkaniowych wraz z elementami infrastruktury (pkt 1.1), pow. 0,1924 ha przeznaczono pod budowę drogi wewnętrznej dojazdowej do wspólnego użytkowania (pkt 1.2.). Decyzją tą organ orzekł o zwolnieniu inwestora z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych pod budowę domów (pkt 2) oraz określił jednorazową należność (pkt 3) i ustalił obowiązek uiszczenia stałej opłaty rocznej (pkt 4) z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych pod budowę drogi.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Starosta Poznański orzekł o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających ze ww. decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. na G.U., jednocześnie zobowiązując ją do uiszczenia należności wynikającej z pkt 3 decyzji, po obliczeniu stanowiącej kwotę 26.839,80 zł, którą uiścić należy w terminie 60 dni od dnia w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna. Ponadto ustalony został obowiązek uiszczania przez G.U., począwszy od 2010 r. opłaty rocznej ustalonej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych.

Od decyzji tej odwołanie wniosła G.U., żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania.

Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Starosta Poznański przeniósł na G.U. prawa i obowiązki wynikające z decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2008 r., zwolnił G.U. z obowiązku uiszczenia należności określonej w pkt 3 decyzji oraz ustalił obowiązek uiszczania przez G.U. począwszy od 2010 r. opłaty rocznej ustalonej w pkt 4 decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Odwołanie od tej decyzji wniosła G.U.

Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przywołano treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i wskazano, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytuły wyłączenia gruntów z produkcji rolnej powstaje od dnia faktycznego ich wyłączenia z produkcji. Zdaniem organu odwoławczego z przepisów wynika bezspornie, że obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych związany jest z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji i powstaje od dnia takiego wyłączenia, przy czym obowiązek ten spoczywa na osobie, która faktycznie dokonuje wyłączenia gruntów z produkcji. Wniosek taki wynika zarówno z ustawowej definicji wyłączenia gruntów z produkcji, zgodnie z którą przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 powyższej ustawy), jak i z regulacji art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem obowiązek taki może zostać nałożony jedynie na sprawcę tego wyłączenia, powstaje on z mocy samego prawa, a decyzja w tym zakresie ma jedynie charakter deklaratoryjny.

Zaś powołując się na przepis art. 12a przedmiotowej ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwe jest zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntów, ale pod konkretny budynek. Nie ma zatem możliwości zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki, także gruntów pod drogi dojazdowe.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła GU. Decyzji tej zarzucono rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 i 80 K.p.a. oraz naruszenie art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wniesiono o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty jest obecny właściciel. Bowiem z przepisów art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest nabywca, a więc w niniejszej sprawie G.U. Nadto wskazano, że przepis art. 12 ust. 6 ww. ustawy nie ma zastosowania do opłaty rocznej. Zakładając bowiem racjonalność prawodawcy Sąd stwierdził, że skoro wprost został przewidziany obowiązek pomniejszenia należności o wartość gruntu w przypadku opłaty jednorazowej, to gdyby prawodawca zamierzał taką samą ulgę wprowadzić w przypadku opłaty rocznej dla danego roku, zamieściłby obowiązek pomniejszenia niniejszej opłaty o wartość gruntu również wprost w przepisie regulującym zasady jej obliczania. Ustawodawca, określając sposób obliczania opłaty rocznej za dany rok określił natomiast wyraźnie, że wynosi ona 10 % należności wyrażonej w tonach ziarna żyta. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż skarżąca jest zobowiązana wyłącznie do ponoszenia opłaty rocznej, a zwolniona została z obowiązku ponoszenia opłaty jednorazowej, fakt prawidłowości dokonania ustaleń odnośnie wartości nieruchomości w dniu wyłączenia z produkcji rolnej nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Nadto, zdaniem Sądu, niepoinformowanie nabywcy o obowiązku uiszczenia opłaty rocznej nie ma wpływu na odpowiedzialność skarżącej. Powyższe może stanowić ewentualnie podstawę roszczeń nabywcy względem poprzedniego właściciela. Natomiast brak poinformowania nie może stanowić podstawy do zwolnienia nabywcy z obowiązku uiszczenia opłaty rocznej.

Również zarzut skarżącej odnoszący się do niewłaściwego uznania, że skarżąca dokonała jako pierwsza faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w świetle zgromadzonego materiału, nie znajduje uzasadnienia. Sąd podkreślił, że to skarżąca rozpoczęła realizację inwestycji polegającej na budowie czternastu budynków mieszkalnych. Zatem to ona dokonała faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7, 77 i 80 K.p.a. Zdaniem Sądu organ w sposób należyty i wystarczający do wydania decyzji w niniejszej sprawie ustalił jej stan faktyczny, jak i wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Zatem przyjęto, iż uzasadnienie decyzji odpowiada dyspozycji art. 11 i 107 K.p.a.

Wątpliwości Sądu nie budzi również ustalona wysokość opłaty rocznej, czego strona nie kwestionowała. Organ w sposób matematyczny i niebudzący żadnych zastrzeżeń przedstawił sposób obliczenia należnej opłaty.

Zaś odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. zauważono, iż strona była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W szczególności wskazano na pismo z dnia 6 października 2009 r., w którym organ poinformował skarżącą o ciążących na niej obowiązkach oraz przysługujących jej uprawnieniach.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła G.U., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.

1. art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że fakt niepoinformowania nabywcy przez zbywcę o obowiązku uiszczenia opłat rocznych nie ma wpływu na odpowiedzialność tego pierwszego przewidzianą w ww. przepisie,

2. art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że skarżąca dokonała jako pierwsza faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Podnosząc powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu przytoczono przepis art. 12 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wskazano, że poprzedni właściciel gruntu nie poinformował skarżącej o istnieniu zobowiązania polegającego na obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. G.U. nie dopatrzyła się również tego obowiązku w całej dokumentacji prowadzonej dla rzeczonej działki. Okoliczność, którą zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w akcie notarialnym wymienia się decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nie ma – zdaniem autora skargi kasacyjnej – znaczenia, albowiem pomijając, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazuje jakie wnioski, skutki prawne, wyciąga z przywołanej okoliczności, to ujęcie w umowie sprzedaży, iż takowa decyzja została wydana oznacza, że zbywca oświadczył jedynie fakt, iż została wydana decyzja ustalająca obowiązek, przy czym zbywca nie poinformował czy ten obowiązek wykonał czy też nie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie skoro ustawodawca wprowadził regulację prawną nakładając na określony podmiot określony obowiązek, to uczynił to w jakimś celu. Jedynym celem jaki - zdaniem skarżącej kasacyjnie - da się odtworzyć mając na względzie unormowanie ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych, jak i pozostałych norm prawa, jest to, iż niespełnienie przez zbywcę swego obowiązku, niepoinformowanie nabywcy o konieczności uiszczenia opłat, winno zwalniać nabywcę z tego obowiązku, winno skutkować przerzuceniem obowiązku uiszczania opłat na zbywcę. Gdyby bowiem z przepisem tym nie wiązała się taka sankcja, to zdanie "zbywający jest w obowiązku uprzedzić o tym nabywcę" byłoby zbyteczne, albowiem zbywca niezależnie od tego czy poinformuje nowego właściciela czy też nie, nie ponosi żadnej odpowiedzialności.

Zasadne jest uznanie, iż niepoinformowanie przez zbywcę nabywcy o obowiązku uiszczenia opłat winno wywoływać określone skutki prawne, również na gruncie prawa administracyjnego. Odmienne uznanie prowadzi do konstatacji, iż ustawodawca wprowadza obowiązek nieobwarowany żadnymi sankcjami, co - poza specyficznymi regulacjami prawa karnego - nie jest spotykane w systemie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że najistotniejszym wymaganiem skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw i wniosków zaskarżenia, które wyznaczają jego granice. Stanowi o tym przepis art. 176 P.p.s.a., który nakazuje m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnianie. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej niezbędne jest wskazanie w jej treści konkretnych przepisów, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu i innych jednostek redakcyjnych. Zatem jeżeli przepis zawiera kilka norm prawnych konieczne jest wyraźne wskazanie, która norma, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, została przez sąd I instancji naruszona. W takiej sytuacji powołanie się na całość przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutu, albowiem niemożliwe jest prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować podnoszonych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, albowiem takie postępowanie wiązałoby się w istocie z zastępowaniem strony przy formułowaniu podstaw zaskarżenia.

Powyższa uwaga została uczyniona, albowiem zarzut naruszenia 12 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w podstawach kasacyjnych został przywołany w sposób ogólny, w sytuacji gdy norma ta posiada rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną, albowiem składa się aż z 17 ustępów. Jednakże w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten został doprecyzowany co do ustępu 3 tego artykułu, a zatem tylko w tym zakresie zostanie on rozpoznany.

Natomiast naruszenia art. 12 ust. 3 przedmiotowej ustawy autor skargi kasacyjnej upatruje w niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż fakt niepoinformowania nabywcy przez zbywcę o obowiązku uiszczenia opłat rocznych nie ma wpływu na odpowiedzialność tego pierwszego przewidzianą w tym przepisie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie fakt ten winien prowadzić do zwolnienia nabywcy z obowiązku uiszczenia tej opłaty rocznej. Ponadto błędną wykładnię wskazanej normy prawa materialnego skarżąca upatruje w wadliwym uznaniu, że jako pierwsza dokonała faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Zarzuty te, jako całkowicie nieusprawiedliwione, nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż norma art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że "w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku.". Z treści tego przepisu wynika, że w razie zbycia gruntów co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, tj. decyzje zezwalające na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, a które to grunty faktycznie nie zostały jeszcze wyłączone z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy. Zatem warunkiem przejścia tych opłat na nabywcę jest istnienie opisanej wyżej decyzji zezwalającej na wyłączenie wskazanych tam gruntów z produkcji oraz faktyczne wyłączenie tych gruntów z produkcji przez nabywcę już po nabyciu nieruchomości.

W niniejszej sprawie, jak ustaliły to organy, a za nimi Sąd I instancji, warunki te zostały spełnione. Sąd I instancji przyjął, w ślad za ustaleniami organów, że to skarżąca kasacyjnie dokonała faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji, albowiem rozpoczęła realizację inwestycji polegającej na budowie czternastu budynków mieszkalnych. Okoliczności tej G.U. skutecznie nie zakwestionowała. Wprawdzie podniosła zarzut, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż skarżąca kasacyjnie jako pierwsza dokonała faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, jednakże oprócz tego stwierdzenia brak jest jakiekolwiek argumentacji w tym zakresie, a w szczególności wskazania, dlaczego uznanie, że to G.U. jako pierwsza faktycznie dokonała wyłączenia gruntów z produkcji jest nieprawidłowe. Zatem tak sformułowany zarzut należy uznać jedynie za polemikę z ustaleniami Sądu, co nie pozwala na jego uwzględnienie, a tym samym nie może on skutkować uchyleniem zakwestionowanego wyroku.

Zaś fakt niepoinformowania skarżącej kasacyjnie jako nabywcy gruntu, w stosunku do którego została już wydana decyzja o wyłączeniu z produkcji, przez jego zbywcę o obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, jak stwierdził Sąd I instancji, nie ma żadnego wpływu na istnienie tego obowiązku. Rację ma bowiem ten Sąd twierdząc, że obowiązek uiszczenia tych należności przechodzi z mocy prawa na nabywcę, który faktycznie wyłączył grunty z produkcji. Wprawdzie w zdaniu ostatnim art. 12 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że "zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku", jednakże z jego niewykonaniem ustawodawca nie powiązał, jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej, jakichkolwiek konsekwencji, w tym w szczególności zwolnienia nabywcy z tego obowiązku. Skutku takiego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie da się wywieść z treści tego przepisu, niezależnie od tego której wykładni by nie zastosowano. Gdyby wolą ustawodawcy było zwolnienie nabywcy z obowiązku uiszczenia opłat w przypadku niepoinformowania go o tym fakcie przez zbywcę, to powyższe zostałoby wyartykułowane. Tymczasem przepisu takiego brak. Jednakże nie można twierdzić, jak robi to skarżąca kasacyjnie, że brak sankcji co do zaniechania obowiązku o którym mowa w art. 12 ust. 3 zdanie ostatnie przedmiotowej ustawy, powoduje, że zapis iż "zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku" staje się zbyteczny. Wprawdzie, jak już wyżej wskazano, wykonanie lub niewykonanie przedmiotowego obowiązku nie ma żadnego wpływu na jego przejście na nabywcę nieruchomości w warunkach art. 12 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże niewykonanie powyższego może stanowić podstawę roszczeń nabywcy przeciwko zbywcy, o czym zasadnie wspomniał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku.

Tym samym, mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako całkowicie nieusprawiedliwiony nie mógł skutkować uchyleniem zakwestionowanego wyroku. Zatem, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną należało oddalić. Dlatego orzeczono jak w sentencji.