II SA/Po 121/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji odstępstw powstałych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego inwestorem jest P. D. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. powołując w podstawie prawnej przepis art. 88 §1 i art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego PINB nałożył na B. M. karę grzywny w kwocie 50,- zł. za niezastosowanie się do wezwania w sprawie osobistego stawiennictwa w organie celem złożenia zeznań w charakterze świadka.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ ustalił, iż B. M. pełnił funkcję kierownika budowy dla przedmiotowej inwestycji. 10 września 2012 r. złożył on zeznania w charakterze świadka i oświadczył, że nie brał czynnego udziału w procesie budowlanym pomimo, że w dniu 20 maja 2008 r. podjął się funkcji kierownika budowy. W trakcie przesłuchania świadek dołączył do akt sprawy ksero strony tytułowej dziennika budowy nr 378 wydanego przez Starostwo Powiatowe wraz z kserokopią drugiej strony, na której widnieje wpis kierownika budowy z dnia 20 maja 2008 r. iż rezygnuje z funkcji kierownika budowy oraz informacją dla inwestora iż winien zgłosić w organie nadzoru budowlanego nowego kierownika budowy. Ponieważ inwestor nie uczestniczył w przesłuchaniu świadka organ ponownie wezwał B. M. w charakterze świadka na dzień 27.09.2012 r. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania B. M. nie stawił się. W końcu uzasadnienia wskazano, że ustalenie okoliczności odnośnie kierowania budową jest niezbędne celem prawidłowego zakończenia postępowania.

Zażalenie na to postanowienie złożył B. M. podając w uzasadnieniu, że zgłosił się na wezwanie organu, złożył zeznanie i załączył kserokopię dokumentów Wskazał, że jego rezygnacja z funkcji kierownika budowy przy przedmiotowym budynku jest czytelna i jednoznaczna. Wyraził przekonanie, że miał prawo do podjęcia takiej decyzji i nie musi się z tego tłumaczyć. To inwestor winien dopełnić obowiązku zmiany kierownika budowy o czym doskonale wiedział. Dalej podał, że kontakt z inwestorem miał utrudniony wobec czego podjął decyzje o rezygnacji. Z treści zażalenie wynika, że żalący wnosi o uchylenie nałożonej grzywny.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Po przedstawieniu toku postępowania w sprawie legalizacji odstępstw przy budowie budynku mieszkalnego zgodnie z ustaleniami PINB organ drugiej instancji przytoczył przepis art. 88 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym kto będąc obowiązany do osobistego stawiennictwa mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ prowadzący postępowanie grzywną do 50,- zł a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania grzywną do 200 zł.. Wyjaśniono, że B. M. zgłosił się na przesłuchanie w dniu 10 września 2012 r. z dwugodzinnym opóźnieniem, a zatem nie stawił się w wyznaczonym terminie, co spowodowało, że pełnomocnik inwestora nie brał udziału w przesłuchaniu świadka. Na ponownie wyznaczony termin przesłuchania świadek nie stawił się. Zgodnie z art. 79 §2 kpa strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom, oraz składać wyjaśnienia. Organ odwoławczy uznał, że niezastosowanie się przez świadka do ponownego wezwania spowodowało, że strona postępowania została pozbawiona możliwości udziału w przesłuchaniu świadka czym naruszono zasadę art. 79 kpa. Ponieważ świadek nie stawił się na przesłuchanie bez podania przyczyny nieobecności prawidłowo nałożono grzywnę .

Na powyższe postanowienie skargę do sądu złożył B. M., a z jej treści wynika, że skarżący domaga się uchylenia nałożonej grzywny. W uzasadnieniu skargi podano, że zeznania w sprawie zostały już złożone i tych zeznań skarżący nie zmieni, a dodatkowe zeznania nic nowego do sprawy nie wniosą. Dalej skarżący przedstawia, że osobiście prowadzi jednoosobowa firmę i takie wezwania odrywają go od codziennych zajęć. Dalej skarżący powiela argumenty zawarte w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za zasadną, albowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012. poz.270 - dalej p.p.s.a.).

Przede wszystkim organ uchybił przepisowi art. 88 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie. Sąd administracyjny badający legalność zaskarżonych aktów organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem materialnym i procesowym zauważając naruszenia prawa nie podniesione w skardze jest kompetentny do wskazania tych uchybień, stosownie do art. 134 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Paragraf 2 tego przepisu stanowi zaś, że organ, który nałożył karę grzywny, może na wniosek ukaranego, złożony w ciągu siedmiu dni od daty otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania, wydania opinii albo okazania przedmiotu oględzin i zwolnić od kary grzywny. Na odmowę zwolnienia od kary służy zażalenie.

W okolicznościach niniejszej sprawy mając na uwadze wyjaśnienia ukaranego grzywną złożone w piśmie stanowiącym zażalenie na ukaranie skarżący wyjaśnił przyczyny swojej nieobecności podczas drugiego kolejnego przesłuchania. Tymczasem ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy w istocie nie rozważyli czy podawane przez skarżącego okoliczności mogą być podstawą do usprawiedliwienia jego nieobecności. Sąd zwraca uwagę, że sprawa przed PINB toczy się w sprawie legalizacji odstępstw przy budowie budynku. Zgodnie z art. 77 §1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z §2 art. 77 kpa organ może w każdym stadium postępowania zmienić uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Sąd akceptuje decyzje organu, który w sprawie legalizacji odstępstw od budowy budynku podjął decyzje o przesłuchaniu w charakterze świadka kierownika budowy. Świadek stawił się w organie i złożył obszerne zeznanie, a także przedłożył kserokopie dokumentów związanych ze sprawą. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się protokół przesłuchania świadka z dnia 10 września 2012 r. i zaraz dalej wezwanie z dnia 13 września 2012 r. ponownie wzywające B. M. w charakterze świadka. Brak jakiegokolwiek śladu z którego można by wnioskować co legło u podstaw do ponownego wezwania świadka. W szczególności nie ma postanowienia dowodowego, z którego wynikałoby na jaką to okoliczność świadek miałby zeznawać. Dalej z akt administracyjnych wynika, że na kolejne wezwanie świadek nie przybył. Sporządzono protokół, z którego wynika, że w tym dniu stawił się inwestor i że zapoznał się zeznaniami świadka z dnia 10 września 2012 r. Na tym protokół zakończono, nie ma śladu informacji czy inwestor ma jakiekolwiek pytania do świadka. Dalej PINB pismem z dnia 27 września 2012 r. zawiadamia inwestora w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Na pismo powyższe inwestor nie odpowiedział, tymczasem organ nałożył karę grzywny. Powyższe postanowienie obarczone jest błędem z powodu nieprawidłowego rozumowania przepisu art. 79 §2 kpa. Zgodnie z art. 79 §1 kpa Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.

Natomiast art. 79 §2 stanowi, że Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji absolutnie nie uchybiono przepisowi art. 79 §1 kpa. Strona została zawiadomiona o terminie przesłuchania świadka. Faktycznie w tym przesłuchaniu nie uczestniczyła, bo świadek się spóźnił i był przesłuchiwany później. Przepis art. 79 §2 kpa należy tak wykładać, że daje on gwarancje stronie aby miała możliwość brania udziału w przesłuchaniu świadka. Chodzi o rzeczywiste, a nie iluzoryczne zapewnienie stronie możliwości zadawania przesłuchiwanemu świadkowi pytań związanych z przedmiotem sprawy. Strona jednak nie ma obowiązku uczestniczenia w takim przesłuchaniu, co więcej brak udziału strony podczas takiego przesłuchania nie niweczy mocy dowodowej zeznań świadka. Dowód z zeznań świadka złożony w czasie niezawinionej nieobecności strony ma taką sama moc dowodową jak dowód przeprowadzony z udziałem strony. Oczywiście mogą się zdarzyć sytuacje, że zajdzie bezwzględna konieczność ponownego przesłuchania świadka, bo ujawnią się nowe nie wyjaśnione okoliczności o których świadek wie lub może wiedzieć. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd nie znajduje takich przyczyn, a organ nie wyjaśnił na jaką to okoliczność miałby świadek dodatkowo zeznawać. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że organ dopełnił obowiązku zapewnienia stronie brania czynnego udziału w sprawie i strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie. To od decyzji samej strony zależy czy z przysługującego jej prawa skorzysta oraz czy i w jakie formie (pisemnej lub ustnie do protokołu) wypowie się w sprawie.

W konsekwencji w ocenie sądu na etapie aktualnego postępowania nie zachodzą przesłanki do zastosowania środka przymusu w postaci grzywny w stosunku do świadka.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod rozwagę poczynione powyżej uwagi i rozważy celowość i konieczność ponownego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka. Organ będzie miał na uwadze, że zakres postępowania dowodowego określa się w formie postanowienia dowodowego, w którym to postanowieniu wymienia się fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe. Tak więc organ musi rozważyć czy przedmiotem ponownego dowodu z zeznań świadka są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Należy także rozważyć czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło ze strony świadka do bezzasadnej odmowy złożenia zeznań oraz czy wyjaśnienia świadka są podstawą do uchylenia nałożonej grzywny.

Błędne rozumienie przepisu art. 88 §1 i §2 kpa art. 79 §2 kpa sprawia, że sąd na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a i li.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I wyroku. Z uwagi na fakt, że błędy organu pierwszej instancji nie zostały wyeliminowane w postępowaniu zażaleniowym na zasadzie art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł o uchyleniu obydwu postanowień.

O kosztach postępowania sąd orzekł na zasadzie art. 200 cyt. Ustawy w pkt. II wyroku, a na zasadzie art. 152 p.p.s.a stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane.