II SA/Bd 1251/12

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w T. , pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży spożywczej (pow. zabudowy 781,91m², pow. użytkowej 714,07m², kubaturze 5144,00m³) z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, sanitarnymi z kotłownią gazową na dz. o nr ewid. 317 w miejscowości[...], wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej do budynku, z systemem kanalizacji deszczowej i zbiornika bezodpływowego na wody deszczowe, instalacji zbiornikowej na gaz płynny z posadowieniem podziemnego zbiornika na gaz propanowy o pojemności 6700 I z przyłączem gazowym do budynku, utwardzeniem terenu oraz zjazdem z drogi gminnej ul. [...] oraz z elementami zagospodarowania terenu - inwestycja przewidziana do realizacji na działkach 316 i 317 w m. [...], kategoria obiektu: XVII.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu w sprawie postępowania, wpłynęła uwaga Wójta Gminy [...] z dnia 31 maja 2012 r., że ze względu na krzyżowanie się drogi krajowej nr 80 Toruń - Bydgoszcz z drogą gminną ul. [...], przez którą będzie odbywała się obsługa komunikacyjna działki 317, inwestor winien wykonać zjazd z drogi gminnej ul. [...] (dz. o nr ewid. 316) na drogę krajową nr 80 (dz. o nr ewid. 250/1). W odpowiedzi na zawiadomienie wpłynęła również uwaga [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad znak [...] r. o konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej możliwość włączenia do ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) .

Mając na względzie uwagi stron oraz po zapoznaniu się z załączoną do wniosku dokumentacją i dokonaniu jej merytorycznej oceny, organ działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości

Inwestor uzupełnił wniosek o brakujące dokumenty wymienione w postanowieniu z dnia 1.06.2012 r. i jak wskazuje organ I instancji - do pisma uzupełniającego, inwestor dołączył m.in. akt notarialny Rep [...] r., potwierdzający służebność gruntową przejazdu i przechodu przez dz. o nr ewid. 253 w msc. [...] w celu możliwości wykorzystania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 80 na dz. o nr ewid. 253 w msc. [...] oraz pismo [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] potwierdzające charakter zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 80 (dz. o nr ewid. 250/1) na dz. o nr ewid. 253 w msc. [...].

Podsumowując orzekający organ wskazał, że decyzję wydano w oparciu o:

• wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na obszarze wsi [...] - tereny komercyjne, uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] nr Xlll/148/2001 z dnia 16 lutego 2001 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 30, poz. 511 z dnia 1 czerwca 2001 r.,

• pismo [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad znak [...] r. dot. obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości,

• pismo [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad znak [...] r. dot. obsługi komunikacyjnej dz. 253 i 307/6 w msc. [...],

• akt notarialny Rep [...] r., potwierdzający służebność gruntową przejazdu i przechodu przez dz. o nr ewid. 253 w msc. [...],

• pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] dot. obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości,

• oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane z dnia 23 kwietnia 2012 r.,

• projekt budowlany zawierający uzgodnienia rzeczoznawców ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, ds. wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy [...] podniósł, iż funkcjonalność istniejącego skrzyżowania utrudnia obecnie już komunikację w zakresie wjazdu i wyjazdu z ul. [...], a wykazany w decyzji kierunek komunikacji poprzez działkę nr 253 w [...] dla projektowanego pawilonu, w praktyce nie będzie stanowił podstawowej drogi dojazdowej; jest to jedynie uzgodnienie potrzebne do uzyskania pozwolenia na budowę. Ruch kołowy oraz pieszy z drogi gminnej będzie bezpośrednio obciążał przylegającą drogę krajową, co przy obecnej klasie drogi (GP), istniejącym natężeniu ruchu, a także ukształtowaniu geometrycznym jezdni (łuk poziomy oraz północny wlot drogi wojewódzkiej nr 546) stworzy realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu zarówno dla pojazdów jadących głównym ciągiem komunikacyjnym jak też dla uczestników ruchu wyjeżdżających z dróg podporządkowanych (ul. [...]). W związku z niezaprzeczalnym, faktem, iż obiekty handlowe generują znaczne natężenia ruchu zarówno kołowego jak i pieszego, w przekonaniu Wójta w pełni zasadna byłaby konieczność przebudowy skrzyżowania celem poprawy bezpieczeństwa ruchu (np. wydzielenie relacji skrętnych), a jako, że budowa przedmiotowego obiektu jest zamierzeniem w pełni komercyjnym i wzrost natężenia ruchu będzie wynikiem funkcjonowania tegoż obiektu, zasadna jest przebudową skrzyżowania, niż dojazd do obiektu przez teren działki nr 253 w [...] dla której inwestor posiada notarialną służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu

[...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w swoim odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, iż teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oznaczony jest symbolem U2. Z uwagi na to, nie było potrzeby wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy i przesłania tej decyzji do uzgodnienia do zarządcy drogi krajowej.

Działka nr 317 (na której plan zagospodarowania przewiduje lokalizację pawilonu), usytuowana jest na skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych: drogi krajowej nr 80 klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) i drogi gminnej nr 100144C. Po przeciwnej stronie drogi gminnej znajduje się skrzyżowanie drogi krajowej z drogą wojewódzką. Dodać również zdaniem strony należy, że całe skrzyżowanie znajduje się na łuku poziomym. Z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jest to miejsce uznane za szczególnie niebezpieczne.

Wskazano, że w przypadku realizacji inwestycji przewidzianej na działce 317, do inwestora należy przebudowa skrzyżowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania, na co wskazał w piśmie z dnia 31.05.2012 r. do inwestora Wójt Gminy : " ... do Inwestora należy wykonanie zjazdu z drogi gminnej ul. [...] (dz. 316) na drogę krajową nr 80 (dz. 250/1) zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości[...].... ".

Zamiast tego, inwestor zawarł umowę o ustanowieniu służebności gruntowej przejazdu i przechodu na działce nr 253, lecz działka ta w ocenie odwołującej się strony skomunikowana jest z drogą krajową zjazdem publicznym o minimalnych parametrach (zarówno pod względem geometrii, jak i konstrukcji), nieprzystosowanych do przejęcia dodatkowego ruchu, a fakt istnienia tego zjazdu nie oznacza, że jest to zjazd publiczny mogący obsłużyć powstające w jego sąsiedztwie nowe inwestycje.

Zwrócono uwagę, że projektowany pawilon usytuowany będzie na skrzyżowaniu drogi krajowej i gminnej. Pojazdy jadące od strony Torunia będą dojeżdżały do pawilonu poprzez ulicę [...] (a nie poprzez mało widoczny zjazd do działki nr 253), to samo dotyczy pojazdów jadących z kierunku Bydgoszczy. Dojazd do pawilonu spowoduje powstanie znacznej ilości nowych relacji na drodze zwłaszcza lewoskrętów. Zabudowa mieszkaniowa [...] usytuowana jest po przeciwnej stronie drogi nr 80, co zdaniem odwołującego się spowoduje przechodzenie pieszych przez jezdnię, głownie w obrębie skrzyżowania z ulicą[...], dodatkowo wpływając na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi krajowej.

Skarżący organ podkreślił, że w roku 2010, według Generalnego Pomiaru Ruchu, średniodobowe natężenie ruchu wynosiło 14 400 pojazdów, co w skali roku daje liczbę 5 110 000 pojazdów i mimo planowanego połączenia działki nr 317 z istniejącym zjazdem publicznym, to jednak najbardziej kolizyjnym miejscem będzie skrzyżowanie drogi nr 80 z drogą gminną, dlatego przedmiotowe skrzyżowanie, w celu eliminacji zagrożeń w ruchu, a przynajmniej ich ograniczenia do minimum, należy przebudować, co zapewni zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr XIII/148/2001 z dnia 16.02.2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. 2001 r., Nr 30, poz. 541) dla terenu objętego niniejszą inwestycją, oznaczonego symbolem U2, wprowadzono funkcję podstawową – usługi, a działka objęta niniejszą inwestycją przylega bezpośrednio do pasa drogi gminnej, oznaczonej wg planu symbolem K2L oraz pasa drogi krajowej nr 80, oznaczonej wg planu symbolem KI. Zgodnie z przedstawionym wyrysem z planu oraz ustaleniami § 14 pkt 1 i 2, w/w drogi oraz ich skrzyżowanie przeznaczone są do modernizacji, w celu dostosowania ich parametrów do dróg odpowiednio klasy L i GP. W § 7 pkt 4 w/w ustaleń planu określono: "obsługa komunikacyjna terenów wyłącznie z projektowanych dróg lokalnych i dojazdowych" (pkt 5).

Przedstawione przez inwestora rozwiązanie projektowe w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji poprzez działkę nr 253 na zasadzie ustanowionej służebności gruntowej, jest zatem w ocenie Wojewody niezgodne z w/w ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto wskazano, że w myśl art. 34 ust. 3 pkt 3b prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), natomiast w przypadku przedmiotowej inwestycji potrzeba przedstawienia takiego oświadczenia jest oczywista ze względu na parametry projektowanego obiektu i takim oświadczeniem jest, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy drogach publicznych, decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, którą to inwestor otrzymał, lecz przedstawione rozwiązanie projektowe jest w ocenie organu niezgodne z jej ustaleniami, bowiem w decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...]r. określono warunki wykonania zjazdu z drogi gminnej nr [...] (działka nr 316) do nieruchomości inwestora - działki nr 317, przy założeniu osiągnięcia przez niniejszą drogę oraz jej skrzyżowania z drogą krajową projektowanych parametrów, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr XIII/148/2001 z dnia 16.02.2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...]. 2001 r., Nr 30, poz. 541). Wskazano, że zarządca drogi gminnej informował wielokrotnie Inwestora, że obsługa komunikacyjna projektowanej zabudowy wymaga wyższych parametrów drogi gminnej oraz jej skrzyżowania z drogą krajową i w związku z tym konieczna jest przebudowa ulicy [...] od zjazdu na działkę nr 317 do zjazdu z drogi krajowej nr 80 i takie stanowisko podziela również zarządca drogi krajowej nr 80.

Wojewoda podkreślił również, że w przedłożonej dokumentacji brak jest również uzgodnienia, stosownie do wymogów art. 35 ust. 3 w/w ustawy o drogach publicznych, z zarządcą drogi krajowej nr 80 projektowanego zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego tej ulicy - działki nr 250/1 w zakresie możliwości włączenia inwestycji do ruchu drogowego, o czym informowała już [...] Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] r. Z pewnością uzgodnieniem tym w ocenie organu nie jest pismo GDDKiA z dnia 30.07.2012 r., potwierdzające jedynie fakt istnienia w km 29+568 po stronie prawej jezdni drogi krajowej nr 80 zjazdu publicznego, przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej działek nr 253 i 307/6. Ponadto, jak wyjaśnia zarządca drogi krajowej nr 80 w odwołaniu od w/w decyzji, jest to zjazd publiczny o minimalnych parametrach (zarówno pod względem geometrii jak i konstrukcji), nieprzystosowanych do przejęcia dodatkowego ruchu.

W świetle powyższych nieprawidłowości zaskarżoną decyzję zdaniem Wojewody należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu wyjaśnienia i uzupełnienia wymienionych braków, w tym zobowiązania inwestora do opracowania projektu zagospodarowania terenu przedstawiającego układ komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej.

W skardze do sądu [...] Sp. z o.o. w T. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 31.10.2012 r. w całości i przekazanie sprawy organowi II stopnia do ponownego rozpoznania, zarzucając tej decyzji:

1) rażące naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 34 ust 3 pkt. 3 a ustawy prawo budowlane, poprzez wadliwe przyjęcie, iż integralną częścią decyzji pozwolenia na budowę jest zatwierdzony projekt budowlany wraz z oświadczeniem właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, podczas gdy właściwa analiza zarówno prawa materialnego tj. wyżej wskazanego przepisu wskazuje wprost, że oświadczenia wyrażone w art. 34 ust 3 pkt 3 tj. o zapewnieniu dostępu do dróg publicznych, w myśl utartego stanowiska judykatury jak i orzecznictwa nie są, jak to wskazuje w swej decyzji organ II stopnia, stanowiskami organów wymaganymi przez przepisy szczególne, lecz ustosunkowaniem się do właściwych jednostek gospodarczych w przedmiotowej sprawie ([...] Dróg) polegające na przedstawieniu nierzadko - co miało miejsce w niniejszej sprawie - potrzeb przygotowywanej inwestycji. Zdaniem skarżącej tego rodzaju oświadczenia w przedmiocie warunków przyłączeń obiektów do istniejącej sieci infrastruktury dróg, można uznać za należne do sfery stosunków umownych, w odróżnieniu do poglądów wyrażonych przez organ II stopnia i inne organy, takie jak [...] Dróg, należące do sfery prawa administracyjnego, a więc wyrażonych z powołaniem się na władztwo Państwa.

2) Naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, (dotyczącego budowy lub przebudowy dróg publicznych), polegające na interpretowaniu go w sposób jednostronny i niewłaściwy oraz subsumcji z gromadzonym w sprawie stanem faktycznym polegające na niewłaściwym ustaleniu, iż budowa lub przebudowa dróg publicznych należy do inwestora przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki ustalane są w drodze umowy (cywilnoprawnej) między inwestorem, a zarządcą drogi, podczas gdy całościowa i wnikliwa analiza w sprawie zebranego materiału dowodowego nie wypełnia art. 29 ust, 4 wyżej cytowanej ustawy, w której to rzekomo zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, jeżeli w niniejszej sprawie istnieje już związana z zaistniałą inwestycją budowlaną infrastruktura, polegająca na uzgodnieniu zjazdu publicznego położonego po stronie prawej drogi krajowej nr 80 na odcinku 29 plus 568, przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej działek 253 i 307/6, które to wskazane działki znajdują się we faktycznym władztwie opartym na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] aneksowanej również umową w formie aktu notarialnego wraz z mapą sytuacyjno - wysokościową w załączeniu, w którym to wprost wynika pełen dostęp w postaci ograniczonego prawa rzeczowego do działek 253 i 307/6, wobec czego inwestor na mocy tegoż aktu staje się beneficjentem wszelkich praw wynikających z dostępu do drogi krajowej nr 80 na podstawie istniejącego już uzgodnienia.

3) Naruszenie art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane, z którego to organ II stopnia wywodzi błędne wnioski prawne sprowadzające się do stwierdzenia, iż inwestor zobligowany jest bezwzględnie do zawarcia umowy z [...] Krajowych, podczas gdy ratio legis wskazanego przepisu wskazuje na potrzeby faktyczne planowanego zajazdu, co w konsekwencji miałoby nakładać na inwestora przerzucanie obowiązków budowy dróg i skrzyżowań na inwestora i to nie w ramach jakichkolwiek negocjacji i uzgodnień, a z góry narzuconym obowiązkiem wykonania skrzyżowania w miejscu wskazanym przez Zarząd Dróg - wszelkie negocjacje z zarządem Dróg są niemożliwe, bowiem Zarząd Dróg działa na zasadzie "wybujałych wyobrażeń" niejako przymuszając inwestora do wykonania skrzyżowania, którego koszt realizacji przekracza koszt zamierzonej inwestycji budowlanej tj. postawienia pawilonu handlowego przy jednoczesnym pominięciu rzeczywistych potrzeb wykonania takiego zjazdu i braku jakiegokolwiek odniesienia się do istniejącego już uzgodnienia, którego pełnoprawnym beneficjentem na mocy ustanowionej służebności drogowej jest sam inwestor.

4) Naruszenie prawa formalnego - zasad KPA tj: art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwianiu sprawy jak i niezupełną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie, iż w sprawie istnieje już uzgodnienie z którego korzysta również inwestor, bez jakiegokolwiek rozważenia kwestii, czy istniejące uzgodnienie może ewentualnie jeżeli nie spełnia swoich wymogów, choć braku tychże wymogów organ w swojej decyzji nie wskazuje, może zostać ewentualnie w odpowiedni sposób dostosowane poprzez przeprowadzenie pewnych ulepszeń i udogodnień drogowych na potrzeby zamierzonej inwestycji Decyzje charakteryzuje złamanie naczelnych zasad kpa co wskazuje zdaniem strony skarżącej na automatyzm, schematyzm i pozaustawowe kryteria w zaskarżonej decyzji.

5) Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że należy sprawę uchylić do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ mógł wydać postanowienie co do istoty sprawy bez potrzeby jej uchylania, ewentualnie na etapie postępowania przed organem postępowania II stopnia ustalenie, czy uzgodnienie istniejącego już zjazdu wywołującego skutki prawne na rzecz inwestora winno być zatwierdzone, bądź ewentualnie dostosowane do pawilonu handlowego ujętego w projekcie budowlanym, w szczególności poprzez skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie zdaniem strony sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Wskazano, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, a sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji, przy czym dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zdaniem skarżącej obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zwrócono uwagę, że w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 roku, nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Zdaniem skarżącej decyzja organu odwoławczego jest błędna i wadliwa opatrzona schematyzmem i automatyzmem w stosowaniu prawa, gdyż organ wadliwie interpretuje pojęcie dostępu do drogi, które wyrażone zostało expressis verbis w art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie do drogi publicznej w art. 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ II Instancji w ocenie skarżącej nie tylko złamał prawo materialne ale w nawiązaniu do zasad postępowania administracyjnego w szczególności art. 7 i 8 k.p.a. poprzez jednostronne i nieobiektywne wyjaśnienie oraz pominięcie istotnych okoliczności faktycznych (istnienie służebności drogowej), nie ustalił stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania obywateli do organu jak również niesłusznego uprzywilejowania interesu społecznego nad interesem jednostki i jej kosztem.

Ponadto w kontekście wyżej naruszonych zasad w ocenie skarżącej naruszono art. 21 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 29 ustęp 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki zaakceptowania istniejącego zezwolenia zjazdu drogi publicznej do działek 253 i 307/6 pomimo, iż zezwolenie takowe jest już w obrocie prawnym, a strona dysponuje dostępem do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Za bezpodstawne w ocenie skarżącej należy uznać zarzuty Gminy w realiach przedmiotowej sprawy, które rzekomo stały się podstawą podjętych rozstrzygnięć przez organ II stopnia, z których to wynika wykluczenie możliwości wykonania zjazdu w miejscu postulowanym przez skarżącą, ponieważ nie ulega wątpliwości, iż sam plan zagospodarowania przestrzennego daje możliwość dojazdu również do projektowanych przez drogi wewnętrzne, na co powołuje się sama strona. Sam plan zagospodarowania przestrzennego nie ustanawia w tym względzie jakichkolwiek zakazów, by mogło dojść do lokalizacji zjazdu w miejscu wskazanym w pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do stanowiska Zarządu Dróg skarżąca spółka wskazała, powołując się na podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego w szczególności na art. 29 ust. 4 z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, który stanowi iż ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, Zarządca Drogi może - a więc nie musi odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, co w niniejszej sprawie organ uczynił, a więc pomimo istnienia pozytywnych przesłanek na zaakceptowanie istniejącego zjazdu, który funkcjonuje w obrocie prawnym zatwierdzony jest już istniejącym uzgodnieniem a jego dostęp jest zgodny z wyżej wskazanymi podstawami prawnymi w szczególności z art. 34 ust. 3 pkt. 3a prawa budowlanego, art. 16 ust 1 i 2 ustawy o drogach publicznych jak i art. 35 pkt. 1 i 3 o drogach publicznych.

W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie w postaci zaskarżonej decyzji Wojewody[...], w części dotyczącej jedynie perspektywicznej możliwości akceptacji i zdaniem organu koniecznego uzgodnienia na potrzeby inwestycyjne, istniejącego już de facto i będącego bezsprzecznie w sferze obrotu prawnego dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości inwestycyjnej poprzez zgodnie z prawem ustanowioną w formie aktu notarialnego na rzecz właściciela działki inwestycyjnej odpowiedniej służebności drogowej, wywołuje uzasadnione wątpliwości co do tego, czy zarówno interes społeczny jak również interes jednostki zostały potraktowane zgodnie z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 7 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to przepisy nakładają obligatoryjny obowiązek na organy administracji państwowej podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko sam interes społeczny, lecz również słuszny interes obywateli - dotyczy to w szczególności tzw. decyzji uznaniowych.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w T. poinformował Sąd, że w dniu 1.12.2012 r. spółka ta została wniesiona aportem do spółki [...] Sp. z o.o. spółka komandytowo – akcyjna w [...], która tym samym wstąpiła w obowiązki i uprawnienia strony niniejszego postępowania na zasadzie następstwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze do sądu jako skarżącego wskazano [...] Sp. z o.o. w T.. Decyzja organu I instancji również dotyczy tego podmiotu. Skargę wniesiono 3 grudnia 2012 r. W wyniku zobowiązania do uzupełnienia braków formalnych skargi, pismem z 16 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że w dniu 1 grudnia 2012 r. spółka [...] Sp. z o.o. w T. została aportem wniesiona do [...] sp. z o.o., spółka komandytowo- akcyjna w [...]i.

Komplementariuszem, uprawnionym do reprezentacji spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna jest [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w T.

Powstała zatem sytuacja, w której cały majątek spółki skarżącej został wniesiony do spółki komandytowo - akcyjnej za nowo wyemitowane akcje spółki komandytowo -akcyjnej. Przeniesienie majątku skarżącej jako wkładu niepieniężnego stanowiło przeniesienie przedsiębiorstwa skarżącej w rozumieniu art. 55 1kc.

Wniesienie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 1kc nie oznacza utraty bytu prawnego skarżącej spółki. Wobec jednak pisma z 16 stycznia 2012 r. i dołączonych pełnomocnictw od spółki skarżącej i komplementariusza (podmiotu uprawnionego do reprezentowania spółki komandytowo - akcyjnej) zaistniała wątpliwość, jaki podmiot wnosi skargę.

Na rozprawie pełnomocnik oświadczył, że skargę wnosi [...] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A.

Sąd uznał, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu spornej decyzji, gdyż wskutek wniesienia całego majątku przedsiębiorstwa spółki z o.o., wniesiono także nieruchomość na której zamierzono realizować inwestycję, zatem jako właścicielowi nieruchomości, przysługuje spółce komandytowo - akcyjnej legitymacja skargowa. Innym natomiast zagadnieniem jest ewentualne przeniesienie praw z decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy prawo budowlane w art. 40 ust. 1 przewidują szczególny sposób przenoszenia prawa z decyzji na inne podmioty. Jest to jednak kwestia wykraczająca poza zakres rozpoznania na tym etapie niniejszej sprawy.

Przystępując do merytorycznej oceny decyzji, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzyskanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego wymaga spełnienia przez inwestora szeregu warunków określonych w przepisach prawa budowlanego i przepisach odrębnych.

Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 prawo budowlane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Natomiast projekt budowlany musi spełniać wymagania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzyskanie pozwolenia jest możliwe na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile taki obowiązuje. W przeciwnym razie projekt musi odpowiadać i być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.

Dla terenu na którym inwestor zaplanował inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z 16 lutego 2011 r. Nr XIII/148/ 01. W obowiązującym planie teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji ma przeznaczenie usługowe. W § 7 pkt 4 i 5 zastrzeżono, że projektowane obiekty usytuowane przy skrzyżowaniu drogi krajowej nr 80 z drogą lokalną /K2/, winny spełniać wysokie wymagania w zakresie kształtowania formy architektonicznej, a obsługa komunikacyjna ma odbywać się wyłącznie z projektowanych dróg lokalnych i dojazdowych.

Projektowany obiekt ma być usytuowany przy skrzyżowaniu drogi krajowej 80 Toruń - Bydgoszcz i drogi gminnej po przeciwnej stronie wlotu drogi wojewódzkiej[...]. Specyfika skrzyżowania wynikająca z ukształtowania geometrycznego jezdni (łuk poziomy oraz północny wlot drogi wojewódzkiej nr [...]) przy istniejącym dużym natężeniu ruchu dla pojazdów jadących głównym ciągiem komunikacyjnym jak też dla uczestnictwa wyjeżdżających z dróg podporządkowanych (ul. [...]), bezspornie spowoduje, że korzystanie z planowanego obiektu usługowego znacznie zwiększy natężenie ruchu kołowego i pieszego. Z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jest to miejsce uznawane za szczególnie niebezpieczne. Taką opinię przedstawił Wójt Gminy [...] i [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W przedstawionych okolicznościach kwestia bezpieczeństwa ruchu w związku z planowanym zamierzeniem ma zatem istotne znaczenie.

Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przepisy u.d.p. nie definiują pojęć budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowania. Jednakże mając na uwadze definicje legalne budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi zawarte w słowniczku ustawy (art. 4 pkt 17-21 u.d.p.), i wnioskując per analogiam, należy wskazać, że przez:

1) budowę skrzyżowania należy rozumieć także jego odbudowę i rozbudowę;

2) przebudowę skrzyżowania rozumie się wykonanie takich robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych krzyżujących się dróg;

3) remont skrzyżowania rozumie się wykonywanie robót przywracających pierwotny stan skrzyżowania;

4) ochronę skrzyżowania należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia skrzyżowania, obniżenia klas krzyżujących się dróg, ograniczenia ich funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Konieczność zapewnienia wykonania zadań przez zarządcę drogi w przedstawionym zakresie (co wynika z ustawy), wymaga zatem uwzględnienia stanowiska w zakresie oceny bezpieczeństwa i istotnych zagrożeń dla bezpieczeństwa. Jednocześnie przez art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane należy uwzględnić postanowienia wynikające z aktu prawa miejscowego, gdyż przed wydaniem decyzji, organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 14 planu dla terenów komunikacji drogowej oznaczonych na rysunku symbolami k 1-: 16 adaptuje się drogę krajową nr 80 Bydgoszcz- Toruń oznaczoną symbolem K1, projektując rezerwę terenową pod przyszłą modernizację drogi umożliwiającą realizację w parametrach drogi klasy GP/główna ruchu pośpiesznego/. Zakazuje się urządzania bezpośrednich zjazdów, a zjazdy należy projektować pośrednio przy wykorzystaniu projektowanych dróg lokalnych i dojazdowych. Obsługa komunikacyjna terenów usług ma odbywać się z projektowanych dróg lokalnych i dojazdowych (§ 7 pkt 5 planu).

Organ słusznie zatem ustalił, że przedstawione przez inwestora rozwiązanie projektowe w zakresie obsługi komunikacyjnej przez działkę 253 na zasadzie ustanowionej służebności gruntowej jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku zobowiązania do przedłożenia uzgodnienia w trybie art. 35, ust. 3 ustawy o drogach w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego inwestor przedłożył pismo GDDKiA - (zarządcy drogi krajowej nr 80) z 30.07.2012 potwierdzające, że istnieje zjazd po prawej stronie jezdni- zjazd o charakterze publicznym, lecz jest on zjazdem wspólnym, przeznaczonym do obsługi komunikacyjnej działek o nr 253 oraz 307/6 (pismo w aktach I instancji). Jednocześnie dołączono akt notarialny Rep. [...] o ustanowieniu służebności gruntowej na działce 253 na rzecz inwestora. Organ słusznie zatem stwierdził, że nie przedłożono właściwego uzgodnienia do realizacji przewidzianej inwestycji na działkach 316 i 317. Ponadto takie rozwiązanie nie spełnia wymaganych parametrów zjazdu.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane przez wadliwe przyjęcie, że integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatwierdzony projekt budowlany z oświadczeniem właściwego zarządcy o możliwości połączenia działki z drogą publiczną (podana treść dotyczy art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane).

Niewątpliwie stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Należy jednak zauważyć, że proponowana inwestycja z uwagi na jej specyficzne położenie- bezpośrednie przyleganie do pasa drogowego przy skrzyżowaniu drogi krajowej (z jednej strony z drogą wojewódzką z drugiej z drogą lokalną), powoduje istotną zmianę zagospodarowania terenu. W zapisach planu miejscowego przewidziano modernizację i zmianę charakteru drogi krajowej na GP (główna ruchu przyśpieszonego) i wymagań dla dróg istniejących. Powoduje to, że stosownie do art. 35 ustawy o drogach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do istniejącej sieci dróg, ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Oczywistym jest, że lokalizacja pawilonu handlowego w opisanym miejscu zintensyfikuje ruch jezdny i pieszy a biorąc pod uwagę konieczność realizacji praw i obowiązków zarządcy drogi w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa drogowego, tym bardziej staje się konieczne wypełnienie tego obowiązku. W takiej sytuacji nie tylko chodzi o wypełnienie dyspozycji art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie dostępności do drogi publicznej, ale wypełnienie dyspozycji art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten warunkuje udzielenie pozwolenia na budowę od uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Nie ma więc podstaw do uwzględnienia zarzutu rażącego naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach, przez uznanie, że budowa lub przebudowa dróg publicznych należy do inwestora przedsięwzięcia, podczas gdy analiza materiału dowodowego nie wypełnia dyspozycji art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, w której to rzekomo zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, jeżeli w niniejszej sprawie istnieje już związana z inwestycją infrastruktura polegająca na uzgodnieniu zjazdu publicznego przeznaczonego do obsługi działek 253 i 307/6. Przepis art. 16 ustawy o drogach stanowi, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Zdaniem skarżącego w sprawie nie jest wypełniona dyspozycja art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, gdyż istnieje już infrastruktura związana z inwestycją budowlaną polegającą na urządzeniu zjazdu publicznego położonego po prawej stronie drogi krajowej nr 80 na odcinku 29 plus 568 przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej działek 253 i 307/6, które to działki znajdują się w faktycznym władaniu skarżącej, opartym na umowie z [...] aneksowanej umową również w formie aktu notarialnego z mapą sytuacyjno - wysokościową z których wynika pełen dostęp w postaci ograniczonego prawa rzeczowego do działek 253 i 307/6.

Z tym zarzutem również nie sposób się zgodzić.

Pismo GDDKiA z 30 lipca 2012 r. nie świadczy o uzgodnieniu obsługi komunikacyjnej działki skarżącej lecz informuje, że istniejący zjazd w 29 plus 568 po prawej stronie jezdni drogi krajowej nr 80 jest zjazdem publicznym przeznaczonym do obsługi komunikacyjnej działek 253 i 307/6. GDDKiA nie wypowiedziała się pozytywnie o rozwiązaniu komunikacyjnym obsługi działki należącej do skarżącej ani nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że zjazd wraz ze służebnością gruntową odpowiada parametrom wynikającym z warunków technicznych dla przewidzianych w planie miejscowym rozwiązań. Ponadto akt notarialny z [...] r. o ustanowieniu służebności przewiduje jej wygaśnięcie w wymienionych w § 4 a aktu notarialnego przypadkach m.in. w przypadku zmiany sposobu wykorzystania działki handlowo-usługowej na inną przez skarżących czy nie uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie do 1 listopada 2012 r.

Nie ma zatem podstaw, do twierdzenia, że w zaistniałym stanie faktycznym nie byłoby podstaw do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Nie można przewidzieć jakie stanowisko zajmie organ uwzględniający w przyszłości. Ponadto stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne a skarżąca nawet nie przewiduje możliwości lokalizacji zjazdu o właściwych parametrach. Nie można też twierdzić, że art. 16 ustawy o drogach publicznych nie będzie miał zastosowania.

Nie zmienia przedstawionej oceny twierdzenie skarżącej, że nowym aktem notarialnym z początku 2013 r. nie uzależniono wygaśnięcia służebności od wyniku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Przedwczesny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 34 ust. 3 pkt 3a prawa budowlanego o obowiązku zawarcia umowy z zarządem dróg na budowę zjazdu.

Organ wskazał na różne warianty rozwiązań w zależności od okoliczności, natomiast zasadnicze jest ustalenie czy skarżący uzyska uzgodnienie o jakim była mowa powyżej, bo należy zgodzić się z organem, że pismo GDDiK z 30 lipca 2012 r. nie stanowi dla inwestora uzgodnienia. Organ odwoławczy nie może interpretować pisma organu uzgadniającego zgodnie z wolą skarżącego, jeśli nie spełnia ono wymogu niebudzącego wątpliwości oświadczenia woli i wiedzy organu uzgadniającego. To inwestor ma przedłożyć właściwe uzgodnienie.

Należy zwrócić uwagę, że zezwolenie o jaki mowa w przepisach ustawy o drogach nie jest tym dokumentem, który ma zaświadczać o dostępie do drogi publicznej w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b prawa budowlanego, lecz ma być uzgodnieniem w rozumieniu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach wymaganym w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 prawo budowlane.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż działanie organu nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa, zwłaszcza w zakresie ochrony prawa własności. Organ wydając decyzję kasacyjną trafnie wskazał na wady postępowania przy wydaniu decyzji organu I instancji.

Zarzut braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i tym samy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony w świetle dostrzeżonych wad postępowania i ze względu na konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.