II SA/Lu 990/12

Uzasadnienie

W piśmie z dnia 5 października 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta B. B. S. i Z. G. wniosły o dokonanie kontroli i wyjaśnienie czy budynek przy ulicy O. 17 w B. (dz. nr 1680/3) jest realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Wskazały, że są właścicielkami nieruchomości sąsiedniej, jednak nie dostały w sprawie budowy budynku żadnego zawiadomienia.

Po przeprowadzeniu w dniu 16 listopada 2011 r. oględzin oraz wszczęciu w tej sprawie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta B. z dnia 7 marca 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr 1680/3, położonej przy ul. O. w B.i nałożył na H. B. jako inwestora budynku obowiązek przedłożenia w terminie do 15 czerwca 2012 r. wymienionych w tym postanowieniu dokumentów.

W uzasadnieniu organ powołując się na przeprowadzone oględziny oraz analizę dokumentów wskazał, że inwestor odstąpił od dokonanego zgłoszenia z dnia 8 czerwca 2010 r. Zgłoszenie to dotyczyło budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 6x4,20m na fundamencie betonowym z dachem dwuspadowym o wys. 5,60 m posadowionym w odległości 4,0 m od granicy z działkami nr 1680/6 i nr 1680/4. Inwestor zmienił natomiast nieznacznie jego lokalizację, wysokość, szerokość oraz liczbę kondygnacji. Obecna powierzchnia zabudowy (6 x 4,24 m) jest większa niż maksymalna powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego, zwolnionego z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto budynek posiada dodatkowo poddasze użytkowe, o czym świadczą wykonane w poziomie poddasza drzwi balkonowe, balkon oraz pozostawiony otwór na schody w stropie nad parterem. Ponadto - zdaniem organu - forma budynku wskazuje, że mało prawdopodobne jest użytkowanie budynku jako gospodarczego, lecz raczej jako obiektu rekreacji indywidualnej. Wskazuje to, że zamiarem inwestora nie było wykonanie budynku o funkcji wskazanej w zgłoszeniu. W tej sytuacji w sprawie zaistniała samowola budowlana podlegająca sprawdzeniu w trybie art. 48 Prawa budowlanego, co wiązało się z koniecznością nałożenia na inwestora obowiązków wskazanych w postanowieniu. Na zakończenie organ stwierdził, że niewykonanie nałożonych obowiązków będzie skutkować wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta B. nakazał H. B. rozbiórkę przedmiotowego budynku, podając w uzasadnieniu, że inwestor nie wywiązał się z nałożonych postanowieniem obowiązków. Obligowało to do wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji H. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wydana decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca i naraża ją na duże straty materialne. Wskazała, że budynek przekracza wskazane w zgłoszeniu wymiary jedynie w sytuacji gdy pomiar dokonany jest nie po fundamencie, lecz po oszalowanych deskami ścianach budynku. Jeśli natomiast chodzi o wysokość spornego budynku, odwołująca wskazała, że teren wokół budynku nie jest jeszcze wyrównany. Z chwilą jego uporządkowania budynek będzie dostosowany do wysokości zgodnej ze zgłoszeniem.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdził, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest samo dokonanie zgłoszenia. Następnie organ powołując się na definicję takiego obiektu stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem gospodarczym, lecz obiektem służącym rekreacji indywidualnej. Ponadto realizując budowę inwestor przekroczył maksymalną powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego, zwolnionego z uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym zdaniem organu realizuje on obiekt wymagający pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Zasadnym zatem było wszczęcie procedury legalizującej popełnioną samowolę, która wobec niezłożenia wymaganych dokumentów prawidłowo została zakończona wydaniem nakazu rozbiórki.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego, H. B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji ewentualnie ich uchylenie zarzucając organom naruszenie art. 61 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na wniosek podmiotów nieposiadających legitymacji do wszczęcia takiego postępowania oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że budynek pełni funkcję rekreacyjną oraz nierozpoznanie wątpliwości związanych z wielkością budynku, a także art. 48 ust. 1, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie trybu wskazanego w art. 48 zamiast w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi uzasadniła przywołane zarzuty, wskazując na zakończenie, iż stanowisko organu jakoby przedmiotowy budynek był budynkiem gospodarczym nie jest poparte żadnymi dowodami. Organ bezpodstawnie twierdzi, że skarżąca zamierza w nim mieszkać. Nie ma natomiast żadnej prawnej definicji wyglądu budynku gospodarczego, decydujące jest jego przeznaczenie i wykorzystanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania, które były już przedmiotem rozważań przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jest zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tego aktu prawnego. Z art. 29 ust. 1 pkt 2 wynika natomiast, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 (dotyczącego przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, który to przypadek w niniejszej sprawie niewątpliwie nie ma miejsca) budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W związku z tym w pierwszej kolejności wskazać należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżąca w dniu 8 czerwca 2010 r. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr 1680/3 o wymiarach 6x4,20 m na fundamencie betonowym z dachem dwuspadowym o wysokości 5,60 m. Do dokonanego zgłoszenia organ w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie to było zatem skuteczne, a tym samym uprawniało skarżącą do realizacji robót budowlanych zmierzających do wykonania budynku, oczywiście o kształcie i przeznaczeniu wskazanym w dokonanym zgłoszeniu.

W tym kontekście wskazania wymaga, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych, a organ nie wniósł sprzeciwu, mimo, iż zgłoszenie to od samego początku było wadliwe, co wymagało interwencji organu w postaci wydania decyzji o sprzeciwie (wskazana w zgłoszeniu powierzchnia budynku przekraczała bowiem wskazaną w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego maksymalną powierzchnię zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę).

W kwestii tej w zasadzie jednolicie wypowiadają się sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 622/07 wskazał, że "zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy, wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 102/08 wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji. Na uwagę i aprobatę zasługuje również teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/10, zgodnie z którą "wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych organ przyjmujący zgłoszenie powinien ewentualnie wezwać inwestora do ściślejszego przedstawienia zamierzenia budowlanego lub wnieść sprzeciw, jeżeli roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W razie braku takiej reakcji organu zastosowanie powinny znaleźć w razie potrzeby art. 50 i 51 p.b, lecz nie art. 48 p.b."

Zatem w sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty budowane na podstawie zgłoszenia, a uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu, pomimo, iż ich wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, postępowanie naprawcze winno być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczące spornego budynku toczyło się od samego początku w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organy administracyjne stosując tryb legalizacyjny wskazany w tym przepisie zamiast art. 50 i 51 Prawa budowlanego naruszyły, zdaniem Sądu powyższe regulacje prawne, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Stwierdzenie prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie, tj. w oparciu o art. 48 zamiast art. 50 i 51 Prawa budowlanego winno skutkować umorzeniem postępowania wadliwie wszczętego i ewentualnym wszczęciem postępowania w prawidłowym trybie.

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia również wymaga, że wszelkie ustalenia dokonane przez organy w sprawie, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organów winny zostać dokonane w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest bowiem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Polega to na skonfrontowaniu ze sobą poszczególnych dowodów i wyciągnięciu logicznych wniosków. Na organie administracji, a nie na stronie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Organ przyjmując dane stanowisko i jednocześnie odmawiając wiarogodności oświadczeniom strony obowiązany jest swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić.

W przedmiotowej sprawie powyższe reguły zostały przez organy naruszone.

Przede wszystkim dotyczy to oceny przedmiotowego budynku w zakresie jego funkcji, tzn. czy jest to budynek gospodarczy na co wskazuje skarżąca, czy też jest to budynek rekreacji indywidualnej jak przyjęły organy. Jak trafnie wskazały organy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących, parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2. Istotne w sprawie znaczenie ma zatem ustalenie czy przedmiotowa inwestycja spełnia te warunki. Nie ma sporu co, co tego, że budynek ten jest budynkiem wolnostojącym. Organy twierdzą natomiast, iż nie jest on budynkiem parterowym oraz ma inną funkcję niż gospodarcza. Zważyć jednak należy, iż istniejący w dacie oględzin stan faktyczny budynku nie uprawniał, zdaniem Sądu do przyjęcia takiego stanowiska. To, że w budynku tym wykonane są drzwi balkonowe oraz balkon na poziomie "poddasza" i otwór wejściowy w stropie nad parterem nie mogą same w sobie świadczyć o tym, że budynek nie będzie docelowo (po jego wykończeniu) pełnił funkcji budynku gospodarczego. Definicja budynku gospodarczego w żaden sposób nie określa bowiem wymogów odnośnie wyglądu takiego budynku. Dlatego też kwalifikacja danego obiektu jako gospodarczego winna być dokonana w oparciu o funkcję jaką on spełnia. A zatem z samego faktu, że w budynku istnieją drzwi balkonowe oraz balkon na poziomie "poddasza", nie wynika jeszcze, że obiekt ten został zrealizowany jako budynek parterowy z poddaszem użytkowym. Stan wykończenia budynku nie wskazuje na obecnym etapie postępowania na to, że przestrzeń zawarta pomiędzy stropem, a dachem stanowić będzie poddasze użytkowe. Niewykluczone bowiem, że ta przestrzeń stanowić będzie typowy strych, do którego też niezbędny jest dostęp, najczęściej przez otwór w stropie. Strych natomiast w przeciwieństwie do poddasza użytkowego ma przeznaczenie gospodarcze pełniące najczęściej rolę schowka. Obowiązujące przepisy nie zabraniają natomiast urządzania strychu na stropie budynku gospodarczego. Tylko urządzenie w budynku poddasza użytkowego świadczyć będzie o tym, że budynek nie jest w istocie budynkiem parterowym. Obecny stan sprawy nie uprawnia jednak do przyjęcia takiego stanowiska. Oznacza to, że organy wadliwie dokonały oceny dowodu w postaci budynku, skupiając się jedynie na jego wyglądzie, pomijając fakt, że nie został on wykończony i nie można obecnie ustalić jaką funkcję będzie pełniła przestrzeń nad stropem budynku. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe oraz statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji również miało, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego rodzi wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a to w następstwie prowadzi do naruszenia prawa materialnego, co zostało omówione na wstępie.

W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, a także na mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta B.

Przez przeoczenie Sąd nie objął swoim orzeczeniem na podstawie powyższego przepisu także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta B. z dnia 7 marca 2012 r. Nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, które również było adresowane wyłącznie do skarżącej H. B.

W kwestii niewykonalności zaskarżonego orzeczenia do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku i podejmie niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia funkcji oraz charakteru jaki pełni przedmiotowy budynek, a następnie zależnie od dokonanych ustaleń wyda decyzję, którą uzasadni zachowując wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.