III SA/Gd 149/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o utracie przez J. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 21 listopada 2012 r. na okres 120 dni.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że J. K. nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Ponowne zaś uzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić dopiero po upływie co najmniej 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyniku ponownej rejestracji.

J. K. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że 23 listopada 2012 r. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. powiadomienie, że niestawiennictwo w dniu 21 listopada 2012 r. w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd spowodowane było nagłą biegunką i osłabieniem organizmu w wyniku grypy żołądkowej. Nadto wyjaśnił, że Powiatowy Urząd Pracy w G. nie uwzględnił jego powiadomienia, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa poprzez brak uwzględnienie dowodów wiążących dla rozstrzygnięcia danej sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 11 stycznia 2013r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołał się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 w związku z pkt 10 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.). Organ odwoławczy przytoczył treść powyższych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podkreślając, że zgodnie z art. 80 ust. 2 tej ustawy bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zamkniętych ośrodkach odwykowych, są obowiązani do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach. Nieprzedstawienie zaświadczenia w określonej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy.

Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby i konieczności opiekowania się chorym członkiem rodziny jest wydawane na formularzu ZUS ZLA.

Organ odwoławczy stwierdził, że to do organu zatrudnienia należy wyznaczanie terminu stawienia się w jego siedzibie oraz dopilnowanie realizacji tego obowiązku, natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa w siedzibie tego organu, a w przypadku niemożliwości wypełnienia tego obowiązku jest on zobowiązany do wskazania w zawitym terminie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. Skuteczne prawnie jest powiadomienie przez bezrobotnego w ciągu 7 dni nie o jakiejkolwiek przyczynie niestawiennictwa, lecz tylko o uzasadnionej. O tym czy jest ona uzasadniona nie decyduje jednak bezrobotny, ale organ zatrudnienia na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zatem to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia, natomiast organ ten jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dokumenty uznaje bądź nie uznaje przedłożone wyjaśnienia za wystarczające. W analizowanej sprawie ta ocena jest negatywna dla J. K., gdyż swoich twierdzeń odnośnie złego stanu zdrowia w żaden sposób nie dokumentuje, a samo oświadczenie w tym zakresie jest niewystarczające.

Organ podniósł, że tylko udowodniona w sposób prawnie przepisany choroba strony lub konieczność sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w Urzędzie Pracy. W tym bowiem zakresie bezrobotny podlega takim samym rygorom jak pracownik w zakładzie pracy, czyli winien w przypadku czasowej niezdolności do pracy przedłożyć potwierdzające ją zaświadczenie lekarskie, wystawione zgodnie z przepisami o orzekaniu o czasowej niezdolności do pracy. Taki obowiązek na bezrobotnego nakłada również art. 80 ust. 2, do którego odsyła art. 33 ust. 4 pkt 10 mającej zastosowanie w sprawie ustawy. Tylko zatem niezdolność do pracy z powodu choroby potwierdzona zaświadczeniem lekarskim na wymaganym formularzu ZUS ZLA stanowiłaby skuteczny prawnie dowód usprawiedliwiający niestawiennictwo strony. Takiego zaświadczenia Jacek Koliński nie przedłożył, choć był o tym obowiązku pouczony.

Zważywszy na powyższe zdaniem Wojewody w sprawie zaistniały warunki określone przez art. 33 ust. 4 pkt 4 w/w ustawy do orzeczenia utraty statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni z uwagi na pierwsze takie niestawiennictwo strony. Dla odstąpienia od zastosowania sankcji przewidzianej przez ten przepis prawny konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek wywiedzionych z tego przepisu a contrario, tj. wskazanie przyczyny niestawiennictwa w terminie do 7 dni oraz by przyczyna tego niestawiennictwa była uzasadniona. Niewystarczające jest zatem spełnienie tylko jednej z nich. W ocenie organu odwoławczego w analizowanej sprawie nie zaistniały łącznie obie te przesłanki. Zatem pomimo tego, że J. K. zachował 7-dniowy termin na powiadomienie Urzędu Pracy o przyczynie niestawiennictwa, to z uwagi na niespełnienie drugiej przesłanki, czyli wykazania uzasadnionej przyczyny absencji niemożliwe jest odstąpienie od w/w sankcji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł J. K. domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 15 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 133 k.p.a., a także naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez wadliwą interpretację oraz ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji ponieważ możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa ustawodawca jednoznacznie łączy bowiem z obowiązkiem wykazania uzasadnionej przyczyny nie zgłoszenia się do organu zatrudnienia. Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść musi ustalić organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź.

W ocenie skarżącego jego nagła choroba, jest uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa, którą Powiatowy Urząd Pracy w G. powinien uwzględnić. A tego nie zrobił, co zdaniem skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Bezspornym było w sprawie, że skarżący J. K. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 5 kwietnia 2012 r. został uznany za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku.

Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W przypadku bezrobotnego będącego dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 90 dni.

Na skarżącym więc jako osobie bezrobotnej ciążył obowiązek zgłoszenia się do powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez ten urząd terminie. Poza sporem było, że skarżący nie stawił się w terminie wyznaczonym przez Powiatowy Urząd Pracy w G., tj. w dniu 21 listopada 2012 r.

Jak wynika z pisma skarżącego, znajdującego się w aktach administracyjnych, złożonego w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu 23 listopada 2012r. skarżący wniósł o usprawiedliwienie swojej nieobecności w urzędzie pracy w dniu 21 listopada 2012r. z uwagi na nagłą biegunkę i osłabienie organizmu w wyniku grypy żołądkowej.

Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił m.in. art. 33 ust. 4 ust. 10 ustawy, stosownie do którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 pozbawia statusu osoby bezrobotnego, który nie przedstawił zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2. Zaś przepis art. 80 ust. 2 ustawy stanowi, że bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy.

Przepis art. 80 ust. 1 ustawy stanowi o "udokumentowanej niezdolności do pracy" w odniesieniu do bezrobotnych pobierających zasiłek i stypendium. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją usprawiedliwienia nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Skarżący powiadamiając organ o złym samopoczuciu spowodowanym biegunką zamierzał w ten sposób usprawiedliwić swoje niestawiennictwo. Takiego zaś przypadku dotyczy art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, który przewiduje, że starosta pozbawia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej w przypadku nie stawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

W przeciwieństwie do art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy, przepis ten nie odsyła już do przepisów odrębnych, ale stanowi regulację wyczerpującą. W dość obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy przyjmuje się, że bezrobotny jest zobowiązany wykazać, że przyczyna jego nieobecności w wyznaczonym terminie jest uzasadniona, a nadto musi tego dokonać w ciągu 7 dni. Przy czym usprawiedliwienie nieobecności nie wymaga konkretnego dowodu np. zaświadczenia ZUS ZLA. Bezrobotny może dokonać tego w dowolny sposób, a rolą organu jest ocena wskazanych przez stronę dowodów. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1780/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), że w przypadku, gdy przyczyną absencji w wyznaczonym terminie był stan zdrowia bezrobotnego (bez prawa do zasiłku) uniemożliwiający mu w danym dniu stawienie się w urzędzie pracy, to stosowne zaświadczenie lekarskie nie musi być wystawione na druku ZUS ZLA.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 21 listopada 2012 r. w urzędzie pracy jednakże już w dniu 23 listopada 2012 r., czyli z zachowaniem ustawowego 7-dniowego terminu, zwrócił się do organu o usprawiedliwienie swojego niestawiennictwa, wskazując, iż jego nieobecność spowodowana była nagłą biegunką i osłabieniem organizmu w wyniku grypy żołądkowej. W tej sytuacji organ winien rozpatrzyć sprawę w kontekście spełnienia przesłanek określonych tylko w art. 33 ust. 4 pkt 4, a nie w art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy.

Zdaniem Sądu przepisy art. 33 ust. 4 pkt 3 i art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy należy bowiem traktować rozłącznie. W ustalonym stanie faktycznym nie może zajść sytuacja stosowania jednocześnie tych dwóch przepisów. Wskazuje na to ich redakcja i użyte sformułowania. Skoro skarżący usprawiedliwiał swoją nieobecność w wyznaczonym dniu złym samopoczuciem po grypie żołądkowej, brak było podstaw do stosowania regulacji art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy, odsyłającej do unormowania art. 80 ust. 2 ustawy. Art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wymaga usprawiedliwienia nieobecności konkretnym dowodem, ale zobowiązuje stronę do podania uzasadnionej przyczyny tej nieobecności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, nie obejmuje swym zakresem przypadków usprawiedliwienia przyczyn niestawiennictwa w urzędzie pracy, spowodowanych chorobą powodującą niezdolność do pracy bezrobotnych pobierających zasiłki. Bezrobotny bowiem w okresie pobierania zasiłku, który z powodu choroby nie może stawić się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości do pracy, obowiązany jest udokumentować niezdolność do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie. Wymóg taki nie dotyczy tych bezrobotnych, którzy nie pobierają zasiłku lub stypendium. Mogą oni usprawiedliwiać swe niestawiennictwo w sposób mniej sformalizowany. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2001/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), za takim rozróżnieniem, oprócz wykładni systemowej przemawiają także względy celowościowe. Nałożony przez ustawodawcę większy rygoryzm odnosi się do osób pobierających świadczenie pieniężne. Konieczność udokumentowania niezdolności do pracy zaświadczeniem lekarskim wystawionym na druku ZUS nie tylko zmierza do aktywizacji bezrobotnych, lecz ma sprzyjać racjonalnemu wydatkowaniu środków publicznych. W odniesieniu do bezrobotnych - bez prawa do zasiłku - ten ostatni argument nie ma już zastosowania.

W tej sytuacji, uznając, że rozpatrujące sprawę organy administracji dokonały wadliwej interpretacji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Organ administracji ponowie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyższej ocenę prawną.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.